Постанова

від 21.01.2025 по справі 320/3944/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/3944/24 Суддя (судді) першої інстанції: Леонтович А.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.,

суддів: Карпушової О.В.,

Мєзєнцева Є.І.,

При секретарі: Масловській К.І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької міської ради Обухівського району Київської області, третя особа Кагарлицький міський голова ОСОБА_3 про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кагарлицької міської ради Обухівського району Київської області (далі - відповідач), третя особа Кагарлицький міський голова ОСОБА_3, в якому просила:

- визнати протиправним і скасувати рішення Кагарлицької міської ради від 30.11.2023 №4632-46- VIII "Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім?ї, молоді, спорту, охорони здоров??я та соціального захисту населення";

- стягнути з Кагарлицької міської ради Обухівського району Київської області моральну шкоду на користь ОСОБА_1 в розмірі 1 000 000 гривень.

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю рішення та численними порушеннями Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Кодексу Законів про працю України та Регламенту Кагарлицької міської ради VIII скликання при прийнятті рішення.

Позивач вважає, що рішення є протиправним та підлягає скасуванню, так як проект спірного рішення в порушення ст.18 Регламенту ради не був наданий в передбаченому законом порядку депутатам міської ради, пропозиція про включення спірного питання до порядку денного надійшла від депутата міської ради 30 листопада 2023 року під час проведення 46 -ї сесії депутата міської ради - "з голосу", а не за 14 днів до відкриття сесії, проект не був попередньо розглянутий в постійних комісіях ради і оприлюднений в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", у витязі з Протоколу не вбачається наявність невідкладних випадків або надзвичайних ситуацій, що передбачені законодавством, які б дозволили вносити до порядку денного питання без попереднього його розгляду в постійних комісіях ради, без дотримання 14 денного строку до відкриття сесії, без попереднього оприлюднення у встановленому законодавством порядку проекту відповідного рішення ради. Позивачка була позбавлена можливості прийняти участь у сесії ради особисто та ознайомити депутатів та присутніх на сесії зі звітом про свою діяльність по об`єктивним поважним причинам, а саме через хворобу, про що міському голові та депутатам було достеменно відомо. Також представник зазначає, що питання припинення повноважень та звільнення заступника голови ради не віднесено до компетенції ради, рада не наділена правом звільняти посадову особу. Пряме порушення законодавчих приписів призвело до ухвалення незаконного рішення, яким позивачу спричинено моральні страждання та заподіяна морально шкода в розмірі 1 000 000 гривень.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року даний адміністративний позов залишено без задоволення.

При цьому суд виходив з того, що Кагарлицька міська рада при прийняті оскаржуваного рішення діяла на підставі, у межах наданих їй повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням визначеної законодавством процедури їх прийняття, а тому позовні вимоги у цій частині є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.08.2024 року у справі № 320/3944/24 скасувати в оскаржуваній частині частково та ухвалити нове рішення, яким визнати протиправним і скасувати рішення Кагарлицької міської ради від 30.11.2023 року № 4632-46- VIII «Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення».

Позивач категорично не погоджується з вказаним рішенням, вважає його ухваленим з порушенням норм матеріального та процесуального права, за неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, у зв`язку з чим рішення оскаржується в апеляційному порядку на підставі ч. 1 ст. 317 КАС України з огляду на наступне.

31 грудня 2024 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив відповідача, в якому він наполягає на законності рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року та просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Крім того, до суду надійшла відповідь позивача на відзив на апеляційну скаргу, в якій позивач просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.08.2024 року у справі № 320/3944/24 повністю та прийняти нове, яким задовольнити вимоги позивача у повному обсязі.

Відповідно до п.3 ч.1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, позивачка 08.12.2020 була затверджена на посаду заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення рішенням Кагарлицької міської ради VIII скликання №08-01-VIII від 08.12.2020.

29.09.2023 депутат Кагарлицької міської ради ОСОБА_2 , реалізуючи своє право відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» з депутатським зверненням щодо винесення на розгляд пленарного засідання міської ради питання «Про звіт про роботу заступника міського голови з питань освіти культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення ОСОБА_1 за період її перебування на даній посаді та надання оцінки її роботи.

На розгляд чергової 42 сесії Кагарлицької міської ради VIII скликання, яка відбулася 12.10.2023, було винесено питання «Про звіт заступника міського голови з питань освіти, культури сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення».

Однак, з 12.10.2023 згідно електронного медичного висновку стало відомо про тимчасову непрацездатність позивача.

Кагарлицьким міським головою ОСОБА_3 запропоновано депутатам виключити з порядку денного питання «Про звіт заступника міського голови з питань освіти, культури сім`ї, молоді спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення» та перенести його на наступну чергову сесію. В результаті чого більшістю голосів депутатів вказану пропозицію підтримано.

20.11.2023 Кагарлицьким міським головою ОСОБА_3 видано ропорядження №264-ОД "Про скликання 46-ї сесії Кагарлицької міської ради VIII скликання", яким вносилися на розгляд сесії ради 131 питання, серед яких питання №19 - "Про звіт заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення".

30.11.2023 на черговій 46 сесії Кагарлицької міської ради VIII скликання Кагарлицька міська рада (надалі - відповідач) прийняла рішення (надалі - рішення) від №4632-46-VIII "Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення", яким вирішено визнати роботу заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення ОСОБА_1 незадовільною, достроково припинити повноваження та звільнити Позивача, вивести її зі складу виконавчого комітету, рекомендувати міському голові ОСОБА_3 не вносити на розгляд повторно пропозицію щодо обрання Позивача до складу виконавчого комітету міської ради, на посаду заступника міського голови або інші виборчі посади у складі міської ради. У разі перебування позивачки на лікарняному або відпустці під час прийняття даного рішення, звільнити її у перший день виходу на роботу після лікарняного або відпустки.

Позивач 30.11.2023 перебувала на лікарняному, що підтверджено доказом - копією електронного листа непрацездатності від 23.11.2023 №9809223-2018421326-1, період з 23.11.2023 по 01.12.2023.

Відповідно до витягу з протоколу 46 сесії Кагарлицької міської ради VIII скликання від 30.11.2023, Кагарлицька міська рада затвердила порядок денний, яким питання №19 "Про звіт заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення" виключено з порядку денного.

Водночас, депутат ОСОБА_4 після розгляду порядку денного вніс, наступне питання №135 "Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення".

Також, згідно з протоколом засідання, Кагарлицький міський голова озвучив питання, яке було винесене на розгляд, і попросив депутата ОСОБА_4 зачитати проект рішення, після чого озвучив свої зауваження до нього.

Кагарлицьким міським головою ставиться на голосування пропозиція депутата ОСОБА_4 із правками щодо дострокового припинення повноважень заступника міського голови.

За наслідками розгляду пропозиції, було прийнято рішення Кагарлицької міської ради від 30.11.2023 року №4632-46-VIII "Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення" яким до визнано роботу незадовільною, достроково припинено повноваження, виведено зі складу виконавчого комітету, рекомендовано міському голові не вносити на розгляд повторно пропозицію щодо обрання позивача до складу виконавчого комітету на посаду заступника міського голови або на інші виборні посади, оформити звільнення відповідно до чинного законодавства.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивачка звернулась до суду.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 4 ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно ст. 10 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 74 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Частинами 1-2 ст. 75 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначено в ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Відповідно до ст. 1 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Згідно ст. 2 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Статтею 4 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах, зокрема, підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов`язків; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

Статтею 10 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.

Відповідно до ст. 20 ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

Заступник міського голови з питань освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту, охорони здоров`я та соціального захисту населення Кагарлицької міської ради є посадовою особою відповідної міської ради.

Згідно ст. 51 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою.

Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

Відповідно до ч. 1, ч. 10 - ч. 17 ст. 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Згідно ч. 1 - ч. 10 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає, що прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень заступника міського голови належить до виключних дискреційних повноважень відповідної ради.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.

Водночас, адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб`єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.

Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, виконуючи цілі, встановлені адміністративним судочинством щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим законодавством критеріям, не втручається і не може втручатися в дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Оскільки посада позивача є виборною, а повноваження Кагарлицької міської ради щодо дострокового припинення повноважень заступника міського голови є дискреційними, суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, приймаючи відповідне рішення.

Крім того, судом вірно зауважено, що підзвітність та підконтрольність посадових осіб органів місцевого самоврядування відповідній раді, як принцип діяльності органів місцевого самоврядування, передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема, у будь-який час достроково припиняти їхні повноваження, якщо визнає, що такі особи не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям рішення про дострокове припинення повноважень заступника міського голови Кагарлицької міської ради, суд звернув увагу, що вказана посада є виборною, натомість, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", не містить посилань на підстави для дострокового припинення повноважень заступника міського голови рішенням відповідної ради або на необхідність створення обов`язкових передумов для прийняття цього рішення.

Таким чином, рішення Кагарлицької міської ради від 30.11.2023 №4632-46-VIII "Про дострокове припинення повноважень заступника міського голови з питань освіти, культури, сім?ї, молоді, спорту, охорони здоров?я та соціального захисту населення" судом може бути перевірено лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Вказані висновки викладені Верховним Судом у постанові від 12.09.2019 у справі № 657/268/15-а та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 у справі № 688/3487/16-а.

Відповідно до ч.5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Щодо тверджень позивача, що проект спірного рішення не надавався депутатам міської ради, слід зазначити, що вказане не порушує ст. 18 Регламенту Кагарлицької міської ради, оскільки відповідно до п. 18.4. Регламенту при прийнятті рішень, включених до порядку денного сесії Ради під час сесійного засідання, засідання постійної комісії не проводиться. Рішення по даному питанню приймається у порядку, визначеному законодавством та Регламентом Ради, а саме відповідно до статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

Пропозиція про включення до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень заступника міського голови не містить порушень п.п. 12.1-12.3 ст. 12 Регламенту, оскільки згідно пп. 12.6. Регламенту після видання розпорядження міського голови про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають зокрема і кадрові питання.

Водночас, як вже зазначалось, ч. 2 ст. 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію та закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Крім того, проект оскаржуваного рішення не підлягає розгляду в постійних комісіях ради, оскільки відповідно до статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що постійні комісії розглядають питання щодо кандидатур, які пропонуються до затвердження радою, а не стосовно посадових осіб, повноваження яких припиняються радою та чинне законодавство не передбачає обов`язковий розгляд на постійній комісії питання про звільнення заступника міського голови.

При цьому позивач не була позбавлена можливості приймати участь особисто у сесії Ради та ознайомити депутатів із звітом про свою роботу, оскільки розпорядження міського голови про скликання сесій оприлюднювались відповідно до законодавства.

Щодо доводів позивачки про порушення її права на працю оскаржуваним рішенням, а саме п. 4 даного рішення, яке нібито перешкоджає позивачці у працевлаштуванні, колегія суддів виходить з такого.

п. 4 оскаржуваного рішення відповідач рекомендував міському голові ОСОБА_3 не вносити на розгляд повторно пропозицію щодо обрання ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради, на посаду заступника міського голови або інші виборні посади міської ради. У разі перебування ОСОБА_1 на лікарняному або у відпустці під час прийняття даного рішення, її звільнити у перший день виходу на роботу після лікарняного або відпустки.

Проте, як вірно акцентовано судом першої інстанції, даний пункт рішення носить лише рекомендаційний характер та не має будь-яких для позивачки правових наслідків, які порушують її права. Таким чином, зазначений пункт рішення не перешкоджає професійним перспективам позивачки.

Щодо порушення відповідачем ч.11 ст.59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Так, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Оскільки оскаржуване рішення є внутрішньо організаційним актом індивідуальної дії, стосується кадрових питань, отже не підлягає обов`язковому оприлюдненню у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації».

Таким чином, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції та вважає, що Кагарлицька міська рада при прийняті оскаржуваного рішення діяла на підставі, у межах наданих їй повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням визначеної законодавством процедури їх прийняття, а апелянтом вище вказаного не спростовано.

Стосовно наявності підстав для відшкодування моральної шкоди, то колегія суддів зазначає, що така вимога є похідною, а з огляду на те, що судами встановлено правомірність дій та рішення відповідача в межах спірних правовідносин, підстави для відшкодування моральної шкоди в межах спірних правовідносин - відсутні.

Поряд з цим, судом враховується, що стаття 56 Конституції України передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Частиною першою статті 22 Цивільного кодексу України (далі -ЦК) встановлено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Відповідно до статті 23 ЦК особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав; моральна шкода полягає у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

Згідно зі статті 1167 ЦК моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Моральна шкода відшкодовується незалежно від вини органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, фізичної або юридичної особи, яка її завдала: 1) якщо шкоди завдано каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю фізичної особи внаслідок дії джерела підвищеної небезпеки; 2) якщо шкоди завдано фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт; 3) в інших випадках, встановлених законом.

Відповідно до постанови пленуму Верховного Суду України від 31 березня 1995 року №4 "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди", під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.

Моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв`язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.

Разом з тим, слід надати оцінку тому, чим саме підтверджується факт заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, у чому саме полягає вина заподіювача та інші обставини, що мають значення для вирішення спору в цій частині.

Розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров`я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.

Аналогічну позицію підтримав Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2018 року по справі №815/7401/16.

За висновками Верховного Суду, які були сформульовані у постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 464/3789/17, моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання. Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до частини першої статті 1166 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Статтею 1173 ЦК передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

З пункту 5 постанови пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами цивільних справ за позовами про відшкодування шкоди" №6 від 27.03.1992 вбачається, що шкода, заподіяна особі і майну громадянина або заподіяна майну юридичної особи, підлягає відшкодуванню в повному обсязі особою, яка її заподіяла, за умови, що дії останньої були неправомірними, між ними і шкодою є безпосередній причинний зв`язок та є вина зазначеної особи, а коли це було наслідком дії джерела підвищеної небезпеки, незалежно від наявності вини.

Отже, для вирішення питання про відшкодування матеріальної шкоди необхідно встановити: наявність шкоди, протиправність дій відповідача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням відповідача. Кожна із цих складових є обов`язковою умовою для відшкодування завданої шкоди. При цьому, враховуючи специфіку адміністративних правовідносин, відповідно до 1173 ЦК вина органу місцевого самоврядування як обов`язкова підстава матеріальної відповідальності виключається.

Однак, позивачем, будь-яких доказів того, що оскаржувані дії відповідача будь-яким чином вплинули на стан здоров`я позивачки, спричинили погіршення її стану не надано.

Судом першої інстанції вірно зауважено, що саме лише посилання на протиправність дій суб`єкта владних повноважень та незадовільний стан здоров`я недостатньо для прийняття рішення про відшкодування шкоди.

Посилання позивача на копії медичних документів не є належним доказом в розумінні ст. 73 КАС України, оскільки жодним чином не доводять причинно наслідкового зв`язку захворювань позивача з прийнятим відповідачем рішенням.

Таким чином, сукупність всіх передумов, з якими закон пов`язує можливість відшкодування моральної шкоди, у даному випадку відсутня, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та подальшому оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.1 статті 263, п.2 ч.5 статті 328 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 21 січня 2025 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев