Ухвала

від 04.12.2024 по справі 320/57988/24

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у вжитті заходів забезпечення позову

04 грудня 2024 року Київ 320/57988/24

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., розглянувши в порядку письмового провадження заяву про забезпечення позову в межах адміністративної справи за позовом Громадської організації «Народна дія Львів» до Кабінету Міністрів України, прем`єр міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 , треті особи: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_2 , Державного підприємства «Інфоресурс», Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна про визнання протиправними,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Громадської організації «Народна дія Львів» до Кабінету Міністрів України, прем`єр міністра України ОСОБА_3 , Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 , треті особи: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_2 , Державного підприємства «Інфоресурс», Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна, в якому позивач просить:

- визнати протиправним та незаконним дії та бездіяльність Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної ради України Дмитра Лубінця, прем`єр-Міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича щодо неналежної реалізації засад міжнародної та державної політики України при розробці, громадському обговоренні, прийнятті, проведенні правової експертизи та державній реєстрації Постанови КМУ № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року як такої, що обумовлює дегармонізацію з Міжнародним стандартом Міжнародною стандартною класифікаціє освіти, затверджено ЮНЕСКО (INTERNATIONAL STANDARD. CLASSIFICATION OF EDUCATION. Fields of education and training 2013 (ISCED-F 2013)), не забезпечила дотримання засад та вимог державної політики, у тому числі незабезпечення належної участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, гарантованої Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Регламентом КМУ, Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 р. «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» , а також порушенні вимог ст. 56 та 421 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони;

- визнати протиправними та незаконними дії та бездіяльність держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, прем`єр Міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства юстиції України щодо дискримінації за професійною ознакою та діяльністю у сфері правозахисту щодо розвитку спеціальностей 028 «менеджмент соціокультурної діяльності» та «реставрація» ГО «Народна дія Львів» та її членів, учасників громадського обговорення «Культура в освіті: пріоритети реформ», яке відбулося у м. Львові 9 лютого 2024 року під головуванням заступниці голови ГО «Народна дія Львів» Олесі Дацко під час розробки, погодження та прийняття Постанови Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року;

- визнати протиправною, незаконною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року;

- визнати протиправним, безпідставним виключення з переліку спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти спеціальністю 028 «менеджмент соціокультурної діяльності» та зберегти цю спеціальність з кодом 028 у переліку галузей та спеціальностей на всіх рівня підготовки здобувачів вищої освіти як повністю гармонізовану з МСКО, яка має специфічну міжгалузеву предметну галузь та програмні результати навчання;

- виокремити серед спеціальностей у галузі 02 (відповідно до МСКО) міждисциплінарну спеціальність «реставрація» як таку, що має стратегічне значення для сучасної та повоєнної відбудови України, має специфічну міжгалузеву предметну галузь та програмні результати навчання;

- визнати протиправним та таким, що не відповідає принципу правової визначеності громадське обговорення «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021», інформація про яке оприлюднена на сайті МОН 13 вересня 2024 року за посиланням https://mon.gov.ua/news/monproponuie-do-hromadskoho-obhovorennia-proiekt-nakazu-proosoblyvostizaprovadzhennia-zmin-do-pereliku-haluzei-znan-ispetsialnostei;

- визнати необґрунтованими та недоцільними витрати державного бюджету на заміну цифрових (гармонізованих з МСКО) позначень галузей та спеціальностей на дегармонізовані (буквені та буквено-цифрові, передбачені Постановою КМУ № 1021 від 30 серпня 2024 р.) за рахунок фінансових ресурсів, отриманих державою Україна в межах Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку № 9238-UA від 10.03.2022 № 2022/03/10-01, зокрема в межах паспортів бюджетних програм за КПКВК 2216080 «Удосконалення вищої освіти в Україні заради результатів», зокрема для Модернізації програмного забезпечення та комплексу апаратного забезпечення Єдиної електронної бази з питань освіти в частині заміни позначень галузей та спеціальностей з цифрових на буквені та буквено-цифрові, а також подальші витрати для розробки інструментів оцінки якості освіти за зміненими дегармонізованими шифрами галузей та спеціальностей (заміні цифрових позначень галузей та спеціальностей на буквені та буквено-цифрові не передбачені МСКО).

Разом із позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій він просить:

- заборонити Органу державної влади держави Україна Міністерству юстиції України реєструвати та вносити до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів: наказ Міністерства освіти і науки України «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021» до завершення розгляду справи по суті за позовом ГО «Народна дія Львів» до держави Україна в особі відповідачів та набрання законного рішення судом за результатами розгляду.

- заборонити Державному підприємству «Інфоресурс» вносити до Єдиної державної електронної бази освіти відомості відповідно до наказу Міністерства освіти і науки України «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021» (дата прийняття на момент подання заяви невідома, в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів відомості про такий наказ відсутні), а також Постанови Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти»;

- заборонити Міністерству освіти і науки України здійснювати витрати коштів державного бюджету України за рахунок фінансових ресурсів, отриманих державою Україна в межах Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку № 9238-UA від 10.03.2022 № 2022/03/10-01, зокрема в межах паспортів бюджетних програм за КПКВК 2216080 «Удосконалення вищої освіти в Україні заради результатів», зокрема для Модернізації програмного забезпечення та комплексу апаратного забезпечення Єдиної електронної бази з питань освіти в частині заміни позначень галузей та спеціальностей з цифрових на буквені та буквено-цифрові, а також подальші витрати для розробки інструментів оцінки якості освіти за зміненими дегармонізованими шифрами галузей та спеціальностей, які не передбачені МСКО.

В обґрунтування заяви про забезпечення позовної заяви позивач зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить виконання рішення суду та ефективний захист порушених прав позивача за захистом яких він звернувся до суду.

Крім того, вказує, що заяву про забезпечення позову слід задовольнити тому, що правам, правам, інтересам та обов`язкам позивача, її членам та державі Україна може бути завдано непоправної шкоди, у випадку, якщо кодування галузей та спеціальностей в Україні буде змінено з цифрових на буквені та буквено-цифрові, що прямо суперечить МСКО. Це зумовить не лише порушення зазначених прав, інтересів та свобод, але й призведе до необґрунтованих витрат коштів державного бюджету на зміну кодувань галузей та спеціальностей у ЄДЕБО.

Представником Кабінету Міністрів України подано заперечення на заяву про забезпечення позову, де вказав, що відповідно до частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

Зауважив, що формальна зміна формулювання заходів забезпечення не спростовує цього висновку та не змінює правових наслідків застосування таких заходів, а вказує лише на умисні намагання обійти пряму заборону закону.

Крім того, вжиття заходів забезпечення позову в даній справи фактично є неможливим, оскільки забезпечення позову шляхом заборони вчиняти дії до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично буде ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

Звернув увагу суду, що подібний спосіб уникнення законодавчої заборони на застосування певних заходів забезпечення суперечить судовій практиці Верховного Суду.

З огляду на наведене, просив відмовити у задоволенні заяви Громадської організації «Народна дія Львів» про забезпечення позову.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Наведені підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям вказаної статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

Разом з цим за приписами пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

З наведеного висновується, що у разі якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, заборони як відповідачам, так і іншим особам вчиняти певні дії, що стосуються предмета спору.

Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19.

Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

У вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, позивач, серед іншого, зазначив, правам, інтересам та обов`язкам позивача, її членам та державі Україна може бути завдано непоправної шкоди, у випадку, якщо кодування галузей та спеціальностей в Україні буде змінено з цифрових на буквені та буквено-цифрові, що прямо суперечить МСКО. Це зумовить не лише порушення зазначених прав, інтересів та свобод, але й призведе до необґрунтованих витрат коштів державного бюджету на зміну кодувань галузей та спеціальностей у ЄДЕБО.

За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та наведені позивачем доводи на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Разом з цим, суд наголошує, що згідно з пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів, зокрема, Кабінету Міністрів України.

Оскільки у цій справі оскаржується процедурний акт, який передбачає перелік дій, які підлягають вчиненню для реалізації визначених законодавством змін, а забезпечення позову в цій справі зумовить заборону вчиняти такі дії, тому зазначені вимоги заявника прямо суперечать пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

З наведеного слідує, що позивач через забезпечення позову фактично просить зупинити дію акту Кабінету Міністрів України, що відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається при забезпеченні позову.

Така позиція узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 9901/217/21 (провадження № 11-240заі2).

При цьому відповідно до позиції, сформованої Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з частиною першою статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях висловлював юридичну позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів: закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 5-рп/2012, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012).

Як указано в Рішенні Конституційного Суду України від 26 січня 2011 року № 1-рп/2011, положення частини першої статті 58 Основного Закону України передбачають загальновизнані принципи дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а саме: принцип їх безпосередньої дії, тобто поширення тільки на ті відносини, які виникли після набуття чинності законами чи іншими нормативно-правовими актами, та принцип зворотної дії в часі, якщо вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи (абзац другий пункту 5 мотивувальної частини).

Разом з цим Конституційний Суд України у Рішенні від 12 липня 2019 року № 5-р(І)/2019 дійшов висновку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.

Закон не має зворотної дії в часі, оскільки не поширюється на безстрокові трудові договори, укладені до його прийняття, а передбачає припинення цих договорів з моменту набрання ним чинності та можливість продовження трудових правовідносин на умовах контракту між професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) і державними та комунальними закладами культури. Таким чином, Закон спрямований на регулювання тих правовідносин, які виникнуть після набрання ним чинності, а трудові правовідносини, що виникли раніше, повинні бути приведені у відповідність із новим юридичним регулюванням.

Враховуючи наведене, у суду відсутні підстави для вжиття заходів забезпечення позову.

Відповідно до приписів частини першої статті 154 КАС України, заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Враховуючи наведене та керуючись статтями 150-154, 243, 248 КАС України, суддя

у х в а л и в:

Відмовити у задоволенні заяви Громадської організації «Народна дія Львів» про забезпечення позову.

Копію ухвали надіслати (видати) учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Я.В. Горобцова