Постанова

від 18.12.2024 по справі 160/12107/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 грудня 2024 року м. Дніпросправа № 160/12107/24

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Дурасової Ю.В., Божко Л.А.,

за участю секретаря судового засідання Шикоряк В.М.

за участю представників: позивача Магомедов З.Н., відповідача Архипенко А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні, в режимі відеоконференції, в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2024 (суддя Кучма К.С.) в адміністративній справі №160/12107/24 за позовом ОСОБА_1 до Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправними та скасування рішень,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить визнати протиправними та скасувати рішення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області:

№ 3602-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про бюджет Новоолександрівської сільської територіальної громади на 2024 рік»;

№ 3597-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників апарату Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та її виконавчих органів, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3089-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»;

№ 3598-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін до рішення «Про затвердження Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам Фінансового відділу Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» від 15 грудня 2022 року №3090-28/VІІІ»;

№ 3599-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу соціального захисту населення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3091-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»;

№ 300-41/VIII від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3092-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»;

№ 3601-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам централізованої бухгалтерії відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3093-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»;?

№ 3618-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про затвердження розпоряджень сільського голови, виданих в міжсесійний період»;

№ 3620-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про преміювання директора Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медичної допомоги» Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» за підсумками роботи за IV квартал 2023 року».

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що позивач є депутатом Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та головою Комісії з питань освіти, культури, молоді і спорту, охорони здоров`я, праці, соціального захисту населення, регламенту, депутатської діяльності та етики, прав людини, законності, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області.

Позивач вважає, що оскаржувані рішення прийнято з порушенням встановленої процедури, а тому вони є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Оскільки, Регламентом Новоолександрівської сільської ради, ст.47 Закону України «Про місце самоврядування» та Положенням про постійні комісії Новоолександрівської сільської ради VІІІ скликання, затверджено конкретний порядок прийняття рішень Новоолександрівської сільської ради, зокрема, в частині попереднього розгляду постійними комісіями сільської ради проєктів рішень, що виносяться на розгляд ради, як передумови для голосування за проєкт рішення. У зв`язку з чим однією із обов`язкових стадій процедури прийняття органом місцевого самоврядування рішень, актів нормативного характеру є вивчення, попередній розгляд, підготовка відповідного питання постійною комісією ради та розробка за наслідками розгляду проєкту рішення. Натомість, в рішенні Новоолександрівської сільської ради № 3602-41/VІІІ від 13.02.2024 р. про затвердження бюджету на 2024 рік відсутнє будь-яке зазначення про попередній розгляд, обговорення проєкту даного рішення вищезгаданими комісіями та узгодження змісту проєкту із постійними комісіями, що суперечить вимогам, які ставляться до порядку затвердження бюджету Новоолександрівської сільської ради. Водночас, рішення від 13.02.2024 р. № 3597-41/VІІІ, № 3598-41/VІІІ, №3599-41/VІІІ, № 300-41/VIII, № 3601-41/VІІІ, № 3618-41/VІІІ, № 3620-41/VІІІ також не містять інформації про погодження проєктів із постійною депутатською комісією з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку та комісією з питань освіти, культури, молоді і спорту, охорони здоров`я, праці, соціального захисту населення, регламенту, депутатської діяльності та етики, прав людини, законності, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, що прямо суперечить Положенню про матеріальне заохочення працівників Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та її виконавчих органів, Регламенту Новоолександрівської сільської ради та Положенню про постійні комісії Новоолександрівської сільської ради VІІІ скликання. Враховуючи те, що надмірне безпідставне фінансування тих чи інших витрат із сільського бюджету, який наповнюється за рахунок податків сплачуваних жителями громади, суперечать інтересам громади та безпосередньо впливають на права та інтереси громади, а також порушують його права, як депутата та голову комісії, він звернувся до суду з позовом.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2024 у задоволені позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення з підстав неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Апеляційна скарга фактично обґрунтована доводами адміністративного позову.

В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав, просить суд апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.

В судовому засіданні представник відповідача проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, а апеляційну скаргу безпідставною. Просить в задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до посвідчення № 15 ОСОБА_1 є депутатом багатомандатного виборчого округу №1 Новоолександрівської сільської ради.

Розпорядженням Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області № 31-р від 12.02.2024 р. "Про скликання ІІ пленарного засідання 41 сесії Новоолександрівської сільської ради VIII скликання" скликано ІІ пленарного засідання 41 сесії Новоолександрівської сільської ради VIII скликання 13 лютого 2024 року о 10-00 годині в приміщенні Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (с.Новоолександрівка, вул.Сурська,74).

Як видно з матеріалів справи, про скликання ІІ пленарного засідання 41 сесії Новоолександрівської сільської ради VIII скликання депутатів Новоолександрівської сільської ради повідомлено на електронну пошту.

На ІІ пленарному засіданні 41 сесії Новоолександрівської сільської ради VIII скликання 13.02.2024 року були присутні наступні депутати Новоолександрівської сільської ради, а саме: ОСОБА_2 сільський голова, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , позивач ОСОБА_1 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про бюджет Новоолександрівської сільської територіальної громади на 2024 рік» № 3602-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про бюджет Новоолександрівської сільської територіальної громади на 2024 рік» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників апарату Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та її виконавчих органів, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3089-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» № 3597-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників апарату Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та її виконавчих органів, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3089-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення «Про затвердження Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам Фінансового відділу Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» № 3598-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про затвердження Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам Фінансового відділу Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу соціального захисту населення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3091-28/ VІІІ 15 грудня 2022 року» № 3599-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу соціального захисту населення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3091-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3092-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» № 300-41/VIII.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3092-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення «Про внесення змін у Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам централізованої бухгалтерії відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3093-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» № 3601-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про внесення змін у Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам централізованої бухгалтерії відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3093-28/VІІІ 15 грудня 2022 року» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення «Про затвердження розпоряджень сільського голови, виданих в міжсесійний період» № 3618-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про затвердження розпоряджень сільського голови, виданих в міжсесійний період» "за" проголосували - 11 (10 депутатів + 1 сільський голова).

13.02.2024 року сорок першою сесією VIII скликання Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області прийнято рішення «Про преміювання директора Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медичної допомоги» Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» за підсумками роботи за IV квартал 2023 року» № 3620-41/VІІІ.

Відповідно до результатів поіменного голосування присутніх депутатів Новоолександрівської сільської ради 41 сесії VIII скликання ІІ пленарного засідання за питання «Про преміювання директора Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медичної допомоги» Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» за підсумками роботи за IV квартал 2023 року» "за" проголосували - 12 (11 депутатів + 1 сільський голова) "проти" проголосували 1 депутат.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить з наступного.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до положень частин першої, третьої та четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

У статті 2 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

При цьому органи місцевого самоврядування, їх посадові особи відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналогічні положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування про те, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Особливості здійснення місцевого самоврядування громад сіл, селищ та міст (крім Києва та Севастополя) визначені Законом № 280/97-ВР.

В частинах першій та другій статті 59 зазначеного Закону визначено акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Частиною третьою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У справі, що розглядається, депутат ради оскаржує ненормативний акт органу місцевого самоврядування, який стосується вирішення бюджетних питань.

Відповідно до статті 179 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на основі прогнозованого структурним підрозділом з питань економіки ради розвитку соціально-економічного стану села, селища, міста на наступний період, бюджетних запитів головних розпорядників коштів структурний підрозділ з питань фінансів ради у відповідності із статтями 75, 76 Бюджетного кодексу України складає проект бюджету на наступний бюджетний період у місячний термін після отримання показників міжбюджетних трансфертів, затверджених Верховною Радою України при прийнятті проекту Закону про Державний бюджет України у другому читанні.

Відповідно до статті 180 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проект бюджету на наступний рік подається на розгляд виконавчого комітету. Схвалений проект бюджету виноситься на попередній розгляд постійних комісій ради.

За змістом статті 184 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

- постійна комісія з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку попередньо вивчає і розглядає на своєму засіданні поданий проект бюджету на наступний рік, а також розглядає поправки і пропозиції , які надійшли від інших постійних комісій ради;

- постійна комісія готує висновки з розглянутих питань і спільно із структурним підрозділом з питань фінансів розробляє остаточний варіант проекту рішення ради. Засідання проводиться не пізніше ніж за 2 дні до пленарного засідання ради.

- структурний підрозділ з питань фінансів ради готує таблицю про підтримані пропозиції депутатів, груп, фракцій та постійних комісій і перелік відхилених пропозицій до бюджету з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.

Відповідно до статті 185 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на розгляд ради схвалений проект бюджету подається виконавчим комітетом. Співдоповідь з проекту бюджету робить голова постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку або призначений постійною комісією депутат, який входить до її складу.

Після обговорення проекту бюджету, в якому обов`язково беруть участь представники від всіх постійних комісій ради, виконавчого комітету, рада приймає рішення про затвердження бюджету (стаття 186).

Вподальшому, з додержанням вимоги частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» структурний підрозділ з питань фінансів щоквартально подає на розгляд ради письмові звіти про хід та результати виконання бюджету. Рішення про звіт приймається після його попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій і виконавчого комітету ради. Порядок розгляду виконання бюджету аналогічний порядку підготовки бюджету на наступний рік (стаття 188).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а сформулювала правову позицію про те, що повноваження органу місцевого самоврядування є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію такого органу і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила при прийнятті рішення. У такому разі рішення сільської, селищної, міської ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Тобто, прийняте на пленарних засіданнях рішення сільської, селищної, міської ради може бути переглянуте судом лише щодо дотримання процедури його прийняття, зокрема регламенту відповідної ради.

При зверненні до суду позивач послався на порушення процедури під час прийняття рішення №3602-41/VIII від 13.02.2024 року «Про бюджет Новоолександрівської сільської територіальної громади на 2024 рік».

Надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, потребує співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення (пункти 54-55 постанови Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20).

Суд наголошує, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є:

1) суть, за загальним правилом, переважає над формою;

2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності (у частині оцінки процедурних порушень);

3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта);

4) процедура вторинна, якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур;

5) якщо є доступ до суду, «правопорушник» доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дає змогу суду оцінити суть відповідного правопорушення;

6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, і не повинні страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави;

7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури;

8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а недотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

Тому суд має перевірити додержання селищною (сільською, міською) радою як представницькими органами територіальної громади своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які вона ухвалює, реальну можливість депутатів здійснити свої права в цьому процесі.

Відповідно до частини першої статті 47 Закону 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Відповідно до частини 4 цієї статті постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Відповідно до частини 1 статті 22 Регламенту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області 8-го скликання поданню питань для розгляду на пленарних засіданнях Ради передує їх розгляд у постійних комісіях Ради, до сфери повноважень яких належать ці питання (т.1 ас66).

Постійні комісії Ради вивчають, попередньо розглядають і готують проекти рішень, висновки і рекомендації до проектів рішень, які належать до їх компетенції, здійснюють контроль за виконанням рішень Ради (стаття 97 Регламенту, т.1ас81 зворот.)

Таким чином, однією із обов`язкових стадій процедури прийняття органом місцевого самоврядування рішень, в т.ч. актів нормативного характеру, є вивчення, попередній розгляд і підготовка відповідного питання постійною комісією ради та розробка за наслідками розгляду проекту рішення.

Процедура прийняття міською радою рішень, щодо питань які віднесні до її виключної компетенції, певною мірою схожа на законотворчу процедуру, у якій попередній розгляд питань віднесено до повноважень відповідних комітетів Верховної Ради України.

В даній справі встановлено, що під час засідання постійної комісії з питань бюджетного забезпечення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області 8-го скликання на голосування членів комісії не ставилось, голосування з цього питання не проводилось і його результати у протоколі засідання комісії не відображені.

Такі недоліки попереднього розгляду спірного питання постійною комісією ради, який в силу приписів закону є обов`язковою складовою передбаченої законом процедури прийняття рішень органом місцевого самоврядування, є суттєвими, відтак апеляційний суд доходить висновку про порушення відповідачем процедури під час прийняття спірного рішення.

Саме по собі обговорення спірного питання на засіданні постійної комісії, наявність кворуму та відсутність окремих думок членів комісії, так само як відповідна кількість депутатів проголосувавших за дане питання не може бути доказом того, що таке питання було попередньо розглянуте постійною комісією як того вимагає стаття 47 Закону 280/97-ВР та стаття 22 Регламенту, а тому доводи апеляційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

Твердження відповідача в обґрунтування відзиву до позовної заяви на положення частини 2 статті 22 Регламенту, якою передбачено можливість винесення на пленарне засідання ради питання без його попереднього розгляду постійною комісією, є безпідставним, оскільки Закон 280/97-ВР таких винятків із загальної процедури не містить.

Недотримання таких вимог нівелює правове значення Регламенту ради, ставить під сумнів володіння депутатами повною інформацією для ухвалення рішення та не сприяє підвищенню довіри громадян до представницького органу місцевого самоврядування.

Щодо вимог про скасування спірних рішень.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частини 9, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини тринадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

У вказаному Рішенні КСУ також зазначено, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону Про МСУ прослідковується, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ними правовий акт (у т. ч. з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Тобто, Конституційний Суд України констатував право органу місцевого самоврядування з власної ініціативи чи з ініціативи інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт.

Водночас, він прийшов до висновку, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, оскільки породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього іншого рішення.

Відповідно ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Зазначена позиція КСУ була підтримана й позицією Верховного Суду, що полягає в тому, що органи місцевого самоврядування в цілому наділені правом скасовувати свої раніше прийняті акти індивідуального характеру в односторонньому порядку, крім випадку коли такі рішення були виконані.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в постанові №910/15058/18 від 14.01.2020 року при дослідженні питання щодо правової можливості скасування органами місцевого самоврядування своїх рішень.

Велика Палата Верховного Суду теж фактично підтвердила правовий висновок (постанови від 20.09.2018 р. у справі №521/17710/15-а, від 22.01.2019 р. у справі №371/957/16-а, від 13.03.2019 р. у справі №542/1197/15-а), зроблений з цього питання Конституційними Судом України.

В частині скасування прийнятих рішень стосовно преміювання працівників, свої вимоги позивач мотивував тим, що порушуючи Положення про преміювання, в змінах до Положення про преміювання не зроблено оцінки та всебічного аналізу виконання працівниками посадових обов`язків і завдань за відповідний період часу, за які саме заслуги працівники сільради отримуватимуть премії з однаковим відсотком (200%). Позивач вважав, що вся громада мають право знати на кого, скільки і за які заслуги сільський голова витратив кошти. Крім того, в Положенні про преміювання сільської ради зазначено, що преміювання працівників сільської ради, встановлення їм надбавки здійснюється на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов`язків і завдань. А тому такий аналіз, на думку позивача, є обов`язковою передумовою преміювання працівників.

Виходячи з обґрунтування вимог, колегія суддів зазначає, Постановою № 2683 встановлено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються виходячи з умов оплати праці, передбачених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з відповідними додатками (зокрема, додатками 48 55, 57).

Пунктом 2 постанови № 268 керівникам органів надано право у межах затвердженого фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат.

Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у Положенні про преміювання відповідного органу.

Рішенням сесії сільської ради від 23.12.2021 року (зі змінами від 15.12.2022 року) було затверджено Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам сільської ради.

Провівши аналіз нормативно-правових актів, що регулюють спірні правовідносини, суд зазначає, що жодним із них не передбачено те, що при преміюванні працівників є необхідним зазначення аналізу кожного премійованого працівника за результатами роботи за місяць.

Також суд зазначає, що преміювання та встановлення відповідних надбавок провадиться керівником у межах наявного фонду оплати праці та належить до дискреційних повноважень роботодавця.

Крім того, право встановлення надбавок та премій належить саме до дискреційних повноважень, в силу яких роботодавець вільний у виборі в межах затвердженого кошторису встановлювати їх чи не встановлювати.

Дискреція це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

При цьому, дискреція не є довільною. Вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції органи держвлади та органами місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім того, позивачем не обґрунтовано, як саме виплата премій працівникам та, відповідно, надлишок коштів у фонді оплати праці сільської ради на кінець календарного року могли б вплинути на його права.

Адже відповідно до ч. 1 ст. 5 КАСУ кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адмінсуду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Кім іншого, колегія суддів звертає увагу на наступне.

В даній справі депутат Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області 8-го скликання звернувся до суду на захист інтересів територіальної громади з відповідним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області: № 3602-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про бюджет Новоолександрівської сільської територіальної громади на 2024 рік»; № 3597-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників апарату Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та її виконавчих органів, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3089-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»; № 3598-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін до рішення «Про затвердження Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам Фінансового відділу Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» від 15 грудня 2022 року №3090-28/VІІІ»; № 3599-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу соціального захисту населення Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3091-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»; № 300-41/VIII від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про матеріальне заохочення працівників Відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради № 3092-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»; № 3601-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про внесення змін у Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам централізованої бухгалтерії відділу освіти, культури, молоді та спорту Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, затверджене рішенням Новоолександрівської сільської ради №3093-28/VІІІ 15 грудня 2022 року»;?№ 3618-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про затвердження розпоряджень сільського голови, виданих в міжсесійний період»; № 3620-41/VІІІ від 13.02.2024 р. «Про преміювання директора Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медичної допомоги» Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області» за підсумками роботи за IV квартал 2023 року» з метою усунення порушень сількрадою законності при прийнятті спірних рішень.

Велика Палата Верховного Суду у справі № 803/413/18 звернула увагу на те, що відповідно нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах.

Гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 року № 280-97/ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

З урахуванням наведеного колегія суддів зазначає, що у суду першої інстанції взагалі були наявні підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2024 в адміністративній справі №160/12107/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили 18 грудня 2024 року, та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення складено 23 грудня 2024 року.

Головуючий - суддяН.А. Олефіренко

суддяЮ. В. Дурасова

суддяЛ.А. Божко