Постанова

від 26.12.2024 по справі 320/4789/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 320/4789/24

адміністративне провадження № К/990/29253/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника Генерального прокурора на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року (головуючий суддя Щавінський В.Р.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Єгорова Н.М., Чаку Є.В.) у справі № 320/4789/24 за позовом заступника Генерального прокурора до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, треті особи: Київська обласна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Славутичбудпостач» про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВ

У 2024 році заступник Генерального прокурора (далі також позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також відповідач-1), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також відповідач-2, ДКЗ), треті особи: Київська обласна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Славутичбудпостач», в якому просив:

визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України та Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо державної реєстрації робіт - попередньої геолого-економічної оцінки ділянки руслових пісків Східної ділянки родовища Конча-Заспа, апробації запасів у Державній комісії України по запасах корисних копалин - за формою № 3-гр за №У-18-212/1, апробування попередньо оцінених балансових запасів пісків ділянки Східна родовища Конча-Заспа, видання наказу від 31.10.2018 № 409 у частині надання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами та видачі на його підставі спеціального дозволу від 20.12.2018 № 6304;

визнати протиправним та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 26.06.2018 № 4426;

визнати протиправним та скасувати наказ тимчасово виконувача обов`язків Голови Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 № 409 в частині надання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами;

визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 20.12.2018 №6304, наданий ТОВ «Славутичбудпостач», вид користування - видобування, вид корисної копалини - пісок, назва родовища - ділянка Східна родовища Конча-Заспа.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року, позовну заяву залишено без розгляду.

29 липня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

15 серпня 2024 року від відповідача-1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін.

19 серпня 2024 року через систему «Електронний суд» та 21 жовтня 2024 року на поштову адресу суду від відповідача-2 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.

26 серпня 2024 року від ТОВ «Славутичбудпостач» надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.

12 вересня 2024 року від позивача надійшли додаткові пояснення.

Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивач оскаржує дії та рішення відповідачів з підстав відсутності у ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами на момент звернення до ДКЗ щодо державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

Своєю чергою, подані відповідачами до суду клопотання про залишення позову без розгляду мотивовані тим, що позивачем пропущений строк на звернення до суду із цим позовом, який визначений КАС України.

Відповідачі вважають, що органи прокуратури повинні бути обізнані про відсутність у ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами з часу: оприлюднення протоколу засідання колегії ДКЗ від 26.06.2018 № 4426; оприлюднення наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 409 та наданого на його підставі спеціального дозволу від 20.12.2018 № 6304; внесення (з 26.08.2021) до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про кримінальне провадження № 62021000000000705; отримання інформації Держгеонадр на запит Офісу Генерального прокурора від 17.06.2021 № 12/2-35вих-21.

Позивач заперечував проти залишення позовної заяви без розгляду, зазначаючи, що ним не пропущений строк на звернення до суду з цією позовною заявою, оскільки підстави для звернення з позовом до суду виникли з 29.08.2023, тобто після ознайомлення працівниками Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора з матеріалами кримінального провадження №62021000000000705 від 26.08.2021 за частиною другою статті 367, частиною другою статті 364, частиною другою статті 197-1, частиною статті 240 Кримінального кодексу України у частині документів, які стосуються отримання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304, та надання 07.09.2023 слідчим Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування в цій частині.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що протокол засідання колегії ДКЗ від 26 червня 2018 року № 4426 (далі - протокол ДКЗ № 4426) оформлено за результатами засідання з розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів руслових пісків ділянки «Східна» родовища «Конча-Заспа» в Бориспільському районі Київської області з метою розподілу запасів родовища та обґрунтування виділення цієї ділянки надр як окремого об`єкту надрокористування, поданих на розгляд ТОВ «Славутичбудпостач».

Зазначений протокол засідання колегії ДКЗ оприлюднено на сайті Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України», що входить до сфери управління Держгеонадра, та перебував у вільному доступі до введення воєнного стану в Україні Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

У першій частині протоколу ДКЗ № 4426 закріплено, які документи та матеріали розглянуті колегією ДКЗ.

В преамбулі та другій частині оскаржуваного протоколу висвітлено, на підставі яких документів проведено геолого-економічну оцінку та підстави подання матеріалів на розгляд ДКЗ.

На підставі змісту оскаржуваного протоколу ДКЗ суди встановили, що родовище пісків «Конча- Заспа» не розроблялося, запаси корисної копалини в Державному балансі запасів корисних копалин України станом на дату розгляду колегією ДКЗ поданих товариством матеріалів не обліковувались. Своєю чергою, ТОВ «Славутичбудпостач» планувало для розробки ділянку надр площею 113,0 га, що частково розташована в межах східної частини родовища пісків «Конча-Заспа».

З цією метою товариство придбало геологічну інформацію щодо попередньої розвідки родовища пісків «Конча-Заспа». Доцільність проведення ТОВ «Славутичбудпостач» робіт визначена Держгеонадра, а саме роботи з попередньої геолого-економічної оцінки запасів руслових пісків Східної ділянки родовища «Конча-Заспа», з метою обґрунтування виділення цієї ділянки надр, як окремого об`єкту надрокористування, зареєстровані за формою 3-гр за номером У-18-212/1.

Оскаржуваний спеціальний дозвіл на користування надрами надано ТОВ «Славутичбудпостач» 20 грудня 2018 року, доступ до якого на відповідному веб-сайті є і на час розгляду справи.

Також судами встановлено, що кримінальне провадження 62021000000000705 відкрито 26.08.2021 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 197-1, частиною 2 статті 364, частиною 2 статті 367 Кримінального кодексу України.

Судом апеляційної інстанції підтверджені встановлені судом першої інстанції обставини.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суди попередніх інстанцій, дослідивши наведені у справі обставини, надали їм наступну оцінку.

Суди наголосили, що за приписами пункту 4 наказу Генерального прокурора України від 21 вересня 2018 року № 186 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень» (чинний до 22.08.2020) органи прокуратури зобов`язані отримувати відомості про наявність підстав для застосування представницьких повноважень з, зокрема, публікації у засобах масової інформації, мережі Інтернет.

В подальшому, наказом Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» (далі - Наказ №389) розширено положенням «публічної інформації у формі відкритих даних».

Згідно із підпунктом 8.2 Наказу № 389 керівникам підрозділів представництва в суді та інших структурних підрозділів Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур відповідно до їхньої компетенції, керівникам окружних прокуратур, їхнім першим заступникам і заступникам необхідно контролювати своєчасність здійснення моніторингу та прийняття обґрунтованих рішень щодо застосування представницьких повноважень за встановленими фактами порушень інтересів держави.

За позицією судів попередніх інстанцій, позивач мав звернутися до суду у встановлений КАС України шестимісячний строк, який повинен був розпочатися якщо не з надання спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 року № 6304, то хоча б з моменту, коли прокуратура дізналась або мала можливість дізнатись про наявність підстав для здійснення представництва в судів інтересів держави в межах запиту Офісу Генерального прокурора, а саме з червня 2021 року.

Суди наголосили, що на підставі інформації, зазначеної в ухвалах Печерського районного суду, оприлюднених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, слідчим Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань неодноразово подавались клопотання, погоджені із уповноваженим прокурором Офісу Генерального прокурора про проведення обшуку, у кримінальному провадженні № 62021000000000705 від 26.08.2021.

Із покликанням на пункт 2 частини 2 статті 36, частину 1 статті 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі КПК України) суди дійшли висновку, що починаючи з внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань відомостей щодо кримінального провадження № 62021000000000705 від 26.08.2021 прокуратура мала достатні правові підстави та можливість з`ясувати всі обставини щодо порушення відповідачами вимог природоохоронного законодавства та звернутися з відповідним позовом в межах строку, визначеного КАС України, чого прокуратурою здійснено не було.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник із покликанням на частини першу та другу статті 222 КПК України, статті 1, 23 Закону України «Про прокуратуру» наголошує на порушені судами норм матеріального права.

Також скаржник стверджує про порушення судами норм процесуального права, зокрема статей 121, 122 КАС України.

На думку скаржника, в порушення вимог статті 242 КАС України судами першої та апеляційної інстанцій не враховані правові висновки щодо поважності причин пропущення строків звернення до адміністративного суду, сформовані, зокрема, Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 20.11.2019 у справі № 9901/405/19 та Верховним Судом у постанові від 27.11.2018 у справі № 473/2236/17.

Водночас скаржник покликається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та Верховного Суду у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 380/15396/22.

Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно відхилили доводи Офісу Генерального прокурора про поважність причин пропущення строку звернення до суду з указаним позовом, не взявши до уваги вимоги статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повноважень прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Щодо покликань судів на норми наказів Генерального прокурора від 21.09.2018 № 186 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень» та від 21.08.2020 № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді», скаржник стверджує, що суди не врахували, що у зазначених наказах не визначено строків, у які органи прокуратури повинні виявляти оприлюднені органами державної влади або місцевого самоврядування інформацію та/або акти.

Водночас зауважує, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» не визначають обов`язку органів прокуратури відслідковувати оприлюднення органами державної влади та місцевого самоврядування кожного документа та не встановлюють строків для виявлення оприлюднених актів.

Вважає, що моніторинг усіх без винятку оприлюднених органами державної влади та місцевого самоврядування рішень, а також надання їм оцінки лише з огляду на їхній зміст є неможливим.

Скаржник наголошує, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році нового Закону України «Про прокуратуру» та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя. Уже з 2014 року органи прокуратури не мають повноважень здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів.

Щодо наявності кримінального провадження № 62021000000000705 від 26.08.2021, порушеного за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статі 197-1, частиною 2 статті 364, частиною 2 статті 367 КК України, скаржник зазначив, що наявність такого провадження не свідчить про обізнаність слідчого, прокурора, керівника органу прокуратури з відповідними порушеннями вимог законодавства та порушеннями інтересів держави.

Із покликанням на вимоги частин першої та другої статті 222 КПК України скаржник стверджує, що відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, у якому вони визнають можливим.

Водночас зауважує, що опрацюванню підлягав великий обсяг інформації, яка стосувалася різних суб`єктів господарювання, а не лише ТОВ «Славутичбудпостач», у зв`язку з чим Офісом Генерального прокурора розпочато системну роботу щодо з`ясування підстав для представництва інтересів держави в суді.

Також скаржник зазначив, що пунктом 5 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Щодо стану справ у сфері надрокористування» рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органами вжити додаткових заходів для виявлення і розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

Проте зазначеним рішенням не конкретизовано порушення законодавства, на які прокурорам та правоохоронним органам рекомендовано реагувати.

Відповідачі та третя особа ТОВ «Славутичбудпостач» скористались своїм правом та подали відзиви на касаційну скаргу.

Доводи у відзивах відповідачів та третьої особи зводяться до обізнаності позивача про оскаржені рішення відповідачів з 2018 року, оскільки ці рішення були оприлюднені у встановленому порядку.

Відповідач-2 наголошує, що відомості щодо наявності та чинності спеціальних дозволів на користування надрами розміщувались у відкритому доступі (у спеціальних дозволах на користування надрами міститься інформація щодо, зокрема, підстави надання (посилання на накази Держгеонадр, що перебувають у відкритому доступі) та протоколу(ів) засідання колегії ДКЗ; доступ до оскаржуваного спеціального дозволу є і наразі за посиланням.

Також відповідач-2 зазначає, що у 2019 році Держгеонадра на лист Генеральної прокуратури України від 05.03.2019 № 15/4/9-24638вих-19 надала пакет документів, на підставі яких надано спеціальний дозвіл на користування надрами ТОВ «Славутичбудпостач».

Водночас акцентує увагу на тому, що у 2021 році, в межах встановлення наявності підстав для представництва прокуратури інтересів держави в суді у сфері охорони та раціонального використання надр, Офіс Генерального прокурора звернуся до Держгеонадра (запит № 12/2-3 5ВИХ-21) та отримав інформацію, зокрема, стосовно того, що ТОВ «Славутичбудпостач» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами поза аукціоном за результатами апробації без спеціального дозволу на користування надрам (листування між органами містяться у матеріалах справи). Власне, у межах цієї справи оскаржується протокол засідання колегії ДКЗ та спеціальний дозвіл на користування надрами з підстав відсутності у товариства «попереднього» спеціального дозволу на користування на момент звернення до ДКЗ;

Наголошує, що ТОВ «Славутичбудпостач» фігурувало у кримінальному провадженні № 62021000000000705, що відкрите 26.08.2021. Відповідно до змісту ухвали Печерського районного суду м. Києва від 20.01.2022 (в межах цього кримінального провадження) слідчим суддею задоволені клопотання слідчого щодо надання дозволу на проведення обшуку приміщень, які займає Держгеонадра, «Державний інформаційний геологічний фонд України» та вилучення, зокрема, документів, що стали підставою для видачі спеціальних дозволів (у т. ч. наданого ТОВ «Славутичбудпостач»), наказів Держгеонадра про надання спеціальних дозволів, документів, які стали підставою для проведення державної експертизи та оцінки запасів, протоколів засідання колегії ДКЗ, договорів купівлі-продажу прав на користування узагальненою геологічною інформацією, заяв про реєстрацію роботи геолого-економічної оцінки запасів та ресурсів родовищ із додатками до заяви: форма 3-гр..., експертні висновки щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів (при наявності), висновки Держгеонадра щодо геолого-економічної переоцінки запасів і ресурсів щодо зазначених надрокористувачів та ін.

Відповідачі та третя особа стверджують, що Офіс Генерального прокурора як вищий орган по відношенню до обласних прокуратур був обізнаний про існування спірності питання щодо проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (апробації запасів корисних копалин) без наявності спеціального дозволу на користування надрами.

За спільною позицією відповідачів та третьої особи, строк звернення до суду позивачем пропущений майже на п`ять років з моменту прийняття оскаржуваного протоколу ДКЗ № 4426, наказу Держгеонадра про надання спеціального дозволу ТОВ «Славутичбудпостач» від 31.10.2018 № 409 та надання спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304.

Також, за твердженням відповідачів та третьої особи, більш ніж на чотири роки пропущений строк з моменту отримання від Держгеонадр пакету документів, на підставі яких надано спеціальний дозвіл на користування надрами ТОВ «Славутичбудпостач», та два роки з моменту отримання на запит Офісу Генерального прокурора переліку суб`єктів господарювання, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами.

На думку відповідачів та третьої особи, прокурор третього відділу процесуального керівництва другого управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях органів Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням органів Державного бюро розслідувань (що входить до структури Офісу Генерального прокурора) як процесуальний керівник в межах кримінального провадження № 62021000000000705 мав повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування, у т. ч. і до форми 3-гр, і до оскаржуваних у справі № 320/4789/24 рішень, спеціального дозволу на користування надрами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частинами другою та п`ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно зі статтею 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії; процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка неминуче має настати.

Положеннями частини другої статті 122 КАС України встановлено різні строки звернення до адміністративного суду для суб`єктів владних повноважень та для інших осіб.

Зокрема, абзацом другим вказаної частини визначено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду передбачені статтею 123 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Частиною четвертою статті 123 КАС України визначено, що у разі, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Отже, строк звернення до адміністративного суду - це тривалість часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб`єкта владних повноважень розраховується з дня виникнення підстав, що дають такому суб`єкту право на пред`явлення визначених законом вимог.

Вищенаведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постановах від 17 вересня 2021 року у справі № 420/473/20 та від 5 липня 2023 року у справі № 380/15396/22, від 13 листопада 2024 року у справі 560/22224/23.

Колегія суддів наголошує, що законодавче закріплення строків звернення з позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.

Своєю чергою, інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

Подібний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 30 листопада 2021 року у справі № 826/9772/17.

Разом з тим, Суд враховує, що відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

У постанові Верховного Суду від 19 травня 2022 року у справі № 300/863/21 зазначено, що поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) обставина виникла протягом строку, який встановлений законом або судом; 4) обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Отже, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Водночас чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. Та для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного та необмеженого поновлення судами пропущеного строку.

Отже, поновленню підлягають лише пропущені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом або судом. У свою чергу, поважною причиною може бути обставина, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк, виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк, виникла протягом строку, який встановлений законом або судом та підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Правові висновки щодо критеріїв поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду викладено також у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 820/1719/15, від 20 грудня 2018 року у справі № 756/513/17, від 27 лютого 2019 року у справі № 813/1211/17, від 16 вересня 2019 року у справі № 120/3403/20-а, від 19 лютого 2020 року у справі № 815/5271/16, від 17 червня 2021 року у справі № 570/4516/19, від 17 лютого 2022 року у справі № 380/893/20, від 8 вересня 2022 року у справі № 380/1598/22, від 16 червня 2023 року у справі № 520/986/22 та від 4 липня 2023 року у справі № 620/4707/22, від 13 листопада 2024 року у справі 560/22224/23.

Отже, вирішуючи питання про залишення позову без розгляду з підстав, визначених пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України, суди попередніх інстанцій зобов`язані були встановити: 1) момент виникнення у прокурора права на звернення з цим позовом до суду з урахуванням положень статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; 2) дату, з якої прокурор мав дізнатися про фактичні обставини, що слугували підставою для його звернення до суду з позовом у цій справі.

У цій справі прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив, що його право на звернення до суду виникло 29.08.2023 - після ознайомлення працівниками Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора з матеріалами кримінального провадження № 62021000000000705 від 26.08.2021, тому, на думку позивача, направлення позову 17.10.2023 здійснено у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України.

На обґрунтування своїх доводів прокурор посилається на те, що він міг дізнатися про факт можливого порушення відповідачами законодавства у сфері надання спеціального дозволу на користування надрами лише з 28.08.2023 - дати ознайомлення працівником Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора з матеріалами, що стали підставою видачі спірного дозволу ТОВ «Славутичбудпостач».

Суди попередніх інстанцій не погодилися з такими доводами позивача та дійшли висновку, що відлік перебігу строку звернення прокурора до суду має починатися принаймні з 17 червня 2021 року або з 26 серпня 2021 року.

Так, дату 17 червня 2021 року суди пов`язали з отриманням Офісом Генерального прокурора від відповідача-1 у відповідь на запит № 12/2-35ВИХ-21 витребуваної інформації, зокрема, оскаржених рішень щодо ТОВ «Славутичбудпостач».

Наступну дату - 26 серпня 2021 року суди пов`язали із датою внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань відомостей щодо кримінального провадження № 62021000000000705.

Суди попередніх інстанцій зауважили, що протокол засідання колегії ДКЗ України від 26.06.2018 № 4426, наказ Голови Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 року № 409 про надання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами та спеціальний дозвіл на користування надрами від 20.12.2018 № 6304, наданий ТОВ «Славутичбудпостач», були оприлюднені на сайті ДКЗ України у визначений термін.

Водночас наголосили, що кримінальне провадження 62021000000000705 відкрито 26.08.2021 за частиною 2 статті 367, частиною 2 статті 364, частиною 2 статті 197-1, статтею 3 статтею 240 КК України.

Із покликанням на зміст ухвал Печерського районного суду, розміщених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, суди зазначили, що до цього суду неодноразово подавались клопотання слідчого Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань, погодженого із прокурором третього відділу процесуального керівництва другого управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях органів Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням органів Державного бюро розслідувань, нагляду за його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Офісу Генерального прокурора про проведення обшуку, у кримінальному провадженні № 62021000000000705 від 26 серпня 2021 року.

У сукупності зазначеного вище та враховуючи те, що запит Офісу Генерального прокурора № 12/2-35ВИХ-21 подано на виконання конституційної функції, зокрема, встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у сфері охорони та раціонального використання надр, та беручи до уваги те, що «прокуратура України становить єдину систему», суди цілком слушно дійшли висновку, що позивач мав підстави звернутися до суду у встановлений КАС України тримісячний строк, який повинен був розпочатися якщо не з дати надання спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304, то щонайменше з 17.06.2021 - моменту отримання відповідних документів на запит Офісу Генерального прокурора № 12/2-35ВИХ-21 або з 26 серпня 2021 року - дати внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань відомостей щодо кримінального провадження № 62021000000000705, в якому уповноважений відділ Офісу Генерального прокурора здійснює процесуальне керівництво.

Водночас відсутність належних та допустимих, в розумінні статей 73,74 КАС України, доказів невідкладної реакції органів прокуратури після отримання відомостей стосовно підстав надання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304 свідчить про неповажність причин пропуску позивачем строку звернення до суду.

Верховний Суд зауважує, що володіючи інформацією щодо отримання ТОВ «Славутичбудпостач» спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304 без проведення аукціону, позивач не був позбавлений можливості подавати відповідні запити до державних органів, зокрема Держгеонадра, у тому числі щодо оскаржуваних наказів та спецдозволу, а також звернутися до суду з адміністративним позовом у строк, визначений приписами КАС України.

Подібного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 09 грудня 2024 року у справі № 320/5641/24, від 03 грудня 2024 року у справі № 320/39441/23.

Також колегія суддів зазначає, що покликання скаржника на неправильне розуміння судами попередніх інстанцій приписів частини 1, 2 статті 222 КПК України щодо недопустимості розголошення відомостей досудового розслідування є необґрунтованими, зважаючи на те, що пунктом 12 наказу Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 № 389 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді" (у редакції до 22 червня 2023 року) регламентовано, що керівникам самостійних структурних підрозділів прокуратур усіх рівнів, зокрема тим, які здійснюють нагляд за додержанням законів під час досудового розслідування та дізнання, у тому числі у формі процесуального керівництва ним, за наявності підстав для захисту інтересів держави поза межами кримінального провадження шляхом підготовки та звернення до суду з позовом, заявою, вступу у справу, оскарження рішення невідкладно за погодженням із першим заступником або заступником Генерального прокурора, в обласних прокуратурах - з першим заступником або заступником керівника цієї прокуратури передавати до підрозділів представництва або інших підрозділів згідно з їхньою компетенцією відповідні матеріали з мотивованим висновком щодо необхідності застосування представницьких повноважень разом з документами, оформленими та засвідченими відповідно до вимог законодавства, що подаються до суду як докази.

Отже, покликання скаржника на дату отримання дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні № 62021000000000705 лише 07 вересня 2023 року не може вважатися поважною підставою щодо поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, оскільки вказане не припиняє (не перериває) строків, встановлених щодо звернення із позовом до суду, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ці дати не пов`язуються з початком перебігу строку звернення до суду у випадку, коли законом встановлений строк для вчинення особою активних дій.

Колегія суддів відхиляє покликання скаржника на висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, з огляду на невірне трактування скаржником висновків Великої Палати Верховного Суду.

Так, в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 зазначено таке:

«Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду».

Отже, у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення. Водночас строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

Своєю чергою, у справі, що переглядається, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що уповноважений відділ Офісу Генерального прокурора здійснює процесуальне керівництво з 26 серпня 2021 року - дати внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань відомостей щодо кримінального провадження № 62021000000000705.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів наголошує, що початок перебігу строку, встановленого для подання до суду позову стосується всіх суб`єктів, які мають намір та право оскаржувати рішення суду, та не пов`язується із відповідними функціями та компетенцією суб`єкта, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення до суду за власним волевиявленням.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2023 року у справі № 380/8650/22 та від 13 листопада 2024 року у справі № 560/22224/23.

Суд вважає застосовним до даних правовідносин висновок, сформований у постанові від 13 лютого 2024 року у справі № 340/3868/23, відповідно до якого регулярні звернення прокурора з метою витребування документів для підтвердження підстав представництва інтересів держави в суді не можуть слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом. Це призвело б до постійного стану невизначеності у публічно-правових відносинах та порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Водночас у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 Верховний Суд виклав правовий висновок, згідно з яким у випадку звернення прокурора з позовом в інтересах держави положення частини другої статті 122 КАС України (для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення відповідних підстав) слід застосовувати з урахуванням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», які серед іншого, вимагають від прокурора перед зверненням до суду з позовом в інтересах держави довести, що відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; крім того лише у такій ситуації прокурор отримує право запитувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Отже, наведені висновки стосувалися правовідносин, в яких прокурор здійснює представництво інтересів держави у порядку, визначеному статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» у разі наявності державного органу, який не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних законних інтересів держави, що вимагає від прокурора попереднього звернення до такого органу.

Також колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на висновки Верховного Суду у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 473/2236/17 та Великої Палати Верховного Суду у постанові від 20 листопада 2019 року у справа № 9901/405/19 щодо визначення та оцінки критерії поважності причин пропуску строку звернення до суду з огляду на таке.

Суд враховує, що конструкція статей 122, 123 КАС України передбачає першочерговим визначення часу початку перебігу строку на звернення до суду та наступний етап визначення поважності причин його пропуску, оскільки визначення такого періоду має суттєве значення для визначення поважності пропуску строку.

В цьому контексті Верховний Суд зазначає, що за сталою судовою практикою, яка склалась, особливо при вирішенні питань процесуального характеру, у кожній конкретній справі необхідно враховувати фактичні обставини справи для прийняття законного і обґрунтованого рішення щодо поновлення або відмови у поновленні строку на звернення до суду.

Водночас колегія суддів наголошує, що спір у справах № 473/2236/17 та № 9901/405/19 не є подібним до спірних правовідносин у справі, яка переглядається, оскільки виник між відмінними суб`єктами та обставинами.

Так, позивачем у справі № 473/2236/17 була фізична особа, яка звернулась до суду з позовом до Управління соціального захисту населення Вознесенської міської ради, у якому просила поновити строк звернення до суду та визнати протиправною бездіяльність щодо перерахунку щорічної одноразової грошової допомоги.

Водночас у іншій справі № 9901/405/19 предметом спору є Указу Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018.

Суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направлені на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права й інтереси інших учасників правовідносин.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, суди попередніх інстанцій дійшли цілком слушного висновку, що позивачем не наведено поважних підстав, які б унеможливили звернення його до суду у межах встановленого КАС України строку. Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про існування будь-яких об`єктивних перешкод у реалізації прокурором свого права на звернення до суду з метою представництва інтересів держави у суді.

Колегія суддів погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій, зокрема, що звернувшись із позовом до суду в жовтні 2023 року в інтересах держави, прокурор пропустив строк звернення до суду з приводу визнання протиправними дій та рішень, вчинених та прийнятих в 2018 році, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Славутичбудпостач».

Отже, враховуючи те, що прокурор пропустив встановлений законом строк звернення до суду та будь-яких переконливих обґрунтувань обставин та належних доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду із зазначеними позовними вимогами скаржником не наведено та не доведено, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі частини третьої, четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. Скаржником також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Інші доводи касаційної скарги не приймаються Судом до уваги з огляду на те, що вони не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про недотримання прокурором під час звернення до суду встановленого статтею 122 КАС України тримісячного строку або того, що пропуск цього строку стався з поважних причин.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не скасовуються, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 122, 123, 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року у справі № 320/4789/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа