Постанова

від 14.01.2025 по справі 810/2766/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 810/2766/17 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2025 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.

за участю секретаря Мельник К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом адміністративним позовом Державної авіаційної служби України до приватного акціонерного товариства "Меліоратор", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ "Київцентраеро" , Державне підприємство "Антонов" про зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до суду з вимогами про зобов`язання ПрАт "Меліоратор" виконати його рішення від 18.07.2017 р. №6 та знести самочинне будівництво з приведенням земельної ділянки в попередній стан, а також визнання неправомірною бездіяльності Бучанської міської ради в частині погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10 з позивачем; визнання неправомірними дій Бучанської міської ради, ДАБІ, які виявилися у видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за вказаним об`єктом нерухомості; визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, які видані ДАБІ та Бучанською міськрадою Київської області по вищевказаному об`єкту.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Окружного адміністративного суду міста Києва для розгляду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року закрито провадження у справі в частині вимог Державної авіаційної служби України до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради про визнання неправомірною бездіяльності, визнання неправомірними дій, визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач - Державна авіаційна служба України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу на для розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2018 року апеляційне провадження у справі зупинено до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі № 810/2763/17.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2025 року апеляційне провадження у справі поновлено.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з`явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, закриваючи провадження в частині позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про те, що, у даному випадку, відсутній публічно-правовий спір, у розумінні п.2 ч.1 ст.4 КАСУ, як спір, де хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі, на виконання делегованих повноважень відносно іншої, і спір у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Державіаслужба не мала повноважень на здійснення владних управлінських функцій (у тому числі шляхом проведення позапланового інспектування) на непідконтрольному йому об`єкті.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність, у даному випадку, справи, на яку поширюється юрисдикція адміністративного суду (пп.3-5 ч.1 ст.19 КАСУ); відсутність публічно-правового спору та компетенції позивача, відповідно до ст.28 Закону України № 3166-VI на звернення до суду, у зв`язку з необхідністю здійснення повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В силу ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 5 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

З матеріалів справи вбачається, що 30.01.2017 року Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 27.01.2017 р. №48, була проведена позапланова інспекційна перевірка об`єктів, розташованих на приаеродромних територіях аеродромів "Антонов-1" та "Антонов-2" з залученням відповідальних представників ДП "Антонов".

Згідно наказу від 27.01.2017 р. №48 у якості підстав для проведення позапланового заходу зазначено: правової - положення ст.5 Повітряного кодексу України, Положення про Державіаслужбу України від 08.10.2014 р. та п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. №796., а фактичної - лист Служби безпеки України від 18.01.2017 р. №8/3/2-267.

Мета перевірки: виявлення порушень вимог погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території.

Пунктом 2 наказу від 27.01.2017 р. №48 визначена необхідність проведення позапланових перевірок приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт "Київ", ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль", ДП "Антонов" з метою виявлення порушень умов будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням відповідальних працівників вказаних підприємств. За результатами перевірки вирішено скласти акт.

Згідно висновків акту від 30.01.2017 р. працівниками позивача виявлено на приаеродромній території ДП "Антонов" факт будівництва, в тому числі і ПрАТ "Меліоратор".

За наслідками проведеної перевірки та складеного акту позивачем, 18.07.2017 р., було прийнято рішення №6, яким зобов`язано керівництво ПрАТ "Меліоратор" звернутися у десятиденний строк до Державіаслужби для погодження будівництва за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10.

Оскільки, на думку позивача, вказане рішення не виконано, останній звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Звертаючись до суду з вказаними вище позовними вимогами позивач виходив з того, що Державіаслужба, як уповноважений орган з питань цивільної авіації звернулася до суду, задля здійснення своїх повноважень, зокрема, щодо забезпечення належного рівня безпеки цивільної авіації, з урахуванням того, що оскаржувані рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради видані з порушенням норм чинного законодавства України та впливають на належне здійснення Державіаслужбою її повноважень.

Так, відповідно до Положення про Державіаслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Пунктом 3 цього Положення визначено, що основними завданнями Державіаслужби є: реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України; організація використання повітряного простору України; здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування.

Згідно п.п. 2, 30 пункту 4 Положення, Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань: здійснює комплексні заходи щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки; погоджує місця розташування, висоту об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Також, в силу п. 84 ст. 1 Повітряного кодексу України від 19.05.2011 р. № 3393-VI, приаеродромна територія - обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

Пунктом 3 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державіаслужби 25.10.2005 р. № 796, визначено, що приаеродромна територія (прилегла до аеродрому зона контролю та обліку об`єктів і перешкод) - обмежена місцевість навколо аеродрому, над якою здійснюється маневрування ПС.

Згідно статті 69 Повітряного кодексу України, будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.

До такої діяльності належать, зокрема, будівництво; будівництво високовольтних повітряних ліній, висадка та вирощування дерев або зелених насаджень.

Відповідно до частин третьої - четвертої цієї статті Повітряного кодексу України, визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Згідно Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721, за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

На підставі частини десятої статті 69 Повітряного кодексу України, органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Так, у постанові від 06.02.2019 р. у справі № 810/3046/17, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Аналіз наведених вище положень статті 69 Повітряного кодексу України, у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721, дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

Крім цього, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 зазначено, що: «… Державіаслужба діє як суб`єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, що свідчить про публічно-правовий характер дій позивача.

…. При цьому звернення Державіаслужби до суду з вказаним позовом здійснюється нею як суб`єктом владних повноважень на підставі статті 28 Закону № 3166-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 3, 4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та прийняття оскаржуваних рішень судами першої та апеляційної інстанцій), а також статей 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно зобов`язання виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки на приаеродромних територіях. Справа за позовом такого суб`єкта владних повноважень, який звернувся до суду на підставі статті 28 Закону № 3166-VI з метою здійснення наданих йому законодавством повноважень, належить до юрисдикції адміністративних судів».

Колегія суддів зазначає, що організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), статтею 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Як було вищезазначено, Державна авіаційна служба України, у відповідності до Положенням № 520, є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

В разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державна авіаційна служба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

При цьому, Державна авіаційна служба України діє як суб`єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, Державна авіаційна служба України наділена контролюючими функціями, приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, що свідчить про публічно-правовий характер дій позивача.

Звертаючись до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва, визнати неправомірними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Бучанської міської ради щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10; визнати незаконним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані, мотивуючи такий позов порушеннями норм, що регламентують будівництво на цих територіях, а також містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, захисту інтересів держави (суспільного, публічного інтересу) фактом розміщення багатоквартирного житлового будинку в приаеродромній території, що відповідає завданню адміністративного судочинства, визначеного ч. 1 ст. 2 КАС України - справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, звертаючись до суду з даним позовом, мотивуючи його порушенням норм, що регламентують будівництво на приаеродромних територіях, а також, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державна авіаційна служба діяла не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства.

Подібного висновку дійшов Верховний суд в своїй постанові від 05.03.2024 року у справі №826/11281/17.

Враховуючи вищевказане, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апелянта знайшли своє підтвердження під час апеляційного перегляду справи.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 312, 315, 320, 321, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року скасувати, а справу направити на продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Л.В. Бєлова

А.Ю. Кучма

Повний текст постанови складено «15» січня 2025 року.