Окрема думка

від 17.12.2024 по справі 520/5695/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

17 грудня 2024 року

м. Київ

справа №520/5695/23

адміністративне провадження №К/990/37826/23

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 10.12.2024,

ухвалену у справі №520/5695/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - ГУ Нацполіції) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ГУ Нацполіції

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постановою від 10.12.2024 скасував рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 у справі №520/5695/23 та ухвалив нове судове рішення, яким відмовив в задоволенні позовних вимог.

Ухвалюючи таку постанову Верховний Суд виходив із того, що позивач одразу після звільнення зі служби у 2016 році не реалізував своє право на призначення пенсії за вислугу років, оскільки не звернувся до ГУ Нацполіції з метою оформлення необхідних документів та їх направлення до пенсійного органу з метою призначення пенсії, у зв`язку з чим не настав юридичний факт, з яким закон пов`язував би виникнення, зміну чи припинення правовідносин щодо призначення пенсії за вислугу років. Суд наголосив, що наявність в особи певного права не означає його автоматичної реалізації. У позивача в 2016 році, при звільненні з поліції, було право на призначення пенсії (на підставі чинного тоді законодавства), натомість він вирішив реалізувати своє право на призначення пенсії через більш ніж 7 років з моменту виникнення такого права шляхом звернення до ГУ Нацполіції із заявою про оформлення та направлення документів для призначення пенсії за вислугу років, але в той час законодавство, яким регулюються спірні правовідносини, зазнало певних змін і вже по-іншому врегульовувало питання обрахунку вислуги років.

При цьому, ухвалюючи наведену вище постанову Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду виходила з того, що спірні в цій справі правовідносини виникли з моменту подання позивачем відповідної заяви, а не з моменту звільнення його зі служби, та дійшла такого висновку:

призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону України від 09.04.1992 №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон №2262-ХІІ) особам, які звільнені зі служби в поліції і звернулись до ГУ Нацполіції для оформлення та направлення документів до пенсійних органів після 19.02.2022 (дати набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2022 №119 «Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. №393» (далі - постанова №119), якою внесені зміни до Порядку обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 07.1992 № 393 (далі - Порядок №393), здійснюється виходячи з обчислення календарної вислуги років.

На моє переконання, вищенаведені висновки суду є помилковими, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.

Передаючи справу на розгляд Судової палати, колегія суддів доводила необхідність відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 14.11.2023 у справі №600/3836/22-а, насамперед з огляду на статтю 58 Конституції України.

Так, зазначена норма Основного Закону закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Виняток із цього принципу допускається лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України).

Вважаю за необхідне звернути увагу на висновки щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 13.03.2012 №6-рп/2012, згідно з якими, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 13.05.1997 № 1-зп висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Водночас, стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином: а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

Верховенство права (правовладдя) вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Такі юридичні позиції відображені у рішенні Конституційного Суду України від 02.11.2004 №15-рп/2004.

У рішенні Конституційного Суду України від 11.06.2020 № 7-р/2020 наголошено на тому, що в Україні, як у демократичній державі, основною вимогою до законодавства є його відповідність критеріям і принципам, встановленим у Конституції України, зокрема принципові верховенства права.

Таким чином, сучасне розуміння права передбачає визнання людини найвищою соціальною цінністю, а забезпечення прав і свобод людини і громадянина - головною метою державної влади, яка реалізує свою компетенцію тільки в межах Конституції та законів України.

Конституційний суд України в рішенні від 29.06.2010 № 17-рп/2010 зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Конституційний Суд України також підкреслював і те, що цей принцип є істотно важливим у питаннях довіри до судової системи загалом та дієвості верховенства права (рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р(II)/2020).

Конституційний принцип верховенства права знайшов своє закріплення та був деталізований, зокрема, у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом частин першої, другої якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

ЄСПЛ у своїх рішеннях, зокрема у справах «Ашур проти Франції», «Кононов проти Латвії» відзначав, що будь-який припис права має бути доступним і передбачуваним.

Тож принцип верховенства права вимагає не лише зрозумілості змісту правових норм, він також ставить таку обов`язкову вимогу як передбачуваність (прогнозованість) їх застосування, а принцип незворотності правових норм у часі покликаний забезпечити таку прогнозованість.

У свою чергу, конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає підстави для висновку про неможливість застосування судом чи іншим суб`єктом владних повноважень правової норми, яка фактично позбавляє особу права на призначення гарантованої Основним Законом соціальної виплати - пенсії і якої не існувало на момент виникнення в особи права на призначення пенсії.

Розвиваючи такий підхід в контексті правовідносин, що склались в цій справі, вважаю за необхідне звернути увагу на таке.

Ключовим питанням в цій справі є можливість зарахування вислуги років в пільговому обчисленні для призначення позивачеві пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ.

При цьому, для правильного вирішення цього спору необхідно надати відповідь на питання, коли мали місце правовідносини, пов`язані з виникнення в особи (зокрема, колишнього поліцейського) права на призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ, яке намагався відстояти позивач у цій справі.

Умови призначення пенсій за вислугу років визначені статтею 12 Закону №2262-ХІІ, відповідно до пункту «а» частини першої якої, пенсія за вислугу років призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б»-«д», «ж» статті 1-2 цього Закону (крім осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону), незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби, зокрема з 01.10.2015 по 30.09.2016 і на день звільнення мають вислугу 22 календарних роки та 6 місяців і більше.

Отже, в силу положень статті 12 Закону № 2262-ХІІ право на пенсію за вислугу років виникає за наявності двох умов: звільнення зі служби та наявності необхідної вислуги років.

Відповідно до статті 17-1 Закону №2262-ХІІ порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначених вимог Закону №2262-ХІІ Кабінет Міністрів України постановою від 17.07.1992 №393 затвердив Порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей.

В цій справі позивач був звільнений зі служби з органів Національної поліції з 12.01.2016 і на час звільнення стаж його служби в календарному обчисленні складав 16 років 02 місяці 12 днів, у пільговому обчисленні - 22 роки 06 місяців 10 днів.

За висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 03.03.2021 у справі №805/3923/18-а основним актом, на підставі якого здійснюється обчислення періоду проходження служби для зарахування його до стажу є Закон № 2262-ХІІ. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, Порядком № 393. Можливість пільгового обчислення вказаного періоду пов`язується, насамперед, зі спеціальним статусом, якого особи набули в результаті виконання відповідної роботи, яка визначена у законодавчому порядку.

Вказана позиція була також підтримана у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.04.2021 у справі №480/4241/18, в якій також було зазначено, що передбачена Порядком №393 можливість пільгового зарахування окремих видів служби спрямована на реалізацію Закону №2262-ХІІ і положенням цього Закону не суперечить.

Беззаперечним є той факт, що на час звільнення позивача зі служби (12.01.2016) діяла редакція пункту 3 Порядку №393, яка визначала види служби, які зараховуються, зокрема, поліцейським на пільгових умовах для призначення пенсії за вислугу років.

Разом з тим, постановою №119, яка набрала чинності 19.02.2022, до Порядку №393 внесено зміни, відповідно до яких Порядок №393 доповнено пунктом 2-1 такого змісту: «Для призначення пенсій обчислення календарної вислуги років проводиться згідно з пунктами 1 і 2 цієї постанови.»

Крім того, пункт 3 Порядку №393 (в редакції постанови №119) визначає види служби, які зараховуються, зокрема, поліцейським на пільгових умовах лише для визначення розміру пенсії за вислугу років, а не для призначення такої пенсії.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вказала на те, що правове регулювання щодо права на призначення пенсії за вислугу років зазнало змін і у зв`язку з такими змінами як Закон №2262-ХІІ, так і Порядок №393 виникнення, зокрема, в колишнього поліцейського права на таку пенсію пов`язують з наявністю певної вислуги років в календарному обчисленні та дійшла висновку про необхідність застосування норм Порядку №393 в редакції чинній на момент звернення колишнього поліцейського із заявою про оформлення документів для призначення пенсії за вислугу років.

Однак, на мою думку, концепцію незворотності дії закону в часі в правовідносинах щодо пенсійного забезпечення, зокрема, осіб, які мають право на призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ, слід розуміти так, що в разі виникнення в особи права на призначення пенсії до зміни правового регулювання цих правовідносин, така особа повинна мати можливість реалізувати своє право на пенсію відповідно до тих норм, які були чинними на момент виникнення такого права, навіть у разі подання відповідної заяви про призначення пенсії після внесення таких змін.

Отже, враховуючи, що держава гарантувала право на пенсійне забезпечення громадянам України із числа осіб, які перебували на службі, зокрема, в Національній поліції, за особами, які звільнились зі служби в період дії пункту 3 Порядку №393 в редакції, що діяла до набрання чинності (19.02.2022) постановою №119, зберігається право на призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ навіть у разі зміни (після їх звільнення) нормативно-правового регулювання цих правовідносин, зокрема, щодо порядку обрахунку вислуги років необхідної для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ.

Тобто особам, які звільнилися зі служби до набрання чинності (19.02.2022) постановою №119, вислуга років (в тому числі в пільговому обчисленні), необхідна для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ, має обраховуватись відповідно до норм Порядку №393 у тій редакції, яка діяла на момент звільнення зі служби (окрім випадку покращення становища особи), незалежно від дати звернення такої особи до уповноваженого органу із заявою про підготовку документів необхідних для призначення пенсії, оскільки в силу вимог статті 58 Конституції України, внесені до Порядку №393 зміни, не можуть впливати на можливість реалізації такою особою права на пенсійне забезпечення, а поширення на таку особу нових правил визначення вислуги років, необхідної для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ свідчило б про звуження змісту та обсягу існуючих прав, що в силу вимог статі 22 Конституції України є неприпустимим.

Враховуючи наведене, вважаю, що Верховний Суд, ухвалюючи постанову від 10.12.2024 у справі № 520/5695/23, врахувавши вимоги статтей 22, 58 Основного Закону, у правовідносинах щодо оформлення документів для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ, мав відступити від висновків, викладених в постанові від 14.11.2023 у справі №600/3836/22-а, щодо необхідності застосування норм Порядку №393 в редакції чинній на момент звернення колишнього поліцейського із заявою про оформлення документів для призначення пенсії за вислугу років, у тому числі з метою забезпечення єдності судової практики у питанні можливості зарахування вислуги років в пільговому обчисленні для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ особам, які набули таке право до зміни правового регулювання цих правовідносин, яка відбулась внаслідок прийняття постанови №119.

Ураховуючи вищенаведене, на моє глибоке переконання, викладений у постанові Верховного Суду від 10.12.2024 у справі №520/5695/23 висновок про те, що умовою для призначення пенсії за вислугу років для осіб, які звільнились зі служби до набрання чинності постанови №119, але звернулись із заявою про оформлення документів для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ після набрання чинності зазначеної постанови, є наявність календарної вислуги років, без можливості обрахунку такої вислуги в пільговому обчисленні є помилковим та не ґрунтується на правильному застосуванні судом норм права.

Суддя Верховного Суду А. І. Рибачук