Окрема думка

від 03.12.2024 по справі 420/14210/23

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

------------------------

О К Р Е М А Д У М К А

судді П`ятого апеляційного адміністративного суду Федусика А.Г.

03 грудня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/14210/23

В провадженні колегії суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі головуючої судді - Шевчук О.А., суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г., перебувала справа за апеляційними скаргами заступника керівника Одеської обласної прокуратури, ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року у справі за позовною заявою заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Філії «Ананьївське лісове господарство» Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про визнання дій протиправними.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2024 року апеляційні скарги заступника керівника Одеської обласної прокуратури, ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року - без змін.

Не погоджуюсь із залишенням рішення суду 1-ї інстанції без змін та відмовою у задоволенні вказаного позову з огляду на наступне.

Так, судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що Філія «Ананьївське лісове господарство» враховуючи положення ЛКУ проводить свою діяльність відповідно до Положення та діючого законодавства, а також використовує: - проекти організації та розвитку лісового господарства ДП «Ширяєвське лісове господарство» від 2014 року, який був затверджений у відповідності до ст.48 ЛКУ, що підтверджується листом Міністерства екології та природних ресурсів України №5/1-8/14329-15 від 20.11.2015 про погодження Мінприроди Проекту організації та розвитку лісового господарства ДП «Ширяївське лісове господарство» та наказом Одеського обласного управляння лісового та мисливського господарства від 29.12.2015 року про затвердження матеріалів лісовпорядкування державних підприємств лісового господарства, проведеного 2013-2014 рр.

Згідно проекту організації та розвитку лісового господарства, на території колишнього ДП «Ширяївське ЛГ» розташовано на даний час лише 2 об`єкта природньо-заповідного фонду ландшафтний заказник місцевого значення «Верхній Ліс» та «Осинівський».

Квартали 26, 27, 28 Северинівського лісництва відносяться до захисних лісів (протиерозійних) відповідно до лісовпорядкування (проекту організації та розвитку лісового господарства та таксаційному опису).

Згідно матеріалів безперервного лісовпорядкування земель лісового фонду ДП «Ширяївський лісгосп» Одеської області за 2020 рік серед іншого визначено: насадження, що потребують рубок догляду проріджування у 27 кварталі 10 та 11 виділі Северинівського лісництва.

Рубки догляду проріджування у 27 кварталі 10 та 11 виділ Северинівського лісництва проводилися згідно матеріалів безперервного лісовпорядкування земель лісового фонду ДП «Ширяївський лісгосп» Одеської області за 2020 рік та наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 21.01.2013 року №9 та у відповідності до Проекту організації та розвитку лісового господарства ДП «Ширяївське лісове господарство» від 2014 року, затвердженого згідно ст.48 ЛКУ.

Представник відповідача не заперечував наявність листа від 05.10.2017 року, наданого під час процедури створення НПП «Куяльницький» Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної адміністрації щодо погодження Державним підприємством «Ширяєвське лісове господарство» включення до меж НПП лісових масивів Северинівського лісництва площею 201 га та видання Указу Президента «Про створення національного природного парку «Куяльницький» від 01.01.2022 року №3/2022 щодо створення на території Березівського та Одеського районів Одеської області Національного природного парку «Куяльницький» (далі НПП).

Проте, представник відповідача звертав увагу на те, що пунктом 3 Указу було надано доручення КМУ щодо виконання вказаного Указу, але окрім затвердження Положення про НПП інші питання, зокрема, передачі земель в установленому законодавством порядку у користування, проведення державної реєстрації речових прав на відповідні земельні ділянки, розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території НПП та інші питання не вирішені.

Указ Президента на даний час не виконаний, а НПП фактично не утворений, а саме: не утворено (засновано) юридичну особу НПП «Куяльницький» (відсутній код ЄДРПОУ, спеціальна адміністрація), відповідно не передані земельні ділянки, не визначені їх межі на місцевості, не має кадастрових номерів, не здійснено оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти НПП та інше.

На думку представника відповідача, вищезазначене ставить взагалі під сумнів визначення у якості відповідача Філію «Ананьївське лісове господарство».

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у ДП "Ананьївське лісове господарство" були відсутні підстави керуватися у своїй діяльності нормами Закону №2456-ХІІ щодо здійснення господарської діяльності в 26, 27, 28 кварталах лісових масивів Северинівського лісництва, як землями саме НПП, у зв`язку з тим, що оскільки землі ДП "Ширяєвське лісове господарство" включені до території НПП без вилучення у землекористувача, то відповідно до Закону №2456-ХІІ ДП "Ананьївське лісове господарство" ці землі мали бути передані під охорону обласною державною адміністрацією з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання, чого не було зроблено. Проект організації території НПП, який мав бути розроблений відповідно до Указу Президента України від 01.01.2022 року №3/2022 протягом 2021-2022 років і затверджений в установленому порядку, відсутній, про що свідчить лист Міндовкілля від 28.03.2023 року №25/2-11/4665-23 на запит Одеської обласної прокуратури. Також, судом першої інстанції зазначено про відсутність відповідного акту КМУ про зміну цільового призначення спірних земельних ділянок державної власності з категорії земель лісогосподарського призначення на категорію земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. Крім цього, судом зазначено, що оскільки НПП «Куяльницький» не зареєстровано як юридичну особу, як наслідок не була утворена відповідними органами держави спеціальна адміністрація НПП, в тому числі служба охорони, не відбувся процес відведення земельних ділянок національному природному парку та оформлення охоронних зобов`язань відповідно до частин 4,5 Закону №2456-ХІІ.

Вважаю такі висновки необґрунтованими, враховуючи таке.

Статтею 2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" встановлено, що відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Згідно ст.1 Лісового кодексу України ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.

Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно до статті 16 Лісового кодексу України право користування лісами здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами.

Згідно частини першої статті 17 Лісового кодексу України у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.

За частиною першою статті 19 Лісового кодексу України постійні лісокористувачі мають право самостійно господарювати в лісах; виключне право на заготівлю деревини; право власності на заготовлену ними продукцію та доходи від її реалізації; право на відшкодування збитків у випадках, передбачених законодавством; право здійснювати відповідно до законодавства будівництво доріг, спорудження жилих будинків, виробничих та інших будівель і споруд, необхідних для ведення лісового господарства.

Згідно з пунктами 2, 3 частини другої згаданої статті Кодексу, постійні лісокористувачі зобов`язані, зокрема, дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування, здійснювати використання лісових ресурсів способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення.

Відповідно до статті 45 Лісового кодексу України лісовпорядкування включає комплекс заходів, спрямованих на забезпечення ефективної організації та науково обґрунтованого ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання, підвищення екологічного та ресурсного потенціалу лісів, культури ведення лісового господарства, отримання достовірної і всебічної інформації про лісовий фонд України.

Частиною першою статті 47 Лісового кодексу України передбачено, що лісовпорядкування є обов`язковим на всій території України та ведеться державними лісовпорядними організаціями за єдиною системою в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства.

Згідно зі статтею 48 Лісового кодексу України у матеріалах лісовпорядкування дається якісна і кількісна характеристика кожної лісової ділянки, комплексна оцінка ведення лісового господарства, що є основою для розроблення на засадах сталого розвитку проекту організації та розвитку лісового господарства відповідного об`єкта лісовпорядкування. Проект організації та розвитку лісового господарства передбачає екологічно обґрунтоване ведення лісового господарства і розробляється відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють організацію лісовпорядкування. У проекті організації та розвитку лісового господарства визначаються і обґрунтовуються основні напрями організації і розвитку лісового господарства об`єкта лісовпорядкування з урахуванням стану та перспектив економічного і соціального розвитку регіону. Матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов`язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів.

Приписами частин першої, третьої та шостої статті 69 Лісового кодексу України унормовано, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом - лісорубний квиток або лісовий квиток, що видається безоплатно. Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувачами. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Фактичними обставинами справи встановлено, що вся територія ДП "Ширяївське лісове господарство", в тому числі Северинівське лісництво, увійшли до складу території ДП "Ананьївське лісове господарство", правонаступником якого на даний час є Філія "Ананьївське лісове господарство".

Відповідно до матеріалів проекту створення НПП "Куяльницький", а саме: наукового обґрунтування створення НПП, листа ДП "Ширяївське лісове господарство" від 05.10.2017 №90, експлікації земель НПП на території Северинівської сільської ради Іванівського району, до території об`єкта природно-заповідного фонду загальнодержавного значення включено квартали 26, 27, 28 Северинівського лісництва ДП "Ширяївське лісове господарство".

Відповідно до ч.ч.1,4 ст.7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Так, відповідно до частини третьої статті 9-1 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.

Згідно частин 11 та 15 статті 9-1 Закону - дозвіл видається після затвердження лімітів протягом місяця з моменту подання клопотання.

Підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду.

Враховуючи, що об`єкти природно заповідного фонду охороняються, як національне надбання, щодо яких встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання, вибіркова вирубка дерев може проводитися тільки на підставі дозволів після затвердження лімітів.

Проведення рубок формування і оздоровлення лісів, інших видів рубок здійснюється в межах затверджених планів та на підставі рішень науково-технічних рад установ природно-заповідного фонду згідно з лімітом на використання природних ресурсів на підставі дозволів.

Відповідно до п.7 Положення про порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, затвердженого Постановою КМУ від 10.08.1992 року №459 (далі - Положення №459) ліміти на використання природних ресурсів в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення затверджуються Мінприроди за поданням органів, у віданні яких знаходяться ці природні ресурси, на підставі обґрунтовуючих матеріалів, погоджених з відповідними науковими установами і спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державними управліннями екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі.

Затверджені ліміти Мінприроди доводить до заявників, спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державних управлінь екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.

Відповідно до пунктів 2, 3 Інструкції про застосування порядку установлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 24.01.2008 року №7 ліміти на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (далі - ліміти) затверджуються Міндовкілля.

Ліміти визначають обсяги використання природних ресурсів, у межах яких видаються дозволи на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

З наведеного вбачається, що спеціальне використання природних ресурсів на території об`єкта загальнодержавного значення НПП "Куяльницький", у тому числі у вигляді вибіркової санітарної рубки для поліпшення якісного складу лісів, може здійснюватися лише на підставі лімітів, що видаються центральним органом виконавчої влади з питань охорони природного середовища.

Як вбачається з матеріалів справи, а сторонами не заперечується, вибіркова санітарна рубка працівниками Філія "Ананьївського лісового господарства" виконувалася без ліміту, що видається центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.

Водночас, згідно листа Міндовкілля від 28.03.2023 року №25/2-11/4665-23 з моменту створення НПП "Куяльницький" та станом на 28.03.2023 року ліміти на використання природних ресурсів у межах території парку не затверджувалися.

Тобто, однією з підстав для прийняття рішення про відмову у видачі спеціального дозволу, відповідно до статті 69 Лісового кодексу України є не встановлення лімітів використання лісових ресурсів або їх перевищення.

Відповідно до пункту 14 Постанови КМУ "Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів" №761 від 23.05.2007 року, лісорубний або лісовий квиток може бути анульований за рішенням органів Держлісагентства, власників лісів або постійних лісокористувачів, які видали квиток, відповідно до закону, а також у випадках, передбачених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

За правилами частини 7 статті 4-1 згаданого Закону, дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав: звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи підприємця.

Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Обґрунтування відповідача щодо правомірності видачі ним лісорубного квитка №000885 тим, що виникла потреба здійснити заходи з поліпшення санітарного стану лісів на підставі лісопатологічних обстежень, вважаю безпідставними, оскільки вказане суперечить Санітарним правилам №555 та Правилам №724.

Так, пунктом 4 Правил №724 визначено, що підставою для рубок формування і оздоровлення лісів, є матеріали лісовпорядкування та обстежень, які проводяться власниками лісів і постійними лісокористувачами. У разі проведення зазначених рубок у деревостанах, не запроектованих лісовпорядкуванням, власники лісів і постійні лісокористувачі повідомляють про це орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, обласну, Київську та Севастопольську міські держадміністрації.

Аналогічні вимоги містить пункт 13 Санітарних правил №555.

Окрім того, вважаю необґрунтованими і доводи відповідача про відсутність встановлених меж НПП "Куяльницький", затвердженого проекту організації території даного національного природного парку, не оформлення земельної ділянки, що надана в постійне користування створеному парку, з урахуванням наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, в проекті створення НПП "Куяльницький міститься лист ДП "Ширяївське лісове господарство" від 05.10.2017 №90 про погодження включення до території Національного природного парку "Куяльницький" кварталів 26, 27, 28 Северинівського лісництва ДП "Ширяївське лісове господарство.

Як вже зазначалось вище, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (ч.4 4 ст. 7 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України").

Отже, якщо межі НПП «Куяльницький» в натурі не встановлені, на мою думку, слід застосовувати згадану вище правову норму, яка має імперативний характер та керуватися первинними обліковими документами щодо створення відповідного об`єкту природно-заповідного фонду.

Резюмуючи усе вищевикладене можна дійти висновку, що на законодавчому рівні закріплено, що з моменту створення території та об`єктів природно заповідного фонду вся їх територія повинна охоронятися як особливо цінна та за іншими правилами.

За протилежного підходу, з урахуванням об`єктивно тривалого терміну оформлення відведення території НПП в натурі (в тому числі з урахуванням необхідності вилучення певних територій), мета Держави щодо захисту особливо цінних територій (основна мета створення НПП) фактично не буде належним чином реалізована внаслідок збереження застосування на цих територіях звичайних правил їх використання та менш жорстких охоронних норм.

Отже, суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку щодо необґрунтованості даного позову та відсутності підстав для його задоволення.

Суддя А.Г. Федусик