Постанова

від 15.01.2025 по справі 280/7711/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 січня 2025 року м. Дніпросправа № 280/7711/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чепурнова Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2024 року

у адміністративній справі № 280/7711/24 за позовом Запорізького окружного адміністративного суду до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, -

ВСТАНОВИВ:

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2024 року задоволено адміністративний позов Запорізького окружного адміністративного суду до Державної аудиторської служби України та визнано протиправним і скасовано наказ Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108 в частині включення Запорізького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведенні інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, затвердженому Наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108, а також стягнуто на користь Запорізького окружного адміністративного суду за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України сплачені ним судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору у розмірі 3028,00 грн.

Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку відповідачем по справі з підстав його необгрунтованості, неповного з`ясовування судом першої інстанції обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, неправильного застосування норм матеріального права, у зв`язку з чим просить рішення у справі № 280/7711/24 скасувати та ухвалити нове рішення та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Обґрунтовуючи свої вимоги, відповідач вказуючи про безпідставність висновків суду першої інстанції, посилаючись на положення: ч.2 ст.26 Бюджетного кодексу України; ч.1 ст.1, ч.1 і ч.2 ст.4 Закону України від 02.07.2015 № 576-VIII «Про Рахункову палату»; пункти 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 р. № 43; ст.2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» вважає, що повноваження щодо здійснення державного фінансового контролю у бюджетних установах, зокрема, щодо здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України законодавцем визначено як за Рахунковою палатою, так і за органом державного фінансового контролю - Держаудитслужбою, розмежувавши при цьому між Рахунковою палатою та Держаудитслужбою види заходів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, в тому числі і коштів з Державного бюджету України. Одночасно, відповідач звертає увагу апеляційної інстанції на те, що відповідно до приписів Закону № 576 законодавець визначив за Рахунковою палатою лише таку форму державного фінансового контролю як аудит (ст.4 цього Закону), тоді як Закон № 2939 визначає для органу державного фінансового контролю, зокрема, і такий захід державного фінансового контролю як інспектування (ревізія), який полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (ст.4 Закону № 2939).

Наведене на переконання відповідача свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції з приводу того, що проведення перевірки фінансово-господарської діяльності судів в частині використання бюджетних коштів може здійснювати ОСОБА_1 , а у органів державного фінансового контролю відсутні повноваження на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності судів. Одночасно, відповідач наголошує, що: законодавець не встановив для органу державного фінансового контролю заборони щодо здійснення заходів державного фінансового контролю шляхом проведення інспектування фінансово-господарської діяльності судів, а приписи Закону № 576 не містить чіткого визначення такої підконтрольної установи для Рахункової палати як суди, як це намагається довести позивач в обґрунтування заявлених вимог в частині того, що лише Рахункова палата має право здійснювати контроль по судах за бюджетним законодавством, що підтверджується змістом ст.7 Закону № 576; а виходячи із змісту рішення Ради суддів України від 01.08.2024 № 24 вбачається, що обговоривши інформацію Голови ради суддів України щодо проведення в судах перевірок фінансово-господарської діяльності органами Державної аудиторської служби України, відповідач вважає, що натепер Рада суддів України погоджується з позицією Держаудитслужби в частині того, що Рахункова палата, і Держаудитслужба мають повноваження щодо здійснення державного фінансового контролю за використанням бюджетними установами бюджетних коштів, адже в іншому випадку Рада суддів України не прийняла би рішення, яким вирішила звернутися до законодавчого органу з питанням щодо нормативно-правового визначення повноважень Рахункової палати та Державної аудиторської служби України. Наведене з урахуванням приписів статті 130 Конституції України, ч.2 ст.26, ст.113 БКУ, ст.ст.146, 148-149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402, ст.2 Закону № 2939 на переконання відповідача свідчить про те, що суди є підконтрольними установами, у відношенні яких орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями щодо проведення заходів державного фінансового контролю, зокрема, інспектування.

На спростування висновків суду першої інстанції про врегулювання діяльності судової гілки влади в Україні спеціальним законодавством, відповідач спираючись на положення ст.130 Конституції України та ст.146, ст.147, ст.148 Закону № 1402, а також на затверджене рішенням Вищої ради правосуддя від 17.01.2019 № 141/0/15-19 Положення про Державну судову адміністрацію України, наголошує, що жодною нормою вказаних нормативних актів не визначено повноваження ДСА України в частині контролю за використанням судами бюджетних коштів, оскільки ДСА України організовує лише внутрішній контроль щодо об`єктів, що належать до сфери управління ДСА України, а контроль за додержанням вимог Закону № 1402 щодо фінансування судів визначено саме ст.148 цього Закону.

Оскільки суди не є підприємствами чи установами, які входять до сфери управління Державної судової адміністрації України, а з урахуванням положень ст.81 Цивільного кодексу України суди є юридичними особами публічного права, про що наголошувалося Верховним Судом у постанові від 30.01.2020 по справі № 804/902/16, Держаудитслужба не погоджуючись з висновками суду першої інстанції про те, що перевірка фінансово-господарської діяльності судів може здійснюватися Державною судовою адміністрацією України, відповідач вказує на положення п.12 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, ст.146, ст.148, ч.1 ст.149 Закону № 1402 наголошує, що суди відповідають визначенню «бюджетні установи», а виходячи з того, що держава здійснює контроль за використанням бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу, є логічним, що бюджетні кошти з Державного бюджету України, які держава виділяє на фінансування судів, також підлягають державному контролю в особі певного органу державної влади, що наділений повноваженнями щодо здійснення такого контролю, а судова влада, хоча і є окремою гілкою державної влади, але будучи елементом механізму держави, що бере участь у виконанні функцій держави й наділений при цьому владними повноваженнями, повинна звітувати перед державою за бюджетні кошти, що витрачені на її утримання.

На спростування висновків суду першої інстанції про не надання відповідачем до суду доказів про невиконання Рахунковою палатою за спірний період своїх функцій щодо проведення ревізії позивача, який утримується за коштом бюджетної програми КПКВК 0501020», відповідач вказує на відсутність у Держаудитслужби можливості надати суду докази з приводу виконання чи невиконання своїх функції щодо проведення ревізії позивача з боку Рахунковох палати, яка є самостійним органом державної влади, а на спростування висновків суду про дублювання обома суб`єктами державного фінансового контролю (Рахункової палати та Держаудитслужби) предмету фінансового контролю відносно позивача щодо реалізації бюджетної програми КПКВК 0501020 за однаковий період, що призводить до зайвих бюджетних витрат та до ускладнення організації роботи суду зі здійснення правосуддя, відповідач наголосив, що такі висновки суду не містять реального підґрунтя та є перебільшенням «ризиків» під час проведення ревізії позивача виходячи з того, що орган державного фінансового контролю та Рахункова палата створені та утримуються за рахунок бюджетних коштів саме для здійснення заходів контролю відповідно до визначених Законом повноважень, а проведення будь-яких заходів державного фінансового контролю у судах жодним чином не посягає на незалежність суддів та не впливає на принципи правосуддя і не призводить до втручання у процес здійснення правосуддя.

Крім того, мотивуючи невідповідність висновків суду першої інстанції про не підтвердження та не доведеність відповідачем своїх доводів щодо факту виконання оскаржуваного у цій справі рішення, який вичерпав свою дію, посилаючись на положення п.7, п.9 Положення № 43; п.1 і п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» і додатку 1 цієї Постанови № 266; та на затверджений План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, в який включено заходи державного фінансового контрою за темою «Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності апеляційних судів (апеляційних загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних адміністративних судів), місцевих судів (окружних господарських судів, окружних адміністративних судів) та інших, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя», а Додатком 4 до цього Плану на III квартал 2024 року передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького окружного адміністративного суду за період з 01 січня 2022 року по 31 липня 2024 року, з визначенням відповідального виконавця Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області; а також на отриманий Держаудитслужбою листа Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 10.10.2024 вих. № 040825-12/2764-2024 лише 10.10.2024, яким Управління повідомило про проведення та закінчення 07.10.2024 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького окружного адміністративного суду відповідач наголошує, що станом на день ухвалення оскаржуваного судового рішення, Держаудитслужба не могла надати письмового доказу, який би підтверджував факт того, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію фактом свого виконання.

Також вважаючи безпідставним неврахування судом першої інстанції доводів Держаудитслужби про необхідність застосування у спірному випадку викладеної у постанові Верховного Суду від 29.03.2023 у справі № 160/17775/21 позиції, в якій описуючи розуміння індивідуального акту - акту (рішення) суб`єкта владних повноважень (п.19 ч.1 ст.4 КАСУ), і посилаючись на абз.4 п.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 та на п.5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 відповідач наголошує, що позивачем було допущено посадових осіб відповідача до проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності, а відповідачем фактично реалізовано свою компетенцію на проведення перевірки, що відповідно до викладеної у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 правової позиції Великої Палати Верховного Суду оскарження наказу як акту індивідуальної дії, який реалізовано його застосуванням, не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права, а неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, тобто, належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Оскільки заявлені у цій справі позовні вимоги не містить конкретизації в частині того: до яких саме негативних наслідків для позивача призводить прийнятий оскаржуваний наказ; у чому саме полягають ризики для незалежності судової гілки влади та у чому виражений тиск на суди та, тим паче, на суддів органами державного фінансового контролю у разі прийняття оскаржуваного наказу та здійснення інспектування; яких саме зусиль та витрат необхідно буде докласти Позивачу, щоб відновити свої права, які нібито порушує Держаудитслужба, прийнявши оскаржуваний наказ відповідач вважає, що у цій справі позивачем не доведено яке саме його право порушено прийнятим наказом, а відповідно і не обґрунтовано захист позивачем своїх прав в судовому порядку у розумінні ст.5 КАС України та ст.55 Конституції України, застосування якої описано Конституційним Судом України в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011. Виходячи з того, що кожна особа може звернутися до адміністративного суду з позовом щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень лише в тому випадку, якщо останні, безпосередньо впливають на права, свободи та інтереси у сфері публічно, а положення ч.2 ст.77 КАС України не звільняють позивача від доведення наявності порушеного права та/або інтересу на час звернення до суду, відповідач вважає безпідставно заявленими у цій справі позивачем вимоги, що узгоджується з правовим висновком Конституційного Суду, викладеним у рішенні від 27.10.2020 № 13-р/2020, про які Держаудитслужба зазначала у відзиві на позовну заяві від 04.09.2024 вих.№002500-17/10982-2024 та у запереченнях від 16.09.2024 вих.№ 002500-17/11500-2024.

Разом з тим, відповідач акцентує увагу на те, що постанова Верховного Суду від 30.01.2020 у справі № 804/902/16 не міститься жодного посилання на приписи Закону України «Про Рахункову палату», на підставі яких суд касаційної інстанції зміг би дійти висновку, що перевірка фінансово-господарської діяльності в господарських судах апеляційної інстанції здійснюються тільки органами Рахункової палати, також як і не міститься аналізу судом касаційної інстанції правових норм, які регламентують діяльність Рахункової палати та не зробив порівняльного аналізу щодо повноважень Рахункової палати та органу державного фінансового контролю. Оскільки жодне судове рішення не може підміняти собою норму права/норму Закону, позаяк суди уповноважені лише тлумачити та застосовувати норму права, а не «створювати» судовими рішеннями норму права/норму Закону у новій редакції та нового змісту або надавати нормі права/нормі Закону нового тлумачення, відмінного від того, яке тлумачення надав безпосередньо законодавець, позаяк тоді фактично відбувається спотворення волі законодавця, і деякі викладені у вказаній постанові висновки Верховного Суду не узгоджуються з приписами ст.244 КАС України не узгоджується з повноваженням Верховного Суду, а спірні правовідносини у справі № 280/7711/24 не є тотожними обставин у справі № 804/902/16, щодо яких суд касаційної інстанції дійшов висновків у до спірних правовідносин, відповідач наголошує на відсутності правових підстав для врахування під час розгляду даної справи висновків Верховного Суду у справі № 804/902/16.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач посилаючись на положення ч.1 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ та на п.1, п.3, пп.2 п.4 Положення Про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2016 № 43 позивач на спростування доводів відповідача вказує, що перелік підконтрольних відповідачу установ, чітко визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ та вказаним Положенням, і в цьому переліку відсутні суди, що саме і стало підставою для висновків суду першої інстанції у цій справі про те, що чинне законодавство не надає право Держаудитслужбі виконувати свої повноваження відносно окремої гілки влади, тобто, органів судової влади, діяльність яких врегульовано спеціальним законодавством, що як зазначено у постанові Верховного Суду від 25.01.2022 по справі №911/782/21 застосовується за наявності розбіжностей норм загального і спеціального законів, оскільки спеціальний закон скасовує дію загального закону і спеціальна норма має перевагу над загальними, що також узгоджується з рішенням Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р(ІІ)/2020.

Наведене, з урахуванням змісту рішення Ради суддів України від 09.06.2016 № 44, позивач вважає законним та обґрунтованим викладений в оскаржуваному рішенні від 17.09.2024 по справі № 280/7711/24 правозастосовний підхід Дніпропетровського окружного адміністративного суду при вирішення спору у цій справі.

Оскільки у ст.98 Конституції України законодавець визначив, що контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата, організація, повноваження та порядок діяльності якої регламентовано Законом України від 02.07.2015 № 576-VIII «Про Рахункову палату», позивач зауважує, що порівнюючи приписи п.1 ч.1 ст.7 вказаного Закону з положеннями ст. 148 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» є очевидним, що виключно Законом України від 02.07.2015 № 576-VIII передбачено механізм здійснення контрольних функцій використання коштів державного бюджету щодо установ та органів системи правосуддя, і як наслідок, інструментом такого механізму є виключно Рахункова палата, що свідчить про обґрунтованість висновків суду першої інстанції з посиланням на положення ст.130 Конституції України.

Виходячи зі змісту статей 113, 115, 116 Конституції, закону «Про Кабінет Міністрів України» позивачем підкреслюється, що Кабінет Міністрів не наділений повноваженнями на здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади, а згідно п.1 4.1 ст.20 Закону «Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено виключно обов`язок забезпечити фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про державний бюджет, та створити належні умови для функціонування судів та діяльності суддів.

Відповідно, якщо Кабінет Міністрів України не наділений жодними контрольними функціями щодо судової влади, то і Держаудитслужба, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю тим більше не може перебирати на себе такі функції.

Отже, оскільки суди як суб`єкти публічного права не підпадають під суб`єктний склад Закону №2939-XП, позивач вважає нормативно обґрунтованою та фактологічно підтвердженою позицію суду першої інстанції у цій справі про відсутність правових підстав для здійснення ревізій фінансово-господарської діяльності в судах України органами контрольно-ревізійної служби України, яка не спростовується доводами відповідача щодо відсутності в Законі України від 02.07.2015 № 576-VIII чіткого визначення такої підконтрольної установи для Рахункової палати як суди, оскільки такі доводи є лише самостійним тлумаченням відповідачем положень нормативно-правового акту із застосуванням позитивістського підходу.

Одночасно, позивач звертає увагу суду апеляційної інстанції на те, що Рішення Ради Суддів України від 01.08.2024 № 24 не містить висновків про те, що і Рахункова палата, і Держаудитслужба мають повноваження щодо здійснення державного фінансового контролю за використанням бюджетними установами бюджетних коштів (як стверджує відповідач).

Виходячи з положень ч.1 ст.148 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII та того, що Запорізький окружний адміністративний суд є бюджетною установою, що фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України, фінансове забезпечення якої організовує Державна судова адміністрація України, яка в свою чергу здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у установлених законом межах повноважень, позивач наголошує, що саме Державна судова адміністрація України наділена повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами, що повністю узгоджується з висновками Верховного Суду по справі № 804/902/16, яка за обставинами та предметом свого правового регулювання відповідає даному публічно-правовому спору, та в якій сформульовано правовий висновок про те, що повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетна коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена Державна судова адміністрація України. Вважає, що вказані висновки не спростовуються доводами відповідача про неможливість застосування при розв`язанні даного публічно-правового спору висновків Верховного Суду у справі № 804/902/16, оскільки постанова касаційної інстанції у вказаній справі залишається релевантним джерелом правозастосування до спірних по цій справі правовідносин.

На спростування доводів апеляційної скарги відповідача про те, що проведення будь-яких заходів державного фінансового контролю у судах жодним чином не посягає на незалежність суддів, не впливає на принципи правосуддя та не призводить до втручання у процес відправлення правосуддя, позивач посилається на те, що конституційний припис щодо поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову як один із фундаментальних приписів щодо здійснення державної влади неодноразово розглядався Конституційним Судом України і не тільки як такий, що покликаний відображати функційну визначеність кожного з державних органів (місце в системі стримувань і противаг) та забезпечувати самостійне виконання державними органами своїх функцій і повноважень, а й такий, що утверджує права, свободи людини і громадянина та забезпечує стабільність конституційного ладу в державі, зокрема, в рішенні Конституційного Суду України від 27.10.2020 №13-р/2020, зміст та висновки якого повністю суперечать умовиводам відповідача про те, що Конституційний Суд України своїм рішенням фактично констатував наявність проблеми на законодавчому рівні в частині відсутності певних умов/взаємовідносин, які б дозволили розмежувати окремі гілки державної влади та наголосив на потребі у створенні таких умов, що в свою чергу не свідчать про правомірність дій відповідача щодо включення позивача до Переліку підконтрольних установ (об`єкта контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані, затвердженому Наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108.

На переконання позивача, доводи апеляційної скарги відповідача про те, що оскаржуваний у цій справі наказ вичерпав свою дію, оскільки захід державного фінансового контролю позивача розпочався 27.08.2024 і тим самим відповідач реалізував свою компетенцію на проведення перевірки позивача не відповідають дійсності, оскільки період безпосередньої ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача був визначений останнім з 27.08.2024 по 07.10.2024 на підставі затвердженого Наказом Державної аудиторської служби України (далі - відповідач) від 24.05.2024 № 108 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, на момент звернення позивача з позовною заявою до Дніпропетровського окружного адміністративного суду (а саме - 19.08.2024) ревізія не була розпочата, а на дату ухвалення Дніпропетровським окружним адміністративним судом рішення від 17.09.2024 у справі № 280/7711/24 така ревізія не завершилась, бо Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 31.07.2024 за № 040808-20/5 був складений відповідачем тільки 14.10.2024. За наведених обставин та враховуючи передбачену законом технічну можливість призупинення проведення перевірок, та їх дострокове завершення, у даному спірному випадку відсутні підстави вважати, що відповідачем реалізована його компетенція на проведення перевірки, а твердження про те, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію є юридично некоректним. Крім того, позивач звертає увагу апеляційної інстанції на те, що предметом спору у даній справі є не наказ на проведення перевірки, а Наказ відповідача від 24.05.2024 № 108 в частині включення позивача до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, затвердженому Наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108.

Виходячи з того, що наріжним питанням, яке належить розв`язати у межах даної адміністративної справи, є суто правовий аспект, а саме - наявність або відсутність у відповідача права виконувати свої повноваження відносно органів судової влади, яка є окремою гілкою влади згідно із Конституцією України, та, як наслідок, правомірність включення позивача до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у затвердженому Наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108 Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, що не перебуває у нерозривному взаємозв`язку з часовими межами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Запорізького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 31.07.2024, а становить окрему правову проблему, яка має фундаментальне значення для формування єдиної національної правозастосовної практики позивач вважає, що підсумовуючи вищевикладене у сукупності свідчить про недопущення Дніпропетровським окружним адміністративним судом неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті рішення від 17.09.2024 у цій справі № 280/7711/24, у зв`язку з чим останнє є законним та обґрунтованим, а вимоги апеляційної скарги безпідставними.

Обговоривши доводи апеляційної скарги відповідача та відзиву позивача на вказану апеляційну скаргу, перевіривши за матеріалами справи повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин та правильність застосування до них норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції у тому числі і з підстав, наведених відповідачем в апеляційній скарзі, виходячи з нижченаведеного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що предметом оскарження у цій справі є Наказ від 24.05.2024 року № 108 «Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби на ІІІ квартал 2024 року», яким відповідно до погодженої доповідною запискою заступника Голови Державної аудиторської служби України від 21.05.2024 року № ДЗ-000800-31-2024 пропозиції до Плану проведення заходів фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2024 року було затверджено план проведення Державною аудиторською службою України за власної ініціативою ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності апеляційних (апеляційних , загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних судів), місцевих судів (окружних та господарських судів, окружних адміністративних судів) та інших, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020.

Виходячи з того, що Запорізький окружний адміністративний суд було внесено до переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізії за визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІІ квартал 2024 року темою, позивачем 19.08.2024 року було подано до Дніпропетровського окружного адміністративного суду позовну заяву у цій справі і на той час ревізійні заходи суду ще не були розпочаті, що не спростовуються ні матеріалами справі ні самим відповідачем по справі.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам позивача, викладеним в позовній заяві та викладеним в відзиві на позов доводам відповідача, а також проаналізувавши положення: статей 6, 126, 129 Конституції України; ст.1, ч.3 ст.17, ст.146, ст.148 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII (далі Закон №1402-VIII) - суд першої інстанції правильно акцентував увагу на тому, що гарантії незалежності органів судової влади та професійних суддів, як носіїв цієї влади, також як і особливий порядок фінансування судів та діяльності суддів, що є однією з конституційних гарантій їх незалежності, закріплено нормами Конституцією України, а суди у загальному розумінні не є підприємствами чи установами, які входять до сфери управління Державної судової адміністрації України, а є юридичними особами публічного права, яким держава забезпечує фінансування та належні умови для їх функціонування і діяльності суддів, що здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, з віднесенням видатків на утримання судів до захищених статей видатків Державного бюджету України, та визначенням головним розпорядником коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів саме Державної судової адміністрації України, на яку покладено не лише функції фінансового забезпечення діяльності всіх судів, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та самої Державної судової адміністрації України, а і контроль за додержанням вимог закону щодо фінансування судів, що узгоджується з рішенням Конституційного Суду України від 27.10.2020 № 13-р/2020, за позицією якого: будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади; і на законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі України; а створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.

З урахуванням наведених у попередньому абзаці норм, суд першої інстанції також правильно звернув увагу на повноваження Державної аудиторської служби України, які для здійснення державного фінансового нагляду з питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), яким закріплено вичерпний перелік підконтрольних контрольно-ревізійній службі установ, серед якого судові органи відсутні, а у ст.2 якого чітко визначені головні завдання органу державного фінансового контролю при здійсненні державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а також за дотриманням бюджетного законодавства і дотриманням законодавства про державні закупівлі, та діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Виходячи з положень Закону № 2939-ХІІ та приписів п.3 та пп.2 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2016 року №43, яким також визначено вичерпний перелік підконтрольних відповідачу установ, серед яких суди відсутні, судом першої інстанції обґрунтовано наголошено, що чинне законодавство надає право Держаудитслужби виконувати свої повноваження відносно органів виконавчої влади, яка є окремою гілкою влади згідно із Конституцією України, і той же час не уповноважено здійснювати контрольні заходи стосовно судової гілки влади, стосовно діяльності якої в Україні діє спеціальне законодавство.

За наведених вище обставин та з урахуванням правової позиції Верховного Суду, що викладена у постанові від 25.01.2022 у справі № 911/782/21 та рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р(II)/2020 і рішенням Ради суддів України від 09.06.2016 № 44 суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що повноваженнями на здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена саме Державна судова адміністрація України, у той час як регіональні органи Держаудитслужби ні Законом № 2939-ХІІ, ні Положенням № 43, ні іншими нормативно-правовими актами не наділені повноваженнями на перевірку фінансово-господарської діяльності органів судової влади, з чим колегія суддів у повному обсязі погоджується, оскільки жодною нормою Конституції чи нормою Закону «Про Кабінет Міністрів України» Уряд та органи виконавчої влади, у тому числі і Держаудитслужба, не наділені повноваженнями здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади, а законодавець закріплюючи вичерпний перелік підконтрольних Державній аудиторській службі установ, не включив до вказаного переліку судові органи.

Погоджується колегія суддів також і з висновками суду першої інстанції в частині, яка стосується питання контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, що здійснюється Рахунковою палатою, організація, повноваження та порядок діяльності якої регламентовано Законом України «Про рахункову палату» від 02.07.2015 року № 576 (далі - Закон №576), яким саме і передбачено механізм здійснення контрольних функцій використання коштів Державного бюджету щодо установ та органів системи правосудця, а п.1 ч.1 ст.7 якого наведено повноваження Рахункової палати на здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності та аудиту відповідності, зокрема, щодо проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України, до яких відносяться і органи судової гілки влади.

Крім наведеного в судовому рішенні у цій справі правового аналізу положень ст.ст.98, 113, 115, 116, 130 Конституції України, п.1 ч.1 ст.20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», внаслідок чого суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що суди як суб`єкти публічного права, не підпадають під суб`єктний склад Закону №2939-XII, що свідчить про відсутність правових підстав для здійснення ревізій фінансово-господарської діяльності в судах України органами контрольно-ревізійної служби України, колегія суддів звертає увагу на зміст підписаного Президентом України 17 грудня 2024 року Закону України «Про внесення змін до Закону України Про Рахункову палату та деяких інших законодавчих актів України» № 10044-д, яким право проведення фінансового аудиту в місцевих та апеляційних судах було остаточно закріплено за Рахунковою палатою, і тим самим чітко визначено, що Державна аудиторська служба, перебирала на себе не властиві їй повноваження, чим здійснювала неприхований тиск на суди та судову владу загалом.

Виходячи з того, що будь-який тиск представників законодавчої та виконавчої влади на судову владу є неприпустимим, а незалежність судової влади є одним із головних принципів її ефективної діяльності, тобто будь-який вплив законодавчої та виконавчої влади виключається повністю, колегія суддів наголошує, що саме виконавча та законодавча влада повинні забезпечити незалежність суддів та не вживати заходів, які можуть загрожувати незалежності суддів (підпункт «b» пункту 2 Принципу І Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13 жовтня 1994 року № (94) 12). Натомість, у даному спірному випадку відповідач перебираючи на себе не властиві для нього повноваження, тим самим допустив втручання у діяльність судових органів та грубо порушуючи незалежність Запорізького окружного адміністративного суду протиправно включив його до переліку підконтрольних йому установ, на яких згідно з Планом проведення заходів державного фінансового контролю призначено проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2024 року.

Відтак, зважаючи на встановлені судом першої інстанції на підставі зібраних і проаналізованих у їх взаємозв`язку доказів фактичні обставини цієї справи, колегія суддів визнає законним та обґрунтованим прийняте у цій справі судом першої інстанції рішення, яким визнано протиправним та безпідставним включення Запорізького окружного адміністративного суду, який утримується за коштом бюджетної програми KПKBK 0501020, до переліку підконтрольних установ (об`єкта контролю) щодо яких передбачено проведення ревізії за період з 01.01.2022 по 31.07.2024 з окремих питань фінансово-господарської діяльності, і як наслідок вирішення спору у цій справі по суті, обґрунтовано визнано протиправним та скасовано наказ Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108 в частині включення Запорізького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведенні інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, затвердженому Наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 № 108. Висновки суду першої інстанції у цій справі доводами апеляційної скарги відповідача не спростовуються, а відповідно відхиляються апеляційним судом як безпідставні.

Керуючись ст.ст. 242, 315, 316, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2024 року залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий - суддяС.В. Сафронова

суддяС.М. Іванов

суддяД.В. Чепурнов