Ухвала

від 12.12.2024 по справі 240/33185/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

12 грудня 2024 року

м. Київ

справа №240/33185/22

адміністративне провадження № К/990/40757/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року (суддя Романченко Є.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року (колегія у складі суддів Шидловського В.Б., Боровицького О.А., Курка О.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування рішення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - Первинна профспілкова організація відділу освіти та працівників соціальної сфери Новогуйвинської селищної ради Профспілки працівників освіти і науки України та Відділ освіти Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області від 15 червня 2022 року №989 «Про внесення змін до чисельності та структури апарату Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області та її виконавчих органів».

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що оспорюваним рішенням зі структури апарату Новогуйвинської селищної ради було виключено одну штатну одиницю - посаду першого заступника селищного голови, затверджено загальну чисельність апарату цієї ради та її виконавчих органів кількістю 102 штатні одиниці. Позивач вважає, що цим рішенням порушено його право на працю, до того ж спірне рішення було прийнято всупереч чинному законодавству, зокрема, без пропозиції селищного голови, без обґрунтування необхідності скорочення посади першого заступника селищного голови. Указує, що законодавством не передбачено проведення спільного засідання постійних комісій та оформлення висновків і рекомендацій спільного засідання постійних комісій, відповідно, прийняті у такий спосіб висновки і рекомендації не відповідають законодавству України. Крім цього, в оскаржуваному рішенні не зазначено з якої дати вводиться нова структура апарату ради, до якої дати потрібно попередити працівників про майбутнє вивільнення, не затверджена нова структура Новогуйвинської селищної ради та не скасовано рішення цієї ради, яким було затверджено структуру її апарату.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 24 жовтня 2023 року, позов задоволено.

Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, керувався тим, що під час прийняття оспорюваного рішення мали місце суттєві порушення процедури, вагомість яких дозволяє суду визнати це рішення протиправним і скасувати його.

Зокрема, в основу спірного рішення покладено висновки та рекомендації спільного засідання постійних комісій з питань житлово-комунального господарства, містобудування, благоустрою, комунальної власності та інвестиційної діяльності та з гуманітарних питань, охорони здоров`я та соціального захисту населення. Вирішуючи спір, суди встановили що протокол спільного засідання цих постійних комісій від 13 червня 2022 року не відповідає дійсним обставинам вказаного засідання, зокрема, стосовно кількості присутніх депутатів, про що свідчить звукозапис, а голос депутата ОСОБА_2 не є правомочним. Відповідач не обґрунтував потреби проведення спільного засідання саме цих двох постійних комісій з урахуванням їх функціональної спрямованості, водночас інші дві постійні комісії, які розглядали на своїх засіданнях питання про внесення змін до чисельності та структури апарату Новогуйвинської селищної ради, рішення із цього приводу не прийняли, при ухвалення спірного рішення їх висновків не враховано. До того ж, матеріали справи не містять доказів оприлюднення проєкту оспорюваного рішення у встановленому законодавством України порядку та строки.

Таким чином, суди дійшли висновку, що оскаржуване позивачем рішення прийняте Новогуйвинською селищною радою Житомирського району Житомирської області не у спосіб, що визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», та загалом порушене право на участь у процесі прийняття рішень, що передбачає не лише формальне голосування за рішення в сесійній залі, але й завчасну обізнаність про наявність запропонованого до розгляду рішення та подальшу участь у його обговоренні до моменту прийняття.

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачеві у задоволенні позову.

Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Скаржник стверджує, що ухвалюючи оспорювані судові рішення, суди попередніх інстанцій застосували норми матеріального права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування, викладених не врахували висновків, викладених в постановах Верховного Суду:

- від 04 червня 2020 року у справі №802/1463/18-а про те, що будь-яке рішення стосовно припинення служби в органах місцевого самоврядування або дострокове припинення повноважень заступників міського голови можливе лише за умови внесення пропозицій від міського голови, порушення трудового законодавства, а також у разі притягнення до відповідальності (пункт 45). На думку скаржника, суди не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування положень статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за якими пропозицію щодо структури апарату селищної ради і штатів може вносити виключно селищний голова, а не постійні комісії ради;

- від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21 стосовно того, що постійні депутатські комісії можуть проводити спільні засідання, на яких ухвалювати відповідні висновки і рекомендації, що можуть бути прийняті відповідною радою (пункт 4 постанови). Зазначає, що у пункті 56 указаної постанови Верховний Суд зробив висновок про те, що за змістом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються радою. На думку скаржника, це означає, що наявність висновку постійної комісії при вирішенні питання щодо затвердження структури та апарату органу місцевого самоврядування не потребується, тож суди неправильно застосували частину п`ятнадцяту статті 47 названого Закону;

- від 06 лютого 2020 року у справі №420/718/19 щодо застосування положення статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», в частині обов`язкового оприлюднення нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийнятих розпорядником, проектів рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Скаржник переконує, що проєкт оскаржуваного рішення селищної ради в світлі висновків Верховного Суду в цій справі не підлягав оприлюдненню як внутрішньоорганізаційний акт;

- від 22 квітня та 04 червня 2020 року у справах №360/2169/21 та №802/1463/18-а, оскільки суди оцінили доцільність прийняття оскаржуваного рішення, чим втрутилися в дискреційні повноваження сесії селищної ради.

У відзиві представник позивача просить відмовити у задоволені касаційної скарги Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року.

На його думку, відповідач безпідставно послався на постанову Верховного Суду від 04 червня 2020 року у справі №802/1463/18-а, оскільки оскаржуване рішення стосувалося внесення змін до чисельності та структури апарату селищної ради і її виконавчих органів, а не звільнення заступника селищного голови. До того ж, у матеріалах справи відсутня пропозиція селищного голови про припинення повноважень позивача, а також докази порушення трудового законодавства та притягнення до відповідальності позивача.

Представник позивача також зазначив, що за змістом протоколу спільного засідання двох згаданих вище комісій, на це засідання з`явилися 6 з 8 їхніх членів, натомість згідно із звукозаписом засідання, присутніми при розгляді 1-го питання були 5 з 8 членів комісій, ОСОБА_2 був відсутній. За результатами голосування щодо 1-го питання «за» віддали голоси 4 члена комісій.

Стверджує, що проєкт рішення «Про внесення змін до чисельності та структури апарату Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області та її виконавчих органів» не є внутрішньоорганізаційним, оскільки стосувався не лише апарату самої селищної ради, а й інших юридичних осіб утворених селищною радою. Тож, проєкт цього рішення мав бути оприлюднений, однак відповідач на власному офіційному вебсайті не опублікував ані протокол спільного засідання зазначених комісій, ані проєкт рішення.

Вважає також, що суди попередніх інстанцій не надавали оцінку доцільності прийняття спірного рішення, як помилково стверджує скаржник, натомість перевірили його на предмет законності та легітимності.

Ухвалою Верховного Суду від 18 грудня 2023 року касаційну скаргу Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області залишено без руху, та надано строк для усунення недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції клопотання із зазначенням підстав для поновлення строку на касаційне оскарження та надання відповідних доказів.

26 грудня 2023 року Новогуйвинською селищною радою Житомирського району Житомирської області подано клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою від 15 січня 2024 року Верховний Суд визнав поважними причини пропуску Новогуйвинською селищною радою Житомирського району Житомирської області строку на касаційне оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року, поновив цей строк та відкрив провадження за поданою відповідачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 11 грудня 2024 року справу призначено до розгляду.

Перевіривши наведені в касаційній скарзі обґрунтування підстави касаційного оскарження судового рішення, проаналізувавши постанови Верховного Суду від 06 лютого, 22 квітня та 04 червня 2020 року в справах №420/718/19, №360/2169/21, №802/1463/18-а та від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21, висновки яких, на думку скаржника, не враховані судами першої та апеляційної інстанції, дослідивши зміст оскаржуваних судових рішень, колегія суддів дійшла таких висновків.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд зазначає, що касаційне провадження у справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Частиною п`ятою статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Водночас Верховний Суд наголошує, що системний аналіз норм адміністративного процесуального законодавства свідчить, що під час вирішення справ суди враховують не будь-які висновки Верховного Суду, а ті, які висловлені Судом у подібних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово надавала роз`яснення як треба розуміти подібність правовідносин.

Розглядаючи це питання, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7; пункт 40 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16).

Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19; пункт 5.5 постанови від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г; постанова від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11; постанова від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц).

Перевіряючи, чи стосуються висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у справах №420/718/19, №360/2169/21, №802/1463/18-а та №240/44129/21, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, правовідносин, які є подібними до справи №240/33185/22, колегія суддів зазначає таке.

У справі №802/1463/18-а позивач оскаржував дії секретаря Жмеринської міської ради щодо зібрання та проведення сесії цієї ради, а також прийняті на цій сесії рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради і прийняті на цій підставі розпорядження секретаря Жмеринської міської ради про звільнення міського голови, його першого заступника та заступника.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та задовольняючи позовні вимоги, Верховний Суд керувався тим, що не настали передбачені частиною шостою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» умови, за яких секретар міської ради отримав би повноваження скликати позачергову сесію міської ради.

Із цих міркувань Верховний Суд зазначив, що відсутність законодавчо визначених підстав для скликання відповідної позачергової сесії Жмеринської міської ради, тобто її нелегітимність, призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях, як неправових.

Оцінюючи правильність застосування судами попередніх інстанцій правових норм у контексті вирішення питання законності оспорюваних рішень про дострокове припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету міськради, Верховний Суд зауважив, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

У зазначеній справі було встановлено, що питання дострокового припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету не були включені у перелік питань, які пропонувалися групою депутатів у депутатській ініціативі, яка була подана міському голові 21 травня 2018 року, нагальністю вирішення цих питань депутати не обґрунтовували свою ініціативу щодо скликання позачергової сесії на підставі приписів частин шостої та сьомої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Встановлено також, що ці питання в порушення вимог Регламенту було запропоновано депутатами розглянути вже після вирішення питань затвердженого порядку денного. При цьому, ці питання не розглядалися на постійних комісіях міської ради, проекти рішень із цих питань не публікувалися, про розгляд цих питань не було відомо особам, повноважень яких вони безпосередньо стосувалися, а саме міському голові та його заступнику. Цим було порушено право останніх бути присутніми при вирішенні зазначених питань, надати депутатам свої пояснення та заперечення чи спростувати порушення, на які їм вказували депутати.

Саме у контексті зазначених обставин Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані в справі рішення Жмеринської міської ради про дострокове припинення повноважень міського голови та про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради прийняті з порушенням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

У справі, яка переглядається, спірні правовідносини не стосуються вирішення питання наявності або відсутності у секретаря відповідної ради передбачених положеннями частин шостої та сьомої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правових підстав для скликання сесії цієї ради. Тобто, власне питання легітимності сесії як обов`язкової умови законності ухвалених на ній рішень, не є спірним у розглядуваному випадку, водночас саме це було основою виникнення спірних правовідносин в справі №802/1463/18-а.

Таким чином, висновок щодо застосування норми права, який викладений у згаданій постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Крім цього, Верховний Суд у постанові від 04 червня 2020 року в зазначеній справі не викладав висновків, про неврахування судами яких стверджує скаржник. Зокрема, посилання на те, що будь-яке рішення стосовно припинення служби в органах місцевого самоврядування або дострокове припинення повноважень заступників міського голови можливе лише за умови внесення пропозицій від міського голови, порушення трудового законодавства, а також у разі притягнення до відповідальності, наведено в описовій частині постанови (пункт 45) як один із аргументів касаційної скарги, а не як висновок суду.

Висновків про застосування статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в аспекті ролі постійних комісій ради при вирішенні питання щодо внесення змін до чисельності та структури апарату ради та її виконавчих органів Верховний Суд в згаданій справі також не робив, оскільки це не було предметом спору.

Надаючи оцінку аргументам скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду у постанові від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21, колегія суддів керується таким.

Доводи скаржника в цій частині ґрунтуються на тому, що суди залишили поза увагою висновки Верховного Суду стосовно того, що постійні депутатські комісії можуть проводити спільні засідання, на яких ухвалювати відповідні висновки і рекомендації, що можуть бути прийняті відповідною радою (пункт 4 постанови). Зазначає, що у пункті 56 указаної постанови Верховний Суд зробив висновок про те, що за змістом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються радою. На думку скаржника, це означає, що наявність висновку постійної комісії при вирішенні питання щодо затвердження структури та апарату органу місцевого самоврядування не потребується, тож суди неправильно застосували частину п`ятнадцяту статті 47 названого Закону.

Як убачається зі змісту постанови Верховного Суду від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21, позивач у межах вказаного спору оскаржував розпорядження селищної ради про дострокове припинення його повноважень, рішення селищної ради «Про звіт заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів щодо фінансово-господарської діяльності відділу освіти Новогуйвинської селищної ради» та рішення цієї ж селищної ради про дострокове припинення повноважень позивача. Крім цього, позивач порушував перед судом питання про поновлення його на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди.

Відповідаючи на наведений позивачем у касаційній скарзі аргумент про те, що питання дострокового припинення його повноважень мало бути попередньо розглянуте постійною комісією, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що текстом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються радою. Тож, наведений Верховним Судом висновок у пункті 56 згаданої постанови, на який посилається скаржник, варто сприймати саме у контексті предмета спору в справі 240/44129/21.

У справі, яка переглядається, оскаржуваним є рішення селищної ради про внесення змін до чисельності та структури апарату ради та її виконавчих органів, тобто, предмет спору не стосується законності рішення селищної ради про припинення повноважень посадової особи або про затвердження радою запропонованої кандидатури. Тож, висновки Верховного Суду щодо застосування положень статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не є застосовними до спірних правовідносин, відповідно, посилання скаржника на неправильне застосування судами попередніх інстанцій цієї правової норми у контексті зазначених висновків Верховного Суду, не можуть бути визнані обґрунтованими.

Посилання скаржника на пункт 4 постанови Верховного Суду від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21 не заслуговують на увагу, оскільки цей пункт стосується опису установлених судами фактичних обставин справи, а не висновків щодо застосування норм права.

У постанові від 06 лютого 2020 року у справі №420/718/19 предметом спору так само було рішення міської ради про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови. Тож, безсумнівним є те, що Верховний Суд в названій справі не робив висновків про те, чи підлягає опублікуванню відповідно до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проєкт рішення селищної ради, яке є предметом спору в справі, яка переглядається, оскільки правовідносини у цих двох справах не є подібними у значенні, вжитому в пункті 1 частини четвертої статті 328 КАС України і висновки Верховного Суду стосувалися іншого предмета.

Щодо посилань скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22 квітня та 04 червня 2020 року у справах №360/2169/21 та №802/1463/18-а, які мотивовано тим, що суди оцінили доцільність прийняття оскаржуваного рішення, чим втрутилися в дискреційні повноваження сесії селищної ради, колегія суддів зауважує, що, як убачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанції не висловлювалися стосовно потреби скасування оспорюваного рішення селищної ради про внесення змін до чисельності та структури апарату ради та її виконавчих органів з тих міркувань, що такі зміни є недоцільними.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів констатує, що постанови Верховного Суду від 06 лютого, 22 квітня та 04 червня 2020 року в справах №420/718/19, №360/2169/21, №802/1463/18-а та від 16 травня 2023 року у справі №240/44129/21 не можуть слугувати прикладом неправильного застосування судами норм права при ухваленні судових рішень, щодо якого подано касаційну скаргу в цій справі, у значенні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Ураховуючи викладене, Суд дійшов висновку про необхідність закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України.

Керуючись статтями 248, 339, 345, 355, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування рішення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - Первинна профспілкова організація відділу освіти та працівників соціальної сфери Новогуйвинської селищної ради Профспілки працівників освіти і науки України та Відділ освіти Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області про визнання незаконним та скасування рішення

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду