Окрема думка

від 24.12.2024 по справі 420/21742/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

------------------------

О К Р Е М А Д У М К А

24 грудня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/21742/24

Судді П`ятого апеляційного адміністративного суду Шляхтицького О.І. на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2024 року по справі № 420/21742/24.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 07.10.2024 адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнив. Визнав протиправними дії Одеського апеляційного суду щодо нарахування суддівської винагороди у виданій ОСОБА_1 довідці про суддівську винагороду для обчислення щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, обчисленої з розрахунку встановленого ст. 7 Закону України " Про Державний бюджет України на 2023 рік" прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді в розмірі 2102 грн. Зобов`язав Одеський апеляційний суд видати ОСОБА_1 довідку про суддівську винагороду для перерахунку щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, виходячи з базового посадового окладу судді апеляційного суду, визначеного на підставі частини другої статті 130 Конституції України, частини третьої етапі 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та абзацу 4 статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2023", з розрахунку прожиткового мінімуму для працездатних осіб - 2684 грн., розмір якого встановлено на 1 січня 2023 року. Зобов`язав Одеський апеляційний суд видати ОСОБА_1 довідку про суддівську винагороду для перерахунку та нарахуванню щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, виходячи з базового посадового окладу судді апеляційного суду, визначеного на підставі частини другої статті 130 Конституції України, частини третьої етапі 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та абзацу 4 етап і 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024", з розрахунку прожиткового мінімуму для працездатних осіб 3028 грн., розмір якого встановлено на 1 січня 2024 року. Стягнув з Одеського апеляційного суду за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 1211,20 ( одна тисяча двісті одинадцять грн 20 коп) гривні.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, представник Одеського апеляційного суду подав апеляційну скаргу.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 24.12.2024 залишив апеляційну скаргу Одеського апеляційного суду без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Вважаю за необхідне висловити незгоду з прийнятим судом апеляційної інстанції рішенням, у зв`язку з чим, в порядку ст. 34 КАС України, викладаю свою окрему думку.

Спірним у даній справі є питання щодо того, який показник має бути врахований при обчисленні суми суддівської винагороди для обчислення щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці: "прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2023 року в розмірі 2 102,00 гривень" або "прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2023 року в розмірі 2684,00 гривень" та "прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді з 1 січня 2024 року в розмірі 2 102,00 гривень" або "прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2024 року в розмірі 3 028,00 грн гривень".

Основні мотиви прийняття такого судового рішення зводяться до того, що у національному законодавчому полі існує колізія положень двох нормативно-правових актів рівня закону, подолати яку можливо застосувавши загальний принцип права "спеціальний закон скасовує дію загального закону" (Lex specialis derogate generali). Такий підхід використовується у випадку конкуренції норм: коли на врегулювання суспільних відносин претендують загальні та спеціальні норми права.

Отже, за таким правовим підходом, при конкуренції норм, на переконання колегії суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду, необхідно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону (lex specialis), тобто Закону №1402-VIII, а положення Закону № 966-XIV вважати загальними нормами (lex generalis).На такий аспект законодавчого регулювання, на переконання колегії суддів, звернув увагу Конституційний Суд України у рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).

Не вдаючись у наведення контраргументів щодо такої правової позиції за змістом якої "спеціальність" Закону №1402-VIII у цьому випадку безапеляційно долає доктринальний принцип подолання колізії правових норм, за яким наступний закон з того самого питання скасовує дію попереднього (попередніх), я вважаю, що до спірних правовідносин варто врахувати відповідні висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Так, з приводу вищезгаданих судом рішень Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України), Європейський суд з прав людини (далі-ЄСПЛ) надав відповідне тлумачення.

Зокрема, у справі "Суханов та Ільченко проти України" (заяви № 68385/10 та 71378/10) від 26 червня 2014 року, ЄСПЛ вказав: " Дійсно, як стверджували заявники, у 2007 та 2008 роках Конституційний Суд України дійшов висновку, що зміни та доповнення до основного законодавства не могли вноситися за допомогою відповідних законів про Державний бюджет України, оскільки ці закони стосувалися радше фінансування, ніж матеріальних прав. Суд не погоджується із твердженнями заявників про те, що згідно з рішеннями Конституційного Суду України до відповідних нормативно-правових актів не можна вносити зміни. Конституційний Суд України розкритикував юридичну техніку, що використовувалася Парламентом для внесення таких конкретних змін та доповнень, проте демократично обраний Парламент зберігає право щодо виконання своїх законодавчих функцій відповідно до Конституції та зміни встановлених розмірів виплат на певний період часу. Заявники також не довели, що внаслідок ухвалення рішень Конституційного Суду України виникають сумніви щодо законності рішень національних судів…"( див. п.37 рішення).

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Враховуючи, що рішення ЄСПЛ є джерелом права, вважаю, що із змісту цього рішення чітко зрозуміло, що демократично обраний парламент зберігає право змінювати встановлені розміри виплат на певний період часу, що він і зробив, приймаючи Закон України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" та Закон України "Про Державний бюджет України на 2024 рік".

З того приводу, що конституційний принцип незалежності суддів означає також конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації, як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя, оскільки Закон України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" і Закон України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" фактично змінив складову для визначення базового розміру посадового окладу судді, що порушує гарантії незалежності суддів, одна з яких передбачена частиною другою статті 130 Конституції України і частиною третьою статті 135 Закону №1402-VIII слід зазначити таке.

Так, варто наголосити, що зниження суддівської винагороди саме по собі не є несумісним із незалежністю суддів.

Так, зокрема, у пункті 77 Висновку щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування № 969/2019 CDL (2019) 027 від 9 грудня 2019 року), Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія), посилаючись на пункт 57 Рекомендації КМ (2010) 12 чітко зазначила, що державна політика, спрямована на загальне зниження оплати праці державних службовців, не суперечить вимозі уникнення зниження оплати праці певних суддів".

Згідно з розділом 6 (Винагорода за працю та соціальний захист) Європейської хартії про статус суддів (документ Департаменту з правових питань Ради Європи (98)23) судді, що виконують свої професійні обов`язки, мають право на винагороду, розмір якої фіксується на такому рівні, щоб захистити їх від тиску, що чиниться з метою вплинути на їхні рішення (і в більш загальному плані - на їхню поведінку у сфері їхніх повноважень).

У Рекомендації CM/Rec(2010)12 від 17 листопада 2010 р. про незалежність, ефективність роботи та відповідальність суддів Комітет міністрів зауважив (у пунктах 53 і 54), що основоположні правила системи винагороди праці професійних суддів мають бути викладені в законодавстві; що винагорода за працю суддів має відповідати їхнім професійним обов`язкам і відповідальності та бути достатньою, щоб захистити їх від стимулів, що мають на меті вплинути на їхні рішення; а також що потрібно впровадити конкретні правові положення для захисту від зменшення розміру винагороди за працю, спрямовані конкретно на суддів.

При цьому, питання стосовно того, чи є зменшення суддівської винагороди сумісним з незалежністю судді залежить від кількох факторів. Одним із факторів є фактично мінімальний рівень заробітної плати.(п.76 вказаного Висновку).

Доцільно зазначити, що згідно з опублікованими Європейською комісією з питань ефективності правосуддя (CEPEJ) звітами за 2014 і 2016 рр. про європейські системи судочинства (у яких вказано розмір річної заробітної плати суддів до вирахування податків у кожній країні та її співвідношення із середньою річною заробітною платою до вирахування податків, яку отримують працівники в межах національної економіки), у 2012 і 2014 рр. суддя в Чеській Республіці, що тільки розпочав або розпочала свій кар`єрний шлях, отримував або отримувала річну заробітну плату до вирахування податків у розмірі 26 492 та 27 915 євро відповідно, що в 2,1 і в 2,5 рази більше, ніж розмір середньої річної заробітної плати до вирахування податків, яку отримували працівники в межах національної економіки.

Разом з тим, відповідно до статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» розмір мінімальної заробітної плати у місячному розмірі з 1 січня 2023 року становить - 6700,00 гривень, натомість відповідно довідці № 06-29//2/2023 розмір суддівської винагороди для обчислення щомісячного довічного утримання судді у відставці - позивача складав 223 337, 50 гривень, що в 33 рази більше, ніж розмір мінімальної заробітної плати. Розмір мінімальної заробітної плати у місячному розмірі встановлений Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» відповідно також перевищує розмір суддівського утримання позивача у 2024 році.

Отже, не можна стверджувати, що встановлення окремих розмірів прожиткового мінімуму для суддів, прокурорів окружної прокуратури та працівників інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, змусила заявника(цю) нести індивідуальний та надмірний тягар та вплинуло на її незалежність або здатність виконувати свої обов`язки судді з гідністю, якої того вимагає професія.

У зв`язку із чим зберігається, по суті, первісна вимога еквівалентності його/її спеціального права, і оскільки розмір суддівського винагороди , як і раніше, значно вище ніж середня заробітна плата по Україні (у тому числі порівняно з іншими держслужбовцями), тим самим підтримується ідея більш щедрої схеми соціального забезпечення для суддів.

Аналогічний підхід щодо еквівалентності спеціального права судді висвітлено у рішення ЄСПЛ у справі "Хонякіна проти Грузії" (Khoniakina v. Georgia) від 19.06.2012, заява № 17767/08 (пунктах 77,78 ), рішення ЄСПЛ у справі Savickas and others v/ Lithuania, Application no. 66365/09, від 15.10.2013 (пунк.94).

Важливо також відмітити, що новий розмір довічного утримання позивача з урахуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, не був меншим, ніж заробітна плата (суддівська винагорода) за попередні роки.

У пункті 91 рішення ЄСПЛ по справі Savickas Суд зазначив, що стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції не може бути тлумачиться як надання людині права на заробітну плату в певному розмірі.

Наведене свідчить про відсутність "законних сподівань" та "легітимних очікувань" щодо підвищеного розміру суддівської винагороди, які підпадають під захист статті 1 Першого Протоколу до Європейської Конвенції з прав людини (див. також п. 38 рішення ЄСПЛ у справі "Суханов та Ільченко проти України" (заяви № 68385/10 та 71378/10) від 26.06.2014).

Звертаю також увагу, що зі змісту рішення суду апеляційної інстанції не зрозуміло у чому полягає протиправність дій (рішень) відповідача, оскільки останній під час розгляду питання, пов`язаного з реалізацією особою свого права, зокрема, права на певний розмір довічного утримання судді у відставці, зобов`язаний застосовувати той закон або інший нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення відповідних правовідносин між особою та державою, в особі її уповноважених органів.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 21.11.2018 у справі № 700/668/16-а.

Основна аргументація суду базується фактично на правовій оцінці дій та законів Верховної Ради України.

Проте варто зауважити, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) парламент за своєю природою є представницьким органом державної влади, що здійснює законодавчу владу, а тому жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; повноваження ВР України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВР України під час її сесій.

З метою роз`яснення понять "рішення" та "акт", які вживаються у статті 91 Конституції України, Конституційного Суду України ухвалив Рішення від 14.10.2003 № 16-рп/2003, в якому зазначив, що прийняття рішень ВР України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення ВР України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі; волевиявлення ВР України з питань, віднесених до її відання, реалізується шляхом голосування народних депутатів України; під терміном "акти", який вживається у статті 91 Конституції України, треба розуміти рішення ВР України з питань, віднесених до її компетенції, тобто документи, що приймаються визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України у формі законів, постанов тощо.

Крім того, до виключної компетенції Верховної Ради України належить: прийняття законів про визнання такими, що втратили чинність інших законів; внесення змін до чинних законів; прийняття законів про визначення порядку та строків набрання чинності законів.

Таким чином, застосування у спірних правовідносинах саме показника прожиткового мінімуму для працездатних осіб відноситься до виключної компетенції Верховної Ради України.

Варто також зазначити, що згідно зі статтею 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства; виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків; держава прагне до збалансованості бюджету України. (див. постанову Верховного Суду від 24.07.2023 у справі №420/6671/18).

Тож, враховуючи, що стаття 95 Конституції України містить імперативну норму щодо видатків і встановлює, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір та цільове спрямування цих видатків, вважаю за необхідне зазначити, що задоволення позову та зобов`язання відповідача видати позивачу довідку про суддівську винагороду для обчислення розміру щомісячного довічного утримання судді у відставці на 2023-2024 роки з урахуванням іншого показника прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який на законодавчому рівні на певний бюджетний рік не застосовується до суддівської винагороди, призведе до порушення статті 75 Конституції України.

І наостанок, суд не враховує економічну спроможність держави здійснювати виплати, незважаючи на те, який характер вони носять. Суд не врахував той факт, що Україна, з огляду на Указ Президента України 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану" з подальшою його пролонгацією, перебуває в екстремальних умовах функціонування, спричинених збройною агресією РФ, територіальними, людськими та економічними втратами, значними витратами Державного бюджету України, пов`язаними з необхідністю забезпечувати обороноздатність країни та захищати її суверенітет.

Конституційний Суд України з цього приводу чітко зазначив, що в умовах воєнного стану держава зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України (див. абзац 2 п.п. 5.2 п. 5 мотивувальної частини рішення від 12.10.2022 № 7-р(ІІ)2022).

Іншими словами в межах періоду воєнного стану та у зв`язку з досягненням інших суспільних цілей розсуд держави є істотно ширшим.

При цьому Конституційний суд України у рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 вирішуючи питання щодо обмеження суддівської винагороди зазначив, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану.

Як підсумок, вказана спірна ситуація жодним чином не впливає на права позивача у розмінні статі 1 Першого Протоколу Конвенції та не є обмеженням суддівської незалежності з огляду на еквівалентність розміру суддівської винагороди та середньою заробітною платнею по Україні, а тому, в умовах воєнного стану, відповідні виплати позивачу здійсненні у відповідності з чинним законодавством.

За наведених обставин, у колегії суддів не було юридичних підстав для залишення рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07.10.2024 у справі 420/21742/24, яким задоволено адміністративний позов, без змін.

Суддя О.І. Шляхтицький