Постанова

від 09.01.2025 по справі 560/2018/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 січня 2025 року

м. Київ

справа № 560/2018/24

адміністративне провадження № К/990/16313/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №560/2018/24

за позовом депутата Старокостянтинівської міської ради політичної партії «Наш край» ОСОБА_1 до Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою депутата Старокостянтинівської міської ради політичної партії «Наш край» ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2024, постановлену суддею Фелонюк Д.Л., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Курка О.П., суддів Шидловського В.Б. Боровицького О.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

Депутат Старокостянтинівської міської ради політичної партії «Наш край» ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення зборів Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» від 17.12.2021.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2024, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2024, відмовлено у відкритті провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства) (далі - КАС України).

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що предметом справи є рішення зборів Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» від 17.12.2021, яким унесено пропозицію щодо відкликання за народною ініціативою депутатів Старокостянтинівської міської ради від політичної партії «Наш край» ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Суди попередніх інстанцій, проаналізувавши чинне законодавство, що регулює питання відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, дійшли висновку, що під час прийняття рішень про відкликання депутата політична партія (її обласна організація) не здійснює будь-які публічно-владні управлінські функції, в розумінні положень КАС України, і не є суб`єктом владних повноважень, а відповідне рішення зборів або з`їзду партії не є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що цей спір не відповідає ознакам публічно-правового спору, а тому не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Уважаючи судове рішення суду апеляційної інстанції таким, що ухвалене з порушенням вимог процесуального закону, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2024.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що спір у цій справі стосується формування складу органу місцевого самоврядування, а предметом спору є рішення вищого керівного органу політичної партії, а тому на такий спір, з огляду на положення пункту 10 частини першої статті 19 КАС України, поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Позивач також зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 37, частини дев`ятої статті 41, статті 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

За доводами позивача, указаними нормами установлений підстави та порядок відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, виходячи з якого територіальні виборчі комісії під час розгляду рішень політичних партій про відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою мали б перевіряти дотримання політичними партіями вимог статей 37 і 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» в частині наявності підстав для відкликання та дотримання прав депутата місцевої ради при розгляді питання про його відкликання.

Водночас у справі №560/5385/22 Верховний Суд сформував висновок, відповідно до якого рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, є обов`язковою підставою для ухвалення територіальною виборчою комісією рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Посилаючись на вказані обставини, позивач доводить про утворення колізії, суть якої полягає в тому, що існують передбачені законом виключні підстави для відкликання депутата за народною ініціативою та гарантії прав депутата у такій процедурі. Водночас, у разі порушення відповідних гарантій, чи в разі незгоди з підставами відкликання депутат, з огляду на висновки Верховного Суду у справі №560/5385/22 та висновки судів попередніх інстанцій у цій справі, позбавлений можливості оскаржити в суді рішення, пов`язані з відкликанням за народною ініціативою.

Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

Касаційна скарга надійшла до Суду 26.04.2024. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Смоковичу М.І., Мацедонській В.Е.

Ухвалою Суду від 17.05.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до пунктів 1 і 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Законом, що визначає правовий статус депутата місцевої ради, зокрема встановлює порядок відкликання депутата місцевої ради, є Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Частиною дев`ятою статті 38 Закону № 93-IV передбачено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Згідно з частиною другою статті 39 Закону № 93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Частиною сьомою статті 41 Закону № 93-IV передбачено, що вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

IV. Позиція Верховного Суду

З аналізу вказаних норм убачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема і на спори, що виникають у правовідносинах, пов`язаних із формуванням складу органів місцевого самоврядування, обранням, призначення, звільненням посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Суд зазначає, що предметом спору у цій справі є рішення зборів Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» від 17.12.2021.

Цим рішенням Збори Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край», відповідно до частин першої, дев`ятої статті 38 Закону № 93-IV, вирішили внести на розгляд вищого керівного органу політичної партії пропозицію щодо відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради від політичної партії «Наш край», зокрема ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Верховний Суд неодноразово надавав оцінку подібним рішенням місцевої організації партії в контексті їхньої природи та можливості їхнього оскарження в порядку адміністративного судочинства з огляду на вимоги пункту 10 частини першої статті 19 КАС України.

У постанові від 28.09.2023 у справі № 420/1276/22 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, аналізуючи положення статей 38, 39, 41 Закону № 93-IV, що регулюють порядок відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, дійшов висновку, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення відповідної пропозиції має рекомендаційний характер, тоді як остаточне рішення про відкликання депутата або про відмову в задоволенні цієї пропозиції приймає вищий керівний орган політичної партії, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради.

Рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою безпосередньо не зумовлює відкликання депутата, що не дозволяє віднести такий спір до спорів щодо формування складу органів місцевого самоврядування.

Ці висновки в подальшому були розвинуто Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 12.10.2023 у справі № 500/3175/22, від 19.02.2024 у справі № 380/4165/22.

Зокрема, у постанові від 12.10.2023 у справі № 500/3175/22 Верховний Суд зазначив, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Правильними є висновки судів, що у цьому випадку оскаржувані дії та рішення належать до внутрішньо-організаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України «Про політичні партії в Україні» випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.

У постанові від 19.02.2024 у справі № 380/4165/22 Верховний Суд також зауважив, що спір, предметом якого є рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради, не пов`язаний з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже у спірних правовідносинах місцева організація політичної партії не є суб?єктом владних повноважень, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб.

З урахуванням викладеного, Суд відхиляє доводи позивача про те, що спір у цій справі стосується формування складу органу місцевого самоврядування.

Посилання позивача на неможливість судового захисту його прав у процедурі відкликання депутата за народною ініціативою з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у справі №560/5385/22, Суд відхиляє.

Так, предметом справи № 560/5385/22 були вимоги політичної партії «Наш край» про:

- визнання протиправною та скасування постанови Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області від 18.02.2022 №99 «Про припинення відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії «Наш край»;

-зобов`язання Старокостянтинівської міської територіальної виборчої комісії Хмельницького району Хмельницької області розглянути рішення №16 та №17 від 10.01.2022 42-го позачергового з`їзду політичної партії «Наш край» та визнати обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати Старокостянтинівської міської ради від місцевої організації політичної партії «Наш край».

Дійсно, у вказаній справі Верховний Суд сформулював правову позицію, суть якої зводиться до того, що рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, є для відповідної територіальної виборчої комісії обов`язковою підставою для прийняття рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Надаючи оцінку аналогічним доводам позивача щодо відсутності передбачених Законом № 93-IV підстав для відкликання та порушення його прав у відповідній процедурі, Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що ці аргументи стосуються рішень 42-го позачергового З`їзду політичної партії «Наш край» №16 та №17 від 10.01.2022 про відкликання депутатів Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від політичної партії «Наш край, які позивачем в межах справи №560/5385/22 не оскаржуються.

Суд зазначає, що з урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважений приймати вищий керівний орган політичної партії (про що зазначав Верховний Суд у справі №560/5385/22, на яку посилається позивач).

Такі висновки узгоджуються з правовими позиціями Верховного Суду, викладеними у постановах від 29.12.2020 у справі №819/151/18, від 02.11.2023 у справі №460/37812/22, від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22 та від 30.09.2024 у справі №380/4166/22.

Зокрема, у постанові від 30.09.2024 у справі №380/4166/22 Верховний Суд зазначив, що, зважаючи на суть і зміст спірних правовідносин у зіставленні з нормами Закону № 93-IV, рішення політичної ради політичної партії про відкликання за народною ініціативою депутата є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради. Отже, таке рішення може бути самостійним предметом судового розгляду.

Водночас у цій справі позивач рішення вищого керівного органу політичної партії «Наш край» про своє відкликання (від 10.01.2022) також не оскаржує, у зв`язку з чим посилання позивача на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у справі №560/5385/22, щодо способу захисту порушених прав депутата у випадку його відкликання, є безпідставними.

Позивач помилково ототожнює оскаржуване рішення, яке має рекомендаційний характер, та яке є формою ініціювання процедури відкликання депутата за народною ініціативою, та рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата за народною ініціативою, яке відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV є обов`язковим для територіальної виборчої комісії.

За таких обставин аргументи позивача про існування ситуації правової невизначеності, що обмежує його право на судовий захист у процедурі відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою є безпідставними.

Отже, суди попередніх інстанцій належним чином визначили характер спору, предмет і підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку про те, що позов про визнання протиправним і скасування рішення зборів Хмельницької обласної організації політичної партії «Наш край» від 17.12.2021, яким унесено пропозицію щодо відкликання за народною ініціативою депутатів Старокостянтинівської міської ради від політичної партії «Наш край», зокрема ОСОБА_1 , стосується внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і юрисдикція адміністративних судів на нього не поширюється.

Беручи до уваги те, що вимога позивача знаходиться в цілому поза межами судового розгляду, а не лише спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.

Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу депутата Старокостянтинівської міської ради політичної партії «Наш край» ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2024 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2024 залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: М.І. Смокович

В.Е. Мацедонська