Постанова

від 10.12.2024 по справі 440/15577/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2024 р. Справа № 440/15577/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Русанової В.Б. , Мельнікової Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.12.2023, головуючий суддя І інстанції: Н.І. Слободянюк, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 14.12.24 по справі № 440/15577/23

за позовом Заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області

до Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком"

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської обласної прокуратури в інтересах Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком", в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльность Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" щодо неприведення сховища №60366, що перебуває на його балансі в належний для експлуатації стан;

- зобов`язати Полтавську філію Акціонерного товариства "Укртелеком" привести у стан готовності захисну споруду - сховище №60366, що знаходиться за адресою: вул. Вадима Пугачева, 12, м. Кременчук, Полтавська область, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14.12.2023 адміністративний позов заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" щодо неприведення сховища №60366, що знаходиться за адресою: вул. Вадима Пугачева, 12, м. Кременчук, Полтавська область, у належний для експлуатації технічний стан та готовність до укриття населення.

Зобов`язано Полтавську філію Акціонерного товариства "Укртелеком" привести захисну споруду - сховище №60366, що знаходиться за адресою: вул. Вадима Пугачева, 12, м. Кременчук, Полтавська область, у належний для експлуатації технічний стан та готовність до укриття населення відповідно до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

Не погодившись з вказаним рішенням, відповідачем, Полтавською філією Акціонерного товариства "Укртелеком" подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.12.2023 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов залишити без розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що ні заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури в обгрунтування заявлених позовних вимог, ні суд в обгрунтування свого рішення, не наводять жодного закону, який би містив підставу для надання права ДНС звертатися до суду з адміністративним позовом саме про зобов`язання привести захисну споруду у готовий до використання стан.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

Тому, заступником керівника Кременчуцької окружної прокуратури у позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з означеним позовом.

Позивачем по справі, в інтересах якого заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури пред`явив позов, є також Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області. В обґрунтування заявлених позовних вимог заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури вказував про те, що Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради, знаючи про очевидні порушення вимог чинного законодавства щодо не приведення у готовність захисних споруд, самостійно заходи не вживав, тобто, цим самим вказує на бездіяльність виконавчого комітету. Отже, в заявленому позові заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури не обґрунтував та не підтвердив належними доказами бездіяльність вищевказаного органу місцевого самоврядування у нездійсненні або неналежному здійсненні контролю за станом утримання захисної споруди цивільного захисту, яка є предметом вказаного спору, а також не довів протиправність такої бездіяльності, що є порушенням вимог ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Апелянт зазначив, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді. Отож захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

У зв`язку з наведеним, апелянт зазначає, що є відсутніми визначені законом підстави для звернення до адміністративного суду заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.

Кременчуцька окружна прокуратура Полтавської області надала до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Колегія суддів зазначає, що з огляду на ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом встановлено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єкту нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №350101645 від 12 жовтня 2023 року /а.с. 31-34/ за адресою: вул. Вадима Пугачова, 12, м. Кременчук, Полтавська область, знаходяться нежитлові будівлі та споруд, на які зареєстровано право власності ВАТ "Укртелеком" на підставі наказу Державного комітету зв`язку та інформації №155 від 27 грудня 1999 року.

Згідно з паспортом та обліковою карткою сховища №60366, адреса: вул. Вадима Пугачова, 12, м. Кременчук, Полтавська область, дата прийняття в експлуатацію 1979 рік, місткість 150 чол, загальна площа 149 кв.м., загальний об`єм 333 куб. м., вбудоване у чотирьохповерхову будівлю, кількість входів 1, дата заповнення паспорта 14 червня 2005 року /а.с. 56-60/.

Згідно з Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №60366 від 13 вересня 2021 року /а.с. 44-48/ начальника ДЯМОЗ №232/4, інженерів електрозв`язку ДЯМОЗ №232/4 та спеціаліста з експлуатації будівель та споруд проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища №60366, розташованого за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, приватної форми власності, що належить АТ "Укртелеком", балансоутримувач захисної споруди Полтавська філія АТ "Укртелеком", та за результатами проведеної оцінки встановлено, що станом на 13 вересня 2021 року сховище №60366 оцінюється як не готове до використання за призначенням. З вказаним актом ознайомлений т.в.о. директор Полтавської філії АТ "Укртелеком" - 13 вересня 2021 року /а.с. 48-зворот/.

Згідно з Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №60366 від 06 липня 2022 року /а.с. 49-53/ начальника ДЯМОЗ №232/4, інженерів електрозв`язку ДЯМОЗ №232/4 та спеціаліста з експлуатації будівель та споруд проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища №60366, розташованого за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, приватної форми власності, що належить АТ "Укртелеком", балансоутримувач захисної споруди Полтавська філія АТ "Укртелеком", та за результатами проведеної оцінки встановлено, що станом на 06 липня 2022 року сховище №60366 оцінюється як не готове до використання за призначенням. З вказаним актом ознайомлений в.о. начальника ВПБ Полтавської філії АТ "Укртелеком" /а.с. 53-зворот/.

Згідно з Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №60366 від 01 червня 2023 року /а.с. 54-58/ начальника ДЯМОЗ №232/4, інженера електрозв`язку ДЯМОЗ №232/4 та спеціаліста з експлуатації будівель та споруд проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища №60366, розташованого за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, приватної форми власності, що належить АТ "Укртелеком", балансоутримувач захисної споруди Полтавська філія АТ "Укртелеком", та за результатами проведеної оцінки встановлено, що станом на 01 червня 2023 року сховище №60366 оцінюється як не готове до використання за призначенням. З вказаним актом ознайомлений начальник ВПБ Полтавської філії АТ "Укртелеком" /а.с. 58-зворот/.

Листом Кременчуцької окружної прокуратури №52-2457вих-23 від 24 лютого 2023 року /а.с. 61-65/ ГУ ДСНС України в Полтавській області повідомлено про те, що необхідно надати обґрунтовану інформацію щодо захисних споруд, зазначених у таблиці, щодо приведення стану готовності захисної споруди цивільного захисту (сховища, протирадіаційного укриття) у готовий до використання стан, чи вбачає ГУ ДСНС України в Полтавській області порушення вимог чинного законодавства, чи вживав або має намір вживати заходів на усунення порушень, якщо ні - навести причини; надати інформацію про усунення порушень вимог законодавства щодо приведення у готовність захисних споруд балансоутримувачами після проведення відповідних оцінок після липня 2022 року та надати належним чином засвідчені копії документів, що пов`язані із зазначеними правовідносинами, зокрема, акти оцінки стану готовності сховищ за 2019-2022, акти перевірок вищевказаних сховищ за 2019-2022, приписи, листування пов`язане з приведенням укриттів у готовність, тощо. Даний лист направляється прокурором в порядку частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з метою повідомлення про наявність порушення інтересів держави та необхідності вжиття заходів реагування до їх поновлення (самостійного звернення до суду з відповідним позовом).

До переліку об`єктів цивільного захисту до вказаного листа включено зокрема сховище №60366 за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, балансоутримувач: Полтавська філія АТ "Укртелеком", яке визначено як не готове до використання.

Листом Кременчуцької окружної прокуратури №52-2458вих-23 від 24 лютого 2023 року /а.с. 66-70/ Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області повідомлено про те, що необхідно надати обґрунтовану інформацію щодо приведення стану готовності захисної споруди цивільного захисту (сховища, протирадіаційного укриття згідно таблиці) у готовий до використання стан, чи вбачає виконавчий комітет Кременчуцької міської ради порушення вимог чинного законодавства, чи вживав або має намір вживати заходів на усунення порушень, якщо ні - навести причини; надати інформацію про усунення порушень вимог законодавства щодо приведення у готовність захисних споруд балансоутримувачами у 2022 році (у разі наявності) та надати належним чином засвідчені копії документів, що пов`язані із зазначеними правовідносинами, зокрема, акти оцінки стану готовності сховищ за 2019-2022, листування пов`язане з приведенням укриттів у готовність, тощо, (перелік не є вичерпним). Даний лист направляється прокурором в порядку частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з метою повідомлення про наявність порушення інтересів держави та необхідності вжиття заходів реагування до їх поновлення (самостійного звернення до суду з відповідним позовом).

До переліку об`єктів цивільного захисту до вказаного листа включено зокрема сховище №60366 за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, балансоутримувач: Полтавська філія АТ "Укртелеком", яке визначено як не готове до використання.

Листом ГУ ДСНС України у Полтавській області №61-20.14-491/61-20.02 від 28 лютого 2023 року /а.с. 41/ АТ "Укртелеком" просить взяти до уваги інформацію для виконання заходів щодо утримання захисних споруд, приведення їх в готовність до використання за призначенням, а також при проведенні щорічної оцінки стан готовності ЗС ЦЗ, які розташовані на об`єктах Полтавської філії "Укртелеком" в Кременчуцькому районі Полтавської області (зокрема сховища №603 за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12). У разі здійснення щорічної оцінки ЗС ЦЗ без залучення фахівців органу місцевого самоврядування і фахівців підрозділів ДСНС, просить Вас надати копії актів оцінки стану готовності ЗС ЦЗ до 01 липня 2023 року на адресу Управління: 39627, м. Кременчук, вул. Олексія Древаля, 35 або на E-mail. Також в котре нагадали, що відповідно до статті 20 Кодексу цивільного захисту України та наказу Державного комітету будівництва, архітектури житлової політики України від 24 травня 2001 року №127 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна", їм необхідно забезпечити проведення технічної інвентаризації ЗС (сховища №60366), про що просить поінформувати Управління з наданням копії технічного паспорту на вище вказану ЗС ЦЗ.

Листом ГУ ДСНС України у Полтавській області №61-01-04-1641/61-11 від 10 березня 2023 року /а.с. 75-76/ заступнику керівника Кременчуцької окружної прокуратури на лист від 24 лютого 2023 року №52-2457вих-23 повідомлено, що Головне управління ДСНС України у Полтавській області у довоєнний час не зверталося до Полтавського окружного адміністративного суду із позовними заявами про застосування заходів реагування щодо захисних споруд цивільного захисту, зазначених у листі. На даний час звернення до Полтавського окружного адміністративного суду із позовними заявами на підставі раніше виданих актів, складених за результатами здійснення планових або позапланових заходів державного нагляду (контролю), неможливо (у зв`язку із завершенням термінів позовної давності). Так само неможливо звернення до суду на підставі нових актів, складання яких допустиме лише за результатами здійснення планових або позапланових заходів державного нагляду (контролю). Заходи із приведення сховища №60366 у готовність, визначені чинним законодавством, балансоутримувачем не вживаються.

Кременчуцькою окружною прокуратурою надіслано Виконавчому комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області повторне повідомлення №52-3425вих-23 від 17 березня 2023 року /а.с. 71-72/, у якому повідомлено про те, що вивченням Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 60366, складеного 13 вересня 2021 року, комісією встановлено, що споруда розміщена за адресою: м. Кременчук, вул. В. Пугачова 12, та належить АТ "Укртелеком", балансоутримувач - АТ "Укртелеком". Згідно Акту оцінки виявлено ряд порушень та сховище визнано не готовим. Не виконання балансоутримувачем - АТ "Укртелеком" вимог частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України та пункту 10 Порядку №138 та неприведення захисної споруди у стан готовності після початку бойових дій свідчить про порушення інтересів держави.

Також Кременчуцькою окружною прокуратурою надіслано ГУ ДСНС України у Полтавській області повторне повідомлення №52-3426вих-23 від 17 березня 2023 року /а.с. 73-74/, у якому повідомлено про те, що вивченням Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 60366, складеного 13 вересня 2021 року, комісією встановлено, що споруда розміщена за адресою: м. Кременчук, вул. В. Пугачова 12, та належить АТ "Укртелеком", балансоутримувач - АТ "Укртелеком". Згідно Акту оцінки виявлено ряд порушень та сховище визнано не готовим. Невиконання балансоутримувачем - АТ "Укртелеком" вимог частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України та пункту 10 Порядку №138 та неприведення захисної споруди у стан готовності після початку бойових дій свідчить про порушення інтересів держави.

Листом ГУ ДСНС України у Полтавській області №61-20.13-932/61-20.02 від 10 квітня 2023 року /а.с. 75-76/ заступнику керівника Кременчуцької окружної прокуратури, зокрема на лист від 17 березня 2023 року №52-3426вих-23, повідомлено, що вивчивши наявні матеріали, результати комісійної оцінки захисної споруди сховища №60366, що визнане як не готове до використання за призначенням, управління вважає, що заходи із приведення сховища у готовність балансоутримувачем вживаються на неналежному рівні. Відсутні законні підстави щодо вжиття управлінням заходів реагування, які б зобов`язували балансоутримувача привести у готовність до використання за призначенням зазначену захисну споруду цивільного захисту. Управління не заперечує проти представлення Кременчуцькою окружною прокуратурою інтересів держави у суді за позовом до балансоутримувача у зв`язку із відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого відноситься подання позовної заяви про визнання незаконної бездіяльності та зобов`язання привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан і готовність їх до використання за призначенням.

Листом Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №01-36/1852 від 12 квітня 2023 року /а.с. 80-81/ заступнику керівника Кременчуцької окружної прокуратури, зокрема на листи №52-2458вих-23 та №52-3425вих-23 повідомлено, що рішенням Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області від 20 січня 2023 року затверджено Програму відновлення та утримання фонду захисних споруд цивільного захисту комунальної форми власності на території Кременчуцької міської територіальної громади на 2022-024 роки.

Листом ГУ ДСНС України у Полтавській області №61-01-04-6233/61-11 від 05 вересня 2023 року /а.с. 82-85/ заступнику керівника Кременчуцької окружної прокуратури на лист від 15 серпня 2023 року №52-10951ВИХ-23 повідомлено, що здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту відповідно до Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про місцеве самоврядування", Закону України "Про місцеві державні адміністрації", крім інших заходів, належить до повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 30 липня 2018 року за №880/32331, для забезпечення готовності балансоутримувачі захисних споруд цивільного захисту щорічно здійснюють оцінку стану їх готовності з оформленням відповідних актів. При цьому про результати щорічних оцінок стану готовності, здійснених без залучення органів виконавчої влади, фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС, балансоутримувачі інформують вищезазначені органи і підрозділи з наданням копій актів, складених за їх результатами ( копії зазначених актів, що наявні в Головному управлінні, додаток 1). Також Головне управління надає інформацію щодо покращення стану готовності захисних споруд цивільного захисту за формою та переліком, визначеними у його листі (додаток 2). Додатки: 1. копії актів оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту; 2. інформація щодо стану готовності захисних споруд цивільного захисту.

До додатку 2 до вказаного листа включено сховище №60366 за адресою: м. Кременчук, вул. Вадима Пугачова, 12, балансоутримувач: Полтавська філія АТ "Укртелеком", яке визначено як не готове до використання.

Листом Кременчуцької окружної прокуратури №54-12666ВИХ-23 від 21 вересня 2023 року /а.с. 86/ Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області та ГУ ДСНС України в Полтавській області повідомлено про те, що Кременчуцькою окружною прокуратурою встановлено порушення вимог Конституції України, Кодексу цивільного захисту України в частині приведення сховища №60366 у готовність. На виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Кременчуцька окружна прокуратура повідомляє про звернення до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом з метою захисту порушених інтересів держави за вказаним фактом.

Вважаючи протиправною бездіяльність Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" щодо неприведення сховища №60366, що перебуває на його балансі в належний для експлуатації стан, прокурор звернувся до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з підстав їх обгрунтованості.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 указаного Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС України у Полтавській області, який є територіальним органом ДСНС України, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто, фактично у позовній заяві прокурор (керівник Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області) зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, але, з огляду на його бездіяльність з даним позовом звертається саме прокурор.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС України у Полтавській області і належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Тобто, на основі указаного висновується, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Тож, на підставі аналізу зазначених норм законодавства колегія суддів зазначає, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Наведені вище висновки узгоджуються із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22.

Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах зазначених вище в даній постанові.

Крім того, колегія суддів зазначає, що керівник прокуратури, вказавши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Полтавській області), не зазначив причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України і Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій.

Також, матеріали справи не містять належні та допустимі докази того, що у спірних правовідносинах органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування для усунення виявлених порушень, а прокурор в межах своєї компетенції реагував щодо вказаного суб`єкта.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких умов, колегія суддів доходить висновку про необхідність залишення позовної заяви прокурора без розгляду, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.

Між тим, колегія суддів вказує, що на підставі аналізу зазначених норм законодавства констатує, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до вже згаданої вище правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.12.2023 року у справі №400/4238/22, залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

З огляду на приписи ч.5 ст.242 КАС України, врахуванню у даній справі підлягають висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, на які посилається суд апеляційної інстанції вище та які є релевантними до спірних відносин у даній справі.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Суд апеляційної інстанції враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).

Відповідно до частини першої статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив вищенаведені порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого його рішення підлягає скасуванню з залишенням адміністративного позову без розгляду.

Керуючись ст. ст. 240, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" - задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.12.2023 по справі № 440/15577/23 - скасувати.

Адміністративний позов заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Полтавської філії Акціонерного товариства "Укртелеком" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя А.О. Бегунц Судді В.Б. Русанова Л.В. Мельнікова