Рішення

від 20.11.2024 по справі 340/4055/24

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2024 року м. Кропивницький Справа № 340/4055/24

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі судді Кармазиної Т.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації до Бобринецької міської ради та Виконавчого комітету Бобринецької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернулась до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Бобринецької міської ради Кіровоградської області (ЄДРПОУ 04055239), яка полягає у неприйнятті рішення про розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області та зобов`язати Бобринецьку міську раду Кіровоградської області (ЄДРПОУ 04055239) прийняти рішення про розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області;

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Бобринецької міської ради Кіровоградської області, яка полягає у невжитті заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області та зобов`язати Виконавчий комітет Бобринецької міської ради Кіровоградської області вжити заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що на виконання ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України, до якого по Кіровоградській області, серед інших, включено історично населене місто Бобринець Кіровоградської області, 1767 року заснування. Пунктом 2 вказаного нормативно-правового акту з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України встановлено необхідність розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного списку. Вказує, що розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України. Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради. Кіровоградською обласною прокуратурою в ході опрацювання інформації Бобринецької міської ради, Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА та Міністерства культури та інформаційної політики України встановлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території міста Бобринець Кропивницького району Кіровоградської області, що виразилось у не замовленні розроблення та не розроблення Історико-архітектурного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.06.2024 року відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи провести за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (т.1 а.с.94-95).

Міським головою Бобринецької міської ради подано до суду відзив на позовну заяву згідно якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити (т.1 а.с.101-109), зважаючи на те, що рішення про розроблення Історико-архітектурного плану міста Бобринець Кіровоградської області прийнято, а розроблення замовлено. Наразі вчиняються дії щодо виділення коштів та внесення змін до вже розробленого плану. Також посилався на безпідставність звернення прокурора із даним позовом.

Представником Кіровоградської обласної прокуратури подано до суду відповідь на відзив у якій підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив їх задовольнити (т.2 а.с.1-5).

Міським головою Бобринецької міської ради подано до суду заперечення на відповідь на відзив на адміністративний позов, у якому просив відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі (т.2 а.с.13-18).

Представником Міністерства культури та інформаційної політики України подано до суду додаткові пояснення у справі в яких підтримала позовні вимоги керівника Кіровоградської обласної прокуратури та просила їх задовольнити у повному обсязі (т.2 а.с.26-30).

Міським головою Бобринецької міської ради подано до суду заперечення проти додаткових пояснень, у яких просив залишити додаткові пояснення Міністерства культури та інформаційної політики України без розгляду (т.2 а.с.38-39).

Ухвалою суду від 11.09.2024 року Бобринецьку міську раду зобов`язано подати до суду додаткові докази (т.2 а.с.45-46).

16.09.2024 року представником Бобринецької міської ради подано до суду додаткові докази та пояснення (т.2 а.с.51-59).

Також, 16.09.2024 року від представника Бобринецької міської ради до суду для дослідження та огляду надійшов примірник анотованого звіту (науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (НПД)) у складі чотирьох брошурованих етапів/томів (т.2 а.с.64).

Представником Кіровоградської обласної прокуратури подано до суду додаткові пояснення у яких наголошував про протиправну бездіяльність відповідачів та наявність підстав для задоволення адміністративного позову (т.2 а.с.65-67).

Дослідивши подані учасниками справи документи і матеріали, судом встановлені наступні обставини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України, зокрема до Списку по Кіровоградській області включено історично населене місто Бобринець Кіровоградської області, 1767 року заснування.

Рішенням Бобринецької міської ради від 25.03.2013 №1191 Про розроблення містобудівної документації доручено виконавчому комітету міської ради розробити в 2013 році історико-архітектурний опорний план міста Бобринець, а міському голові укласти договір на його виготовлення (т.1 а.с.245).

Для забезпечення виконання доручення міської ради рішенням виконавчого комітету Бобринецької міської ради було затверджено завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

На виконання рішення міської ради №1191 Бобринецький міський голова уклав 16.07.2013 договір №1 з Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень та замовив розробку науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, про що свідчить анотований звіт науково-проектної розробки за темою: "Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів".

У 2013 році Науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень виготовив науково-проектну документацію з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (т.1 а.с.111-244).

Виготовлення науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області також підтверджується наданим суду для огляду анотованим звітом науково-проектної розробки за темою: "Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів".

Розглянувши матеріали науково-проектної документації виконавчий комітет Бобринецької міської ради своїм рішенням погодив межі визначеного історичного ареалу.

Вказана документація направлялася на погодження до Міністерства культури України. Проте, документація не була погоджена та повернута до міської ради, оскільки не відповідала Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки. Зазначене не заперечується учасниками справи. (т.1 а.с.25-26)

Згідно з пунктом 2 рішення Бобринецької міської ради від 19.02.2016 року №154 Про присвоєння назв та затвердження переліку вулиць, провулків, площ та парків у населених пунктах Бобринецької міської територіальної громади змінено назви вулиць і провулків, які символізують тоталітарне минуле, на нові (т.1 а.с.247-248).

10.04.2017 науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень змінив назву на Український державний інститут культурної спадщини.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.07.2019 № 9-р/2019 Закон України Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки від 09.04.2015, визнано конституційним.

Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) зверталася до голови Бобринецької міської ради з листом від 18.09.2020 №11326/6.16.1, в якому зокрема наголошувало на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів. (т.1 а.с.34-38)

Бобринецька міська рада звернулася до Українського державного інституту культурної спадщини листом від 19.03.2021 за №03-40/06/01 з проханням провести корегування науково-проектної документації Історико-архітектурний опорний план м.Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (в частині зміни назв вулиць, провулків, тощо) та привести розроблену документацію до норм чинного законодавства України у сфері культурної спадщини. (т.1 а.с.249).

У відповідь на лист міської ради Інститут листом від 02.04.2021 №01-04/63 надав попередній Зведений кошторис корегування проектної документації загальною вартістю 457739,69 грн. (т.1 а.с.249зв.-251).

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 20.05.2022 №326-р Про занесення нерухомих об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини Кіровоградської області до Переліку об`єктів культурної спадщини Кіровоградської області було занесено комплекс будівель колишньої земської лікарні за адресою: м. Бобринець, провулок Порика, 6, і вул. Народна, 93 (т.1 а.с.256зв.-258).

Бобринецька міська рада листом від 27.06.2024 за №04-11/956/01 звернулася до Інституту із запитом про вартість корегування науково-проектної документації (т.1 а.с.259).

У відповідь Інститут супровідним листом від 02.07.2024 №01-04/28 надав Зведений кошторис корегування науково-проектної документації загальною вартістю 4 789 678 грн (з урахуванням ПДВ) та зауважив, що до нього не включено вартість інженерно-топографічних вишукувань з розробки топо-геодезичної зйомки території міста Бобринець у масштабі М 1:2000 (т.1 а.с.259зв.-260).

Згідно протоколу оперативної наради при Бобринецькому міському голові від 02.07.2024 року (т.2 а.с.59), міський голова погодився з: - неможливістю проведення у 2024 році в умовах воєнного стану видатків у розмірі 4,8 млн.грн. на оплату вартості корегування науково-проектної документації з розробки ІАОП м. Бобринець; - пропозицією відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини міської ради розглянути питання поетапного корегування та оплати вартості НПД, передбачивши частину видатків у четвертому кварталі поточного року, а іншу частину - у проекті бюджету міської територіальної громади на 2025 рік.

Отже, прокурор, враховуючи, що Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, який відповідає чинному законодавству, відсутній та вважає, що рішення про його розроблення, оновлення чи приведення у відповідність до вимог чинного законодавства міською радою не прийнято, а виконавчим комітетом не замовлено розроблення такого плану, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує таке.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України Про прокуратуру від 14.12.2014 №1697-VII (далі Закон №1697-VII).

Відповідно до частин 3, 4 статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України Про прокуратуру.

Відтак, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

Крім того, суд зазначає, що Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France), заява №61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі Менчинська проти Російської Федерації (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

В даному випадку прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання ґарантування збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті та захисту традиційного характеру середовища.

Вирішуючи спір по суті, суд вважає, що в Україні як у правовій державі, де проголошена дія верховенства права та найвищою соціальною цінністю є людина, згідно з ст.ст.1, 3, 8, ч.2 ст.19, ч.1 ст.68 Конституції України усі без виключення суб`єкти права (учасники суспільних відносин) зобов`язані дотримуватись існуючого правового порядку, утримуючись від використання права на "зло"/зловживання правом, а суб`єкти владних повноважень (органи публічної адміністрації) додатково обтяжені ще й обов`язком виконувати покладені законом завдання виключно за наявності приводів та способом, чітко обумовленими законом, і тому до відносин, які склались на підставі встановлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.

В силу вимог ст. 5 Закону України Про основи містобудування однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Законом України Про охорону культурної спадщини (далі - Закон № 1805-ІІІ) визначено, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Також, статтею 1 Закону № 1805-ІІІ визначено, зокрема, наступні поняття:

- культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

- традиційний характер середовища - історично успадкований вигляд та об`ємно-просторова структура історичного населеного місця.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі ст.6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Згідно із положеннями ч.1 ст.32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

У відповідності до ч.4 ст.32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону №1805-ІІІ постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" (далі - Постанова №878) затверджено Список історичних населених місць України та зобов`язано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку. Пунктом 2 Постанови №878 визначено забезпечення протягом 2001-2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі Порядок №318).

Відповідно до пунктів 1, 5, 7, 12, 14, 16 Порядку №318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної

діяльності в межах історичних ареалів.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

В охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам`яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об`єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.

Для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих містобудівних програм, містобудівної документації.

Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Для зазначених міст місцеві містобудівні програми, містобудівна документація затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном.

Також, згідно з ч.ч.3, 4, 5, 6, 7 ст.17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій". Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі Порядок №926), який зокрема, визначає склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до пп.12 п.2 Порядку №926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником.

Форма завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту встановлюється державними будівельними нормами.

Пунктом 47 Порядку №926 передбачено, що розроблення містобудівної документації вважається завершеним і містобудівна документація на місцевому рівні вважається чинною не раніше моменту внесення відповідних даних до Містобудівного кадастру на державному рівні та Державного земельного кадастру.

Відповідно до п.50 Порядку №926 за рішенням замовника розробник здійснює відповідне коригування проекту містобудівної документації на місцевому рівні. У разі коли зміни є суттєвими (зміна меж та функцій функціональних зон, переліку проектних рішень, положень стратегії просторового розвитку території або інші зміни за обґрунтуванням замовника), проект містобудівної документації на місцевому рівні підлягає доопрацюванню та повторно проходить завершальний етап розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

Механізм розроблення та внесення змін саме до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту передбачено пунктами 52 63 Порядку №926.

Обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником.

Форма завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту встановлюється державними будівельними нормами.

Вимоги до змістовного наповнення та правила зазначення відомостей в історико-архітектурному опорному плані населеного пункту та завданні на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються нормативним документом, прийнятим національним органом стандартизації.

Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту, планувальних рішень генерального плану населеного пункту у складі комплексного плану.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.

У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту, планувальних рішень генерального плану населеного пункту у складі комплексного плану під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Зміни до історико-архітектурного опорного плану можуть вноситися тільки одночасно із внесенням змін до генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади згідно з цим Порядком.

Історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Здійснювати розроблення та внесення змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту може суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України Про архітектурну діяльність та законодавства у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини.

Історико-архітектурний опорний план розробляється під керівництвом головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат з урахування`м наявних офіційних документів і відомостей, а також даних, одержаних під час натурних обстежень і наукових досліджень, визначених згідно з державними будівельними нормами.

В історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони.

Вибір організації-розробника (суб`єкта господарювання, який має право здійснювати розроблення) історико-архітектурного опорного плану, що здійснюється із залученням бюджетних коштів, кредитів, наданих під державні гарантії, проводиться відповідно до Закону України Про публічні закупівлі.

Відповідно до загальних положень ДБН Б.2.2-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" історико-архітектурний опорний план виконують в установленому порядку для всіх населених пунктів, що занесені до Списку історичних населених місць України. Матеріали історико-архітектурного опорного плану є підґрунтям для визначення меж історичних ареалів та розроблення або коригування зон охорони пам`яток культурної спадщини.

Підпунктом 6 пункту а ч.1 ст.31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту б вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

В силу вимог підпункту 7 пункту а) ч.1 ст.32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту б вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Враховуючи наведені вище норми, саме на Бобринецьку міську раду покладено обов`язок щодо прийняття рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець, а на виконавчий орган міської ради покладено обов`язок щодо до замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець.

Суд погоджується з доводами прокурора, що не розроблення та не затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець може призвести до хаотичної забудови його історичних ареалів, без дотримання їх меж та правових режимів використання, створює несприятливі умови для їх функціонування, може потягти порушення традиційного характеру середовища таких ареалів, руйнування або заподіяння шкоди об`єктам культурної спадщини, розташованих в її межах, та як наслідок - порушення інтересів держави щодо охорони та збереження таких об`єктів.

До того ж, Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій скеровано лист від 11.08.2020 № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та ст.32 Закону України Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

З матеріалів справи, судом встановлено, що Бобринецькою міською радою прийнято рішення від 25.03.2013 року №1191 «Про розроблення містобудівної документації» та доручено виконкому міської ради розробити історико-архітектурний опорний план міста Бобринець. Виконавчим комітетом міської ради, у свою чергу затверджено завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту. Міським головою укладено договір з Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень та замовлено розробку науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів.

У 2013 році Науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень виготовив науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів.

Проте, розроблений історико-архітектурний опорний план міста Бобринець не було погоджено Міністерством культури України та не затверджено, оскільки не відповідав вимогам Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки.

Отже, суд доходить висновку, відповідачем-1 не завершена процедура щодо погодження та затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, визначена Порядком №926. При цьому прокурором в межах даної справи такі дії, бездіяльність, не оскаржуються.

Враховуючи наведене, з огляду на заявлені позовні вимоги, суд доходить висновку, що відсутня бездіяльність Бобринецької міської ради щодо не прийняття рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець, оскільки таке рішення прийнято відповідно до вимог законодавства (рішення №1191 від 25.03.2013). Також виконавчим комітетом вжито заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець.

До того ж, суд зазначає, що відповідачем-1 надано докази вчинення дій, спрямованих на замовлення саме корегування історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Бобринець.

Крім того, суд зауважує, що з 01.05.2024 на території Бобринецької міської територіальної громади почав діяти виконавчий орган міської ради, утворений Бобринецькою міською радою згідно з рішенням від 30.11.2023 №1780 Про утворення відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Бобринецької міської ради, у редакції рішення Боринецької міської ради від 28.03.2024 №1888 (т.1 а.с.251зв. 252, 256).

Відповідно до Положення про відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Бобринецької міської ради, цей відділ є виконавчим органом Бобринецької міської ради, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі культури, туризму та охорони культурної спадщини на території Бобринецької міської територіальної громади. (т.1 а.с.252зв.-255)

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено те, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищевикладене, суд, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

З огляду на положення ст.139 КАС України судові витрати, які підлягають розподілу відсутні.

Керуючись ст.ст.9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 243-246, 255, 293, 295-297 КАС України, суд,

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури (25006, Кіровоградська область, м. Кропивницький, пр-т. Європейський, 4, ЄДРПОУ 02910025) в інтересах держави, в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, м. Київ, вул. Івана Франка, 19, ЄДРПОУ 43220275) та Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації (25022, м. Кропивницький, пл. Героїв Майдану, 1, ЄДРПОУ 02228747) до Бобринецької міської ради (27200, Кіровоградська область, Кропивницький район, м.Бобринець, вул. Незалежності, 80, ЄДРПОУ 04055239) та Виконавчого комітету Бобринецької міської ради (27200, Кіровоградська область, Кропивницький район, м. Бобринець, вул. Незалежності, 80) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими ст.ст.293, 295 - 297 КАС України.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Т.М. КАРМАЗИНА