Постанова

від 06.12.2024 по справі 560/19491/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 560/19491/23

адміністративне провадження № К/990/19973/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №560/19491/23

за позовом ОСОБА_1

до Координаційного центру з надання правової допомоги, Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Хмельницькій області, Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги

про зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 8 грудня 2023 року (головуючий суддя: Блонський В.К.)

і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року (головуючий суддя: Кузьмишина В.М., судді: Сапальова Т.В., Сушко О.О.)

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Координаційного центру з надання правової допомоги, Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Хмельницькій області, Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, в якому просила:

- зобов`язати Хмельницький місцевий центр надати їй безоплатну вторинну допомогу для приватизації земельних ділянок та для оскарження правового висновку адвоката Голдзіцької О.К. ;

- зобов`язати стягнути з Координаційного центру з надання безоплатної допомоги, Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги по 100 000 гривень із зарплати;

- витребувати заяви і докази згідно з клопотанням.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 9 листопада 2023 року позовну заяву залишено без руху з підстав, що позивачем пропущено строк звернення до суду.

Залишаючи позов без руху, суд виходив з того, що позивачка оскаржує відмову Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги надати їй безоплатну вторинну допомогу. З матеріалів справи суд встановив, що лист Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, згідно якого позивачці роз`яснено те, що вона має право на отримання вторинної правової допомоги, проте підстав для надання такої допомоги поки що недостатньо, прийнятий 6 грудня 2019 року, а позов поданий в листопаді 2023 року. Поряд з цим суд вказав, що подальші звернення позивачки до відповідачів з аналогічними заявами та надання відповідей на них не змінюють момент, з якого позивачка повинна була дізнатись про порушення своїх прав та не поновлюють процесуальний строк звернення до суду, а отже ОСОБА_1 пропустила шестимісячний строк звернення до суду, однак не подала заяву про його поновлення з відповідними доказами поважності причин пропуску цього строку.

Зрештою суд надав позивачці десятиденний строк для усунення цих недоліків у спосіб подання заяви про поновлення строку звернення до суду та доказів поважності причин його пропуску.

У порядку усунення недоліків позовної заяви ОСОБА_1 подала до суду заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

Заява про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду була мотивована тим, що у 2019 році позивачка звернулась до Хмельницького міського центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги про надання їй допомоги в частині приватизації двох земельних ділянок, які знаходяться в її користуванні ще з 1985 року. 6 грудня 2019 року ОСОБА_1 на своє звернення отримала відповідь, в якій було роз`яснено, що вона має право на отримання вторинної правової допомоги, проте підстав для надання такої допомоги поки що недостатньо. В подальшому, як зазначає позивачка, завдяки втручанню координаційного центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, Центорм було видано доручення від 2 січня 2020 року адвокату Шафіковій Ю.Е. для надання вторинної правової допомоги із зазначеного питання. У зв`язку з відмовою адвокатки Шафікової Ю.Е. від виконання вищезазначеного доручення через неможливість узгодження правової позиції, 19 лютого 2020 року було видано наказ про заміну адвокату Шафікової Ю.Е. на адвоката Голдзіцьку О.К. Адвокатами було рекомендовано ОСОБА_1 надати докази, що підтверджують наявність спору про її порушене право. Протягом 2022-2023 років позивачка зверталась в різні інстанції для отримання належних доказів на підтвердження порушеного права. Поряд з цим, як зазначає заявниця, вона весь цей період зверталась до Координаційного центру про допомогу в одержанні безоплатної вторинної правової допомоги, однак всі звернення перенаправлялись до Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги. На чисельні звернення позивачки їй було роз`яснено, що наказів про відмову у наданні безоплатної вторинної правової допомоги центром не приймалось. З огляду на викладене позивачка 4 грудня 2023 року звернулась до директора Хмельницького місцевого центру з заявою про видачу наказу про відмову в наданні безоплатної вторинної допомоги за 2023 рік.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 8 грудня 2023 року у задоволенні заяви позивачки про поновлення пропущеного строку звернення до суду відмовлено, позовну заяву повернуто позивачці.

Місцевий суд виходив з того, що у заяві про поновлення строку звернення позивачка вказувала, що з 12 березня 2020 року неодноразово зверталась до Координаційного центру про допомогу в одержанні безоплатної вторинної допомоги. Тобто, як зауважив суд першої інстанції, з початку 2020 року позивачка знала та усвідомлювала для себе порушення своїх прав, але не зверталась до суду за їх захистом. Поряд з цим, суд звернув увагу, що будь-яких доказів на підтвердження наявності поважних причин, які б ускладнювали протягом шестимісячного строку з моменту порушення прав звернутися до суду з цим позовом, позивачка не надала.

Одночасно з цим, суд виснував, що невидача наказу про відмову у наданні позивачці безоплатної вторинної правової допомоги не зупиняє та не поновлює перебіг процесуального строку звернення до суду, оскільки визначальним є саме момент, з якого позивачка дізналася про порушення своїх прав.

Насамкінець, суд дійшов висновку, що у задоволенні заяви про поновлення строку звернення до суду необхідно відмовити.

19 березня 2024 року, переглянувши ухвалу про повернення позовної заяви, суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого суду, тому залишив вказану ухвалу без змін.

У цьому контексті суд апеляційної інстанції наголосив на бездоказовості посилань позивачки на поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом цього спору є незгода позивачки з тим, що їй не надано вторинної правової допомоги, про що повідомлено листом Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги від 6 грудня 2019 року. Поряд з цим звернув увагу, що з 12 березня 2020 року позивачка неодноразово зверталась до Координаційного центру про допомогу в одержанні безоплатної вторинної допомоги, а отже, на переконання суду апеляційної інстанції, позивачці було достеменно відомо з початку 2020 року про порушення своїх прав, але вона не зверталась до суду за їх захистом.

В травні 2024 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 8 грудня 2023 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скарга мотивована тим, що судові рішення ухваленні з неправильним застосуванням статті 122 КАС України. Так, скаржниця стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про пропуск нею шестимісячного строку звернення до суду без поважних причин та відсутність підстав для його поновлення. У цьому контексті скаржниця зазначає, що суди попередніх інстанцій невірно встановили предмет її позову. Так, як зазначає скаржниця, предметом спору є лист Хмельницького місцевого центру від 2 липня 2023 року, а не лист Хмельницького міського центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги від 6 грудня 2019 року, як зауважили суди. Зрештою скаржниця зазначає, що нею не було пропущено процесуальний строк звернення до суду.

28 червня 2024 року Суд відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, абзацом другим частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (заявникові) та прийнята за результатом її апеляційного перегляду постанова суду апеляційної інстанції; підставами касаційного оскарження є порушення цими судами норм процесуального права.

Відповідачі своїх відзивів на касаційну скаргу не подали, що не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення у силу частини четвертої статті 338 КАС України. Згідно з довідкою про доставку електронного листа, ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження доставлено відповідачам 28 червня 2024 року о 22:04 год.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).

Зі змісту наведених норм випливає, що строк звернення до адміністративного суду обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Разом з цим, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.

Для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час, коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. У той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.

Поняття «повинен був дізнатися» необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Під «поважними причинами» слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Загалом правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин - вони повинні бути поважними, реальними або непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інші подібні за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.

Інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб`єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв`язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб`єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв, і чи пов`язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.

Зрештою право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Частинами першою, другою статті 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Пунктом 9 частини першої статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

У цій справі суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що предметом спору є незгода позивача з тим, що їй не надано вторинну правову допомогу, про що її повідомлено листом Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги від 6 грудня 2019 року. Саме з датою цього листа суди попередніх інстанцій пов`язали початок відліку шестимісячного строку звернення до суду.

Проте, з обсягу заявлених ОСОБА_1 у позовній заяві вимог вбачається, що позивачка не оскаржує рішення відповідача, оформлене листом від 6 грудня 2019 року.

Так, дійсно у статті 5 КАС України визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій (пункт 3 частини першої статті 5 КАС України) або визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункт 4 частини першої статті 5 КАС України).

Позивачка не конкретизує які конкретної дії, рішення чи бездіяльність вона має намір оскаржити у цьому позові, лише визначаючи вимогу про зобов`язання вчинити дії.

Поряд із цим Суд нагадує, що відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тож, статтею 2 КАС України визначено, що метою адміністративного судочинства визначено ефективний захист прав. Сам лише формальний розгляд справи і ухвалення рішення, яке завідомо не може захистити особу, не узгоджується з метою правосуддя.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Під способами захисту суб`єктивних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника (пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2018 року у справі №925/1265/16).

Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може обрати інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; (пункт 10 частина друга статті 245 КАС України), якщо для цього є підстави.

Водночас колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій передчасно зробили висновок, що предметом оскарження у цій справі є саме незгода позивачки з наданою в листі відповіддю Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги від 6 грудня 2019 року.

Так, з прохальної частини позовної заяви вбачається, що остання просить суд: «зобов`язати Хмельницький місцевий центр надати їй безоплатну вторинну допомогу для приватизації земельних ділянок та для оскарження правового висновку адвоката Голдзіцької О.К. ; зобов`язати стягнути з Координаційного центру з надання безоплатної допомоги, Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, Хмельницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги по 100 000 гривень із зарплати; витребувати заяви і докази згідно клопотання».

Отже, аналіз прохальної частини позовної заяви свідчить про те, що остання не містить незгоди позивачки саме з відповіддю, наданою Хмельницьким місцевим центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги листом від 6 грудня 2019 року.

Поряд із цим, зміст позовної заяви переконує, що після прийняття рішення від 6 грудня 2019 року правовідносини позивачки з відповідачами не припинились, а навпаки було здійснено ряд дій з боку відповідачів щодо надання ОСОБА_1 правової допомоги.

На цьому тлі колегія суддів Верховного Суду зауважує, що у випадку ОСОБА_1 суд першої інстанції належно не перевірив, що саме є предметом спору у цьому позові, та які саме дії відповідачів оскаржуюьться позивачкою.

Ці обставини свідчать про те, що суд першої інстанції побудував свій висновок на припущенні, без дослідження предмету доказування у цій справі та з порушенням принципу офіційного з`ясування обставин справи, внаслідок чого дійшов передчасного висновку про пропуск позивачкою строку звернення до адміністративного суду.

Своєю чергою, суд апеляційної інстанції, переглядаючи ухвалу місцевого суду про повернення позовної заяви, теж не звернув увагу на неповне з`ясування обставин справи стосовно предмету спору, визначеного ОСОБА_1 .

У цій справі судам першої та апеляційної інстанцій насамперед слід було з`ясувати суть спірних правовідносин, визначити предмет спору, обсяг предмета доказування у справі, а вже після цього розглядати питання можливого пропуску позивачкою строку звернення до адміністративного суду з цим позовом.

Дослідження й установлення цих обставин у повній мірі дозволило б визначити тривалість пропуску строку, у разі підтвердження такого. Без встановлення цих обставин висновки судів попередніх інстанцій є передчасними та такими які порушують право позивачки на доступ до суду.

Наведені обставини й міркування в цьому індивідуальному випадку вказують на те, що суди попередніх інстанцій допустили формальний підхід до застосування норм статті 122 КАС України всупереч принципу ефективного доступу до правосуддя.

З огляду на це колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про передчасність застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин наслідків, встановлених пунктом 9 частини 4 статті 169 КАС України.

Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оскільки оскаржувані судові рішення перешкоджають подальшому провадженню у справі та позбавляють особу права на доступ до суду, а також не відповідають вимогам законності й обґрунтованості, їх належить скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

За таких обставин і правового регулювання касаційну скаргу належить задовольнити.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 8 грудня 2023 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року скасувати, а справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду