Рішення

від 20.12.2024 по справі 580/5937/24

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2024 року справа № 580/5937/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гаращенка В.В., розглянувши в порядку спрощеного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом Черкаської міської ради до Червонослобідської сільської ради Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Черкаська міська рада звернулась до суду з адміністративним позовом до Червонослобідської сільської ради Черкаській області, в якому просить:

- визнати протиправними дії Червонослобідської сільської ради, які полягають у відмові в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розробленого ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою, без наведення причин, передбачених у статті 186 Земельного кодексу України, та зобов`язати утриматись від таких дій;

- скасувати рішення Червонослобідської сільської ради від 21.02.2024 № 39- 01/VIII Про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси;

- зобов`язати Червонослобідську сільську раду повторно розглянути питання погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розробленого ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою, з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

Ухвалою судді від 21.10.2024 відкрито провадження у справі та справу призначено до розгляду справу в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників в судове засідання.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що зазначені відповідачем причини відмови у погодженні проекту землеустрою не корелюються із наведеними ним положеннями законів. Так, стаття 46-1 Закону України Про землеустрій стосується проектів землеустрою щодо встановлення меж територій територіальних громад, та не має нічого спільного із проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, які регламентовані статтею 46 Закону України Про землеустрій. Відповідачем не деталізовано в оскаржуваному рішенні, у якій саме частині цієї статті наведено обрану відповідачем підставу для відмови у погодженні Проекту землеустрою. Зазначив, що зміст Проекту землеустрою повністю відповідає вимогам частини 3 статті 46 Закону України Про землеустрій, містить усю інформацію необхідну та достатню для його погодження, а положення частин 3, 8 статті 186 Земельного кодексу України не передбачають обраної відповідачем підстави для відмови у погодженні Проекту землеустрою. Також зазначив, що землі в межах адміністративно-територіальної одиниці є окремим об`єктом землевпорядкування та окремим об`єктом Державного земельного кадастру, відмінними від земельних ділянок, тому включення окремих земельних ділянок у межі району міста Черкаси не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками. У спірних правовідносинах позивач діє не в своїх або чиїхось приватних інтересах, а з метою здійснення передбачених владно-управлінських функцій, оскільки питання зміни меж населених пунктів не стосується права власності або користування земельними ділянками конкретних осіб, а направлене на зміну меж населеного пункту міста Черкаси.

У відзиві на адміністративний позов відповідач просив у задоволенні позову відмовити та зазначив, що Червонослобідська сільська рада самостійно розпоряджається комунальними землями, тому у разі погодження Проекту землеустрою позивача межі м. Черкаси буть розширені за рахунок земель відповідача, внаслідок чого право комунальної власності на значну частину таких земель припиниться. Оскільки Червонослобідська сільська рада добровільно не відмовляється від частини своїх земельно, тому правомірно оскаржуваним рішенням відмовила позивачу у погодження Проекту землеустрою.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд виходить з такого.

Судом встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 31.01.2019 № 2-3967 надано Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Між Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради та Державним підприємством Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою укладено договір про надання послуг від 14.07.2023 № 1-М, предметом якого є надання послуги зі встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

Проект землеустрою розроблено щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, за рахунок земель (території), зокрема Червонослобідської сільської ради.

Державне підприємство Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою листом вих. № 55-24 від 05.02.2024 направив Проект землеустрою на погодження Червонослобідській сільській раді.

Червонослобідська сільська рада прийняла рішення від 21.02.2024 № 39-01/VIII Про розгляд проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, яким відмовила у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси.

Обґрунтовуючи рішення Червонослобідська сільська рада посилалась в ньому на положення статей 85, 142 Конституції України, підпунктом 34 пункту 1 статті 26, статей 47, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 12, 173, 174, 175, 186 Земельного кодексу України, статей 19, 46 Закону України «Про землеустрій», статей 2, 6 Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про основи містобудування», Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.05.2020 №541-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області», розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №728-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області», Проект формування території і встановлення меж Червонослобідської Ради народних депутатів та встановлення меж с. Червона Слобода, Черкаського .району, Черкаської області, рішення Черкаської районної ради народних депутатів від 06.05.1993 №12-21 «Про затвердження проектів формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах», рішення Червонослобідської сільської ради № 47-1/VII від 12.06.2018 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Червонослобідської сільської ради від 29.06.2023 № 32-41/VIII «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель в адміністративних межах Червонослобідської сільської ради с. Червона Слобода» з додатками та зі змінами, внесеними рішенням Червонослобідської сільської ради № 35-46/VIIІ від 31.08.2023.

Не погоджуючись із правомірністю вказаного рішення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд враховує Відповідно до пункту д частини 1 статті 12 Земельного кодексу України (далі ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить організація землеустрою.

Питання встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць врегульовані главою 29 ЗК України.

Так, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

Таким чином, законом регламентований порядок встановлення та зміни меж населених пунктів, що здійснюється на підставі відповідних проектів землеустрою.

При цьому, ст. 174 ЗК України встановлено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами. У разі якщо встановлення і зміна меж сіл, селищ призводить до зміни меж території територіальної громади, рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймається Кабінетом Міністрів України на підставі подання відповідних сільських, селищних, міських рад. Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.

Згідно п. 1 ч. 3 ст. 186 ЗК України проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в такому порядку, зокрема, проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. У разі встановлення меж міст проект також погоджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою. Рішення Верховної Ради України, органу місцевого самоврядування про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальної одиниці одночасно є рішенням про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж районів у містах погоджуються з відповідною районною у місті радою, районною у місті державною адміністрацією (у разі їх утворення).

Суд встановив, що Державне підприємство Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою у відповідності до положень ст. 186 ЗК України направив Проект землеустрою на погодження відповідачу, однак останній прийняв оскаржене рішення про відмову у погодженні Проекту землеустрою.

Згідно ч. 8 ст. 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Крім того, ч. 10 ст. 186 Земельного кодексу України передбачено, що висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.

Отже, підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації, крім того, така відмова має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію.

Суд встановив, що відмовляючи у погоджені Проекту землеустрою сільська рада не зазначила у чому полягає невідповідність документації із землеустрою положенням вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації, не навела вичерпного переліку недоліків Проекту землеустрою з описом змісту таких недоліків, а лише навела в оскаржуваному рішенні перелік законів та підзаконних нормативно-правових актів.

Суд врахував, що відповідно до правових висновків Верховного Суду, що висловлені у постанові від 18.03.2021 у справі № 280/4057/19, загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Відповідач, як суб`єкт владних повноважень, повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Верховний Суд у постанові від 11.09.2023 року у справі № 420/14943/21 сформулював правовий висновок про те, що критеріями обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень є: 1) логічність та структурованість викладення мотивів, що стали підставою для прийняття відповідного рішення; 2) пов`язаність наведених мотивів з конкретно наведеними нормами права, що становлять правову основу такого рішення; 3) наявність правової оцінки фактичних обставин справи (поданих документів, інших доказів), врахування яких є обов`язковим у силу вимог закону під час прийняття відповідного рішення; 4) відповідність висновків, викладених у такому рішенні, фактичним обставинам справи; 5) відсутність немотивованих висновків та висновків, які не ґрунтуються на нормах права.

У вищезазначеній постанові Верховний Суд зазначив, що Конституцією України та КАС України прямо передбачений обов`язок суб`єктів владних повноважень дотримуватися принципу належного урядування, відповідно, адміністративні суди під час розгляду та вирішення спорів, що виникають у сфері публічно-правових відносин, мають перевіряти дотримання цього принципу у всіх його аспектах з урахуванням конкретних обставин справи. Фактичне застосування принципу належного урядування є своєрідним маркером того як в Україні гарантуються статті 1, 3, 6, 8, 19, 55, 56, 124 Конституції України, а суди застосовують частину другу статті 2 КАС України та статті 3 і 4 Угоди про асоціацію з ЄС.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу оскаржуваного рішення на відповідність вимогам частини 2 статті 2 КАС України, суд встановив, що спірне рішення є необґрунтованим, оскільки відповідачем не визначено конкретних підстав прийнятого рішення у спірному рішенні не визначено, які саме фактичні підстави слугували його прийняттю.

Невмотивованість рішення суб`єкта владних повноважень є підставою для його скасування.

Враховуючи, що оскаржене рішення в частині відмови в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси розробленого ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою не відповідає положенням Земельного кодексу України та не відповідає критерію обґрунтованості, суд дійшов висновку про необхідність визнання його протиправним та скасування.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (далі Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Згідно вказаних норм, питання затвердження проекту землеустрою, тощо, відповідач має вирішувати за наслідками розгляду відповідного клопотання на пленарному засіданні.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень є визнання її протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Абзацом 2 частини 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Отже, позивачем обрано належний спосіб захисту порушеного права, шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути питання погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розробленого ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою та прийняти рішення з урахуванням висновків суду в цьому рішенні.

Не може бути задоволена позовна вимога щодо визнання протиправними дії сільської ради, які полягають у відмові в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, оскільки за наслідками розгляду відповідного проекту землеустрою сільська рада прийняла відповідне рішення про відмову у погодженні в Проекту землеустрою, тому належним способом порушеного права позивача є саме визнання протиправним та скасування такого рішення, а не дій щодо його прийняття.

Щодо решти доводів сторін суд застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає частковому задоволенню.

Відповідно до ч. 3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем судові витрати зі сплати судового збору слід стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно до задоволеної частини позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 72, 76, 90, 139, 241-246, 255, 271, 272, 287, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Червонослобідської сільської ради від 21.02.2024 № 39-01/VIII Про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси

Зобов`язати Червонослобідську сільську раду повторно розглянути питання погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси загальною площею 13129,2617 га, розробленого ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою та прийняти рішення з урахуванням висновків суду в цьому рішенні.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути з Червонослобідської сільської ради (вул. Соборна, буд. 2/1, с. Червона Слобода, Черкаський р-н, Черкаська обл., 19604, код ЄДРПОУ 26323717) на користь Черкаської міської ради (вул. Байди Вишневецького, 36, м. Черкаси, Черкаська обл., 18002, код ЄДРПОУ 25212542) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2422 (дві тисячі чотириста двадцять дві) 40 грн.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання рішення суду.

Суддя Валентин ГАРАЩЕНКО