Окрема думка

від 19.12.2024 по справі 990/303/24

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Губської О. А., Короля В. В.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.12.2024 у справі № 990/303/24 (провадження № 11-251заі24) за позовом Релігійної організації «Релігійна громада парафія на честь Святого Великомученика Георгія Побідоносця Київської єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) смт Коцюбинське Бучанського району Київської області» до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу від 01.05.2014 № 446/2014 за апеляційною скаргою Релігійної організації «Релігійна громада парафія на честь Святого Великомученика Георгія Побідоносця Київської єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) смт Коцюбинське Бучанського району Київської області» на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2024

Короткий виклад історії справи

Релігійна організація «Релігійна громада парафія на честь Святого Великомученика Георгія Побідоносця Київської єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) смт Коцюбинське Бучанського району Київської області» (далі - Релігійна організація, позивач) звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, у якій просила визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 01.05.2014 № 446/2014 «Про зміну меж національного природного парку «Голосіївський» (далі - Указ № 446/2014).

На обґрунтування позову позивач зазначив, що рішенням Коцюбинської селищної ради від 11.08.2010 № 121 йому в постійне користування було надано в селі Коцюбинське на вул. Пономарьова, 1/1 земельну ділянку площею 0,2 га [кадастровий номер 3210946200:01:042:0167] для будівництва та обслуговування храму. На цій земельній ділянці були побудовані й здані в експлуатацію в березні 2017 року будівлі (храм, трапезна), право власності на які зареєстровано за Релігійною організацією.

24.07.2024 через електронні сервіси Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Релігійна організація намагалася замовити витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку [кадастровий номер 3210946200:01:042:0167], яка перебуває в її користуванні, проте в автоматичному режимі отримала повідомлення, що такого кадастрового номера не знайдено. Відтак Релігійній організації стало відомо, що земельна ділянка з кадастровим номером 3210946200:01:042:0167 не значиться в публічній кадастровій карті та в Державному земельному кадастрі.

У зв`язку із цим Релігійна організація звернулася із запитами до відповідних компетентних органів. З отриманої від Головного управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області та від Виконавчого комітету Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області інформації стало відомо, що земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:75:601:0001 [місцерозташування: місто Київ, Святошинський район, 111 квартал Київського лісництва Комунального підприємства «Святошинське лісопаркове господарство»] має 100 % накладання на земельну ділянку з кадастровим номером 3210946200:01:042:0167, яка перебуває в постійному користуванні позивача. Земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:75:601:0001 було сформовано, внесено до Державного земельного кадастру й віднесено до земель меж національного природного парку «Голосіївський» у зв`язку із розширенням його меж на підставі Указу № 446/2014. Земельну ж ділянку з кадастровим номером 3210946200:01:042:0167 було перенесено до архівного шару Державного земельного кадастру.

Посилаючись на те, що на підставі Указу № 446/2014 було протиправно виключено з Державного земельного кадастру відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 3210946200:01:042:0167, яка знаходиться у законному володінні Релігійної організації, а на території, в тому числі де знаходиться земельна ділянка позивача, було сформовано та внесено до Державного земельного кадастру відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:75:601:0001 площею 28,4030 га, вид цільового призначення земельної ділянки «09.03; для цілей підрозділів: 09.01-09.02, 09.04-09.05 - для збереження та використання земель природно-заповідного фонду» з видом обмеження у використанні земельної ділянки «Національні природні парки», позивач вважає, що Указ № 446/2014 порушує його права та законні інтереси, а тому його слід визнати протиправним та скасувати.

У позовній заяві позивач зазначив, що йому стало відомо про порушення його прав у вересні 2024 року з листів Головного управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області та Виконавчого комітету Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області; раніше довідатися про порушення своїх прав не міг, оскільки до внесення відомостей до Державного земельного кадастру про земельні ділянки природно-заповідного фонду отримати інформацію, за рахунок яких земель було розширено межі національного природного парку «Голосіївський», було неможливо. З огляду на ці обставини позивач вважав, що не пропустив строку звернення до адміністративного суду з цим позовом.

Касаційний адміністративний суд ухвалою від 16.10.2024 позовну заяву Релігійної організації повернув позивачу на підставі норм частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Касаційний адміністративний суд висновок щодо підстав для повернення позовної заяви вмотивував такими аргументами:

- Указ № 446/2014 опублікований в офіційних друкованих виданнях 07.05.2014 (газета «Урядовий кур`єр»), набрав чинності з 17.05.2014 (через 10 днів після його опублікування); з позовною заявою позивач звернувся 20.09.2024, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, установленого частиною другою статті 122 КАС;

- пропущений позивачем строк ніяк не вкладається в межі «розумного» та не свідчить про те, що позивач не мав реальної можливості не лише дізнатися про існування згаданого Указу в момент його опублікування, але й оскаржити його раніше до суду;

- позивач на пропозицію в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 30.09.2024, якою позовна заява Релігійної організації була залишена без руху, вказати поважні підстави, які б давали можливість поновити йому строк на оскарження до суду Указу № 446/2014, цього не зробив. Доводи Релігійної організації в заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду від 10.10.2024 про неможливість реалізації права на розпорядження їй належним нерухомим майном, розташованим на земельній ділянці, якої стосуються норми Указу № 446/2014, не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду із цим позовом, а лише свідчать про намагання позивача захистити порушені, на його думку, цивільні права в адміністративному порядку.

Релігійна організація подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 16.10.2024, в якій просила її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на те, що оскаржувана ухвала не відповідає таким вимогам до судового рішення, як законність та обґрунтованість.

Згідно з доводами позивача суд першої інстанції протиправно відмовив йому у поновленні строку звернення до адміністративного суду, порушив норми статті 55 Конституції України щодо гарантування права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зазначав, що в суду першої інстанції не було законних підстав прирівняти факт офіційного оприлюднення Указу № 446/2014 до факту порушення прав позивача, тоді як норми статті 122 КАС пов`язують початок перебігу строку звернення до адміністративного суду з позовом саме з порушенням прав (свобод, законних інтересів).

Позивач доводить, що порушення його прав на земельну ділянку пов`язане не з фактом набрання Указом № 446/2014 чинності, а з його дією, що породжує певні правові наслідки, зокрема й порушення охоронюваних законом прав позивача.

Про такі несприятливі правові наслідки дії Указу № 446/2014 щодо себе Релігійна організація дізналася у вересні 2024 року з листів Головного управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області та Виконавчого комітету Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області. А передувало цьому звернення позивача у зв`язку з наміром здійснити реконструкцію будівель із запитом до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки з кадастровим номером 3210946200:01:042:0167, на яку йому видано державний акт на право постійного користування від 02.12.2010, та отримання інформації, що земельна ділянка з таким кадастровим номером не зареєстрована.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

19.12.2024 постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу Релігійної організації залишено без задоволення. Ухвалу Касаційного адміністративного суду від 16.10.2024 у справі № 990/303/24 залишено без змін.

Велика Палати Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви Релігійної організації відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС через пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду, оскільки поважних причин, які унеможливили його звернення до суду у строк, визначений частиною другою статті 122 КАС, позивач не навів.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Не погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду про наявність підстав для повернення позовної заяви через пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду з таких міркувань.

Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову тим, що оскаржуваний Указ № 446/2014 є актом індивідуальної дії, а тому у правовідносинах щодо звернення до адміністративного суду з позовом про його оскарження (визнання протиправним та скасування) застосовується визначений частиною другою статті 122 КАС шестимісячний строк, який у правовідносинах з позивачем обчислюється з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав (інтересів) цим Указом.

На наше переконання, розмежування понять «нормативно-правовий акт» та «акт індивідуальної дії» має істотне значення для правильного вирішення цієї справи, оскільки це впливає, зокрема, на строки оскарження.

Відповідно до пунктів 18, 19 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Отже, юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Таким чином, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими державою органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формі.

В абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 № 9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Розмежовуючи правові акти на нормативно-правові та індивідуальні, КАС установлює різні строки їх оскарження до адміністративного суду.

Отже, провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень здійснюється з особливостями, визначеними статтею 264 КАС, за правилами якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, і таке оскарження до адміністративного суду можливе протягом всього строку чинності такого нормативно-правового акта.

Натомість строк звернення з позовом про визнання індивідуального акта протиправним і скасування визначений частиною другою статті 122 КАС, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

При цьому індивідуальний акт може оскаржити виключно особа, прав та інтересів якої цей акт стосується.

За встановленими обставинами справи, оскаржуваним Указом № 446/2014 змінено межі національного природного парку «Голосіївський» шляхом розширення його території на 6462,62 гектара за рахунок земель Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд», що включаються до складу національного природного парку «Голосіївський» без вилучення у землекористувача.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуваний Указ № 446/2014 є актом індивідуальної дії, строк звернення до суду з позовом про оскарження якого встановлено частиною другою статті 122 КАС і цей строк становить шість місяців та обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Втім, на наше переконання, оскаржуваний Указ № 446/2014 є нормативно-правовим актом. Відповідно до частин другої, третьої статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Таким чином, правом на оскарження Указу № 446/2014, який є нормативно-правовим актом, наділені особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано цей акт. Вказані суб`єкти оскарження не обмежені строками звернення до суду протягом періоду чинності такого акта.

Такий висновок ґрунтується на тому, що в Указі № 446/2014 не визначене конкретне коло субєктів, яким він адресований; навпаки, він стосується всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, зокрема й позивача, якому було надано в постійне користування земельну ділянку, яка є об`єктом регулювання оскаржуваного Указу. Крім того, цей Указ не вичерпав своєї діє фактом його застосування, продовжує діяти (є чинним) упродовж тривалого часу і, відповідно, може бути оскаржений протягом усього строку його чинності.

З огляду на викладене не погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду про наявність підстав для повернення позовної заяви через пропуск позивачем строку звернення до суду.

Натомість, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б задовольнити апеляційну скаргу Релігійної організації, скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 16.10.2024, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду.

Судді: Н. В. Шевцова

О. А. Губська

В. В. Король