Постанова

від 16.12.2024 по справі 340/1835/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 грудня 2024 року м. Дніпросправа № 340/1835/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року в адміністративній справі №340/1835/24 (головуючий суддя І першої інстанції Брегей Р. І.) за позовом керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Відділу освіти Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ :

27.03.2024 року керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - позивач) звернувся до Відділу освіти Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Новгородківської селищної ради щодо неоформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Комунальною організацією (установою, закладом) Новгородківський міжшкільний навчально-виробничий комбінат за адресою: Кіровоградська обл., смт Новгородка, вул. Авер`янова;

- зобов`язати Відділ освіти Новгородківської селищної ради вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Комунальною організацією (установою, закладом) Новгородківський міжшкільний навчально-виробничий комбінат за адресою: Кіровоградська обл., смт Новгородка, вул. Авер`янова шляхом винесення на розгляд сесії питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій розташовані будівлі закладу, вчинити дії щодо виготовлення технічної документації із землеустрою та реєстрації речового права на земельну ділянку.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року позовну заяву залишено без розгляду.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступником керівника Кіровоградської обласної прокуратури подано апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави. Сільські, селищні та міські ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, є самостійними та непідконтрольними жодному державному органу під час виконання своїх власних повноважень. Відділ освіти Новогородківської селищної ради, хоча і наділений повноваженнями щодо управління закладами освіти та організації їх матеріального забезпечення, розпорядження майном та земельними ділянками комунальної власності, однак зважаючи на допущену бездіяльність у цій сфері, позивачем у справі бути не може, адже він є відповідачем, до якого пред`являються відповідні вимоги. Міністерство освіти і науки України не може бути позивачем в даному спорі щодо зобов`язання органу місцевого самоврядування вчинити дії з оформлення правовстановлюючих документів під конкретним навчальним закладом. За викладених обставин, на переконання апелянта, суд залишив без розгляду позовну заяву лише з мотивів відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, не розглянув справу по суті та дійшов помилкового висновку про те, що Міністерство освіти і науки України має повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

Судом апеляційної інстанції справа розглянута в порядку статті 311 КАС України.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги встановила наступне.

Керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - позивач) звернувся до Відділу освіти Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області з наступними позовними вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Новгородківської селищної ради щодо неоформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Комунальною організацією (установою, закладом) Новгородківський міжшкільний навчально-виробничий комбінат за адресою: Кіровоградська обл., смт Новгородка, вул. Авер`янова;

- зобов`язати Відділ освіти Новгородківської селищної ради вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Комунальною організацією (установою, закладом) Новгородківський міжшкільний навчально-виробничий комбінат за адресою: Кіровоградська обл., смт Новгородка, вул. Авер`янова шляхом винесення на розгляд сесії питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій розташовані будівлі закладу, вчинити дії щодо виготовлення технічної документації із землеустрою та реєстрації речового права на земельну ділянку.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 березня 2024 року відкрито спрощене позовне провадження (без виклику сторін).

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року позов залишено без розгляду.

Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову прокурора без розгляду, з урахуванням того, що Міністерство освіти і науки наділене законом повноваженнями щодо звернення з позовом до Відділу у питанні усунення ризиків функціонування і організації культурно-освітнього процесу в Новгородківському міжшкільному навчально-виробничому комбінаті. За викладених обставин, прокурор є неналежним позивачем у спірних правовідносинах.

Наведені висновки суду першої інстанції колегія суддів вважає такими, що зроблені без урахування усіх обставин справи та практики Верховного Суду, викладеної у постанові від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.

За змістом ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За змістом ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII) визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За мовами ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, аналогічним тим, що розглядаються у цій справі, Верховний Суд у постанові від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22 навів наступні доводи та висновки, які необхідно застосувати під час розгляду поданої у межах справи № 340/1835/24 апеляційної скарги заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури.

За висновками Верховного Суду у справі № 580/1374/22, з якими погоджується колегія суддів, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Згідно п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99, із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 01 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання заступником прокурора позову мало на меті захист «інтересів держави».

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У справі, що розглядається, прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

Водночас, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість таких доводів прокурора та дійшов висновку, що такими повноваженнями у спірних правовідносинах наділене Міністерство освіти і науки України.

Колегія суддів, надаючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, дійшла наступних висновків.

Частиною першою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб згідно з частиною першою статті 122 ЗК України.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання регулювання земельних відносин.

Управління закладами освіти, які належать територіальним громадам відповідно до підпункту першого пункту частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

З аналізу викладених норм колегія суддів дійшла висновку, що управління об`єктами культури, у тому числі прийняття рішень щодо оформлення речових прав на об`єкти комунальної власності є обов`язком відповідної ради.

Відповідно до пункту 1.2 статуту Комунальної організації (установи, закладу) Новгородківський міжшкільний навчально-виробничий комбінат, його засновником є Новгородківська селищна рада.

Матеріалами справи підтверджено, що Новгордківська селищна рада, на лист начальника Новогородківського відділу Знам`янської прокуратури Кіровоградської області, листом від 24 квітня 2023 року № 03-27/1018/1 надала відомості щодо наявності у користуванні Ліцея Новгородківської селищної ради земельної ділянки, відомості про оформлення якої не надано.

Враховуючи наведені обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, колегія суддів доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 05 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Визначення судом першої інстанції належним суб`єктом звернення з позовом у спірних правовідносинах Міністерства освіти і науки України, колегія суддів вважає помилковим, з урахуванням наступного.

За змістом Положення про Міністерство освіти і науки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №630 (далі Положення № 630), згідно з яким, Міністерство освіти і науки України (МОН) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно п. 1 Положення № 630 МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Відповідно пп. 3.2 п. 3 Положення № 630 визначено, що основним завданнями МОН є забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Підпунктом 4.11 п. 4 Положення № 630 визначено, що МОН відповідно до покладених на нього завдань створює умови для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, спеціалізованої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої і вищої освіти, інклюзивного навчання, освіти дорослих, у тому числі післядипломної освіти, наукових ступенів та вчених звань.

Положення про відділ освіти Новгородківської селищної ради, а саме, п. 1.6: Відділ освіти фінансується за рахунок коштів місцевого бюджету. Структура, штатний розпис, гранична чисельність, фонд оплати працівників відділу та видатки на його утримання складаються за рекомендаціями Міністерства освіти і науки України та затверджується рішенням сесії Новгородківської селищної ради, за поданням начальника відділу освіти.

Аналіз наведених положень, що регламентують повноваження Міністерства освіти і науки України дають підстави для висновку, що вказане Міністерство наділено компетенцією щодо формування та реалізації державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, в частині надання послуг у сфері освіти. Компетенція вказаного органу щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання Відділ освіти вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під освітнім закладом у Положенні № 630 не передбачена.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновок суду першої інстанції стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Зокрема, Суд враховує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

Враховуючи, що суд першої інстанції залишив без розгляду позовну заяву, обмежившись мотивами відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, проте не розглянув справу по суті, дійшов помилкового висновку про те, що Міністерство освіти і науки України має повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає, що оскаржуване судове рішення не може вважатися такими, що відповідає вимогам статей 9, 242 КАС України.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.

Крім того, помилковим є застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин висновків Верховного Суду, викладених в постанові від 22 травня 2024 року у справі № 340/5972/21, зважаючи на відмінність підстав позову у справі № 340/5972/21 підставою позову є невчиненення дій щодо виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с. Світлопіль Новопразької селищної об`єднаної територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області, орієнтовною площею 2,5599 га, для розміщення на ній сміттєзвалища Світлопільської сільської ради, однак у справі № 340/1835/24 підстава позову невчинення дій щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій розташовані будівлі закладу освіти.

З огляду на викладене, колегія вважає висновки суду першої інстанції безпідставними, оскільки судом не доведено відсутність у прокурора права на звернення до суду у спірних правовідносинах та наявності відповідного права у Міністерства освіти і науки України, а й відповідно відсутні підстави для залишення позовної заяви без розгляду на підставі ч. 1 ст. 240 КАС України.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, а відтак, передчасність висновків, викладених в ухвалі суду першої інстанції, що у відповідності до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 311, 312, 315, 320, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року в адміністративній справі №340/1835/24 - задовольнити.

Ухвалу Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року в адміністративній справі №340/1835/24 - скасувати.

Справу № 340/1835/24 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає, крім випадків, визначених ст. 328 КАС України.

Головуючий - суддяС.В. Чабаненко

суддяС.В. Білак

суддяІ.В. Юрко