Постанова

від 15.01.2025 по справі 320/14027/24

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/14027/24 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2025 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В.В.,

суддів: Василенка Я.М., Оксененка О.М.,

за участю секретаря Барміної Г.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Національного фонду досліджень України до Державної аудиторської служби України про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматись від вчинення певних дій, за апеляційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 року,

В С Т А Н О В И Л А:

Національний фонд досліджень України звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив:

- визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України по залученню завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1, як фахівця, без укладення з ним договору під час проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023;

- зобов`язати Державну аудиторську службу України утриматися від складення аудиторського звіту за результатами проведення державного фінансового аудиту Національного фонду досліджень України із зазначенням будь-яких висновків та долученням будь-яких довідок, зроблених чи наданих завідувачем кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Державної аудиторської служби України по залученню завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1, як фахівця, без укладення з ним договору під час проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального права, та відмовити у задоволенні позову.

Доводи апелянта аналогічні тим, які викладені у відзиві на позовну заяву та обґрунтовані, зокрема, тим, що дії відповідача в межах спірних правовідносин вчинено з дотриманням вимог закону, позаяк аудиторський звіт за результатами проведення державного фінансового аудиту Національного фонду досліджень України не містив жодних висновків та довідок, зроблених чи наданих завідувачем кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1. Вказано, що оскаржувані дії є реалізованими, а тому заявлені вимоги не є належним та ефективним способом захисту порушених прав.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно з положеннями ст. 309 Кодексу адміністративного судочинства України.

Представники відповідача в судовому засіданні просили задовольнити вимоги апеляційної скарги, а спірне рішення суду першої інстанції скасувати, відмовивши в задоволенні позовних вимог.

Представники позивача в судовому засіданні заперечили проти задоволення вимог апеляційної скарги, спірне рішення суду першої інстанції просили залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.

Отже, оскільки відповідач у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині задоволення позовних вимог, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 29 вересня 2023 року Державною аудиторською службою, розпочато державний фінансовий аудит виконання бюджетної програми національним фондом досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023.

Для проведення державного фінансового аудиту Державною аудиторською службою, була направлена група державних аудиторів у складі 8 посадових осіб органу державного фінансового контролю у складі:

1. Начальника відділу Держаудитслужби Покотило Н.В. (керівник аудиту), направлення № 1213-HK від 28.09.2023.

2. Заступника начальника відділу Держаудитслужби Піддубної Г.І.

3. Головного державного аудитора Держаудитслужби Скок Г.О.

1.Провідного державного аудитора відділу контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації Управління Північного офісу Держаудитслужби у Черкаській області Муньки С.С.

2.Головного державного аудитора Держаудитслужби Потачук Н.I.

6. Головного державного аудитора Держаудитслужби Стриці В.В.

7. Головного спеціаліста Держаудитслужби Полупанова Р.В.

8. Начальника відділу Держаудитслужби Шевченка І.В., направлення Ne 1259-НК від 18.10.2023.

24.01.2024 позивачу керівником аудиту видано для ознайомлення направлення завідувачу кафедри Державного торговельно-економічного ОСОБА_1 № 111-НК від 23.01.2024 року для проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України.

Листами № 2-5/84 від 26.01.2024, 09.022.024 № 2-5/121 позивач звернувся до відповідача із зверненнями, запитом, у яких просив повідомити чи має ОСОБА_1 , який був направлений для проведення державного фінансового аудиту, право доступу до інформації з обмеженим доступом та чи взято ним у встановленому законом порядку зобов`язання щодо захисту персональних даних; надати інформації про те, чи було укладено відповідачем договір з ОСОБА_1 щодо виконання робіт, пов`язаних з проведенням аудиту

30.01.2024 позивач також направив відповідачу запит на інформацію № 2-5/88, яким просив повідомити, чи є ОСОБА_1 посадовцем Держаудитслужби, яку посаду він займає та чи має він посвідчення посадової особи Держаудитслужби.

01.01.2024 позивач повідомив Держаудитслужбу про затверджений нормативний документ, яким позивачем визначено в установі правила роботи з інформацією з обмеженим доступом.

Листами № 000300-14/1512-2024 від 02.02.2024, № 001200-14/2113-2024 від 13.02.2024 відповідач повідомив, що ОСОБА_1 не є працівником Держаудитслужби, з ОСОБА_1 . Держаудитслужа не укладала договорів.

04.03.2024 Держаудитслужба за результатами проведеного державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023 надіслала позивачу листом №000300-14/3061-2024 проект аудиторського звіту.

18.03.2024 позивач надав коментарі та заперечення на проект аудиторського звіту №000300-14/3061-2024.

Не погоджуючись з діями відповідача щодо залучення завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1 , як фахівця, без укладення з ним договору під час проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що допуск до проведення фінансового аудиту особи, яка не мала на це повноважень, є порушенням вимог пункту 15 Порядку № 1017, а тому аудит проведено не у межах та не у спосіб, визначений законодавством України.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Відповідно до абзацу 2 статті 2 Закону №2939 державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Пунктом 6 зазначеного Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право зокрема, залучати в установленому порядку вчених і фахівців, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, державних фондів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій за погодженням з їх керівниками до виконання окремих робіт, а також для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 4 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 №1017 передбачено, що аудит ефективності проводиться шляхом аналізу, зокрема, даних інтерв`ювання, анкетування, опитування громадян і збирання інформації від юридичних осіб.

Згідно з пунктом 11 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органу державного фінансового контролю надається право зокрема, одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

За змістом підпункту 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, державного фінансового аудиту.

Механізм проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - органи Держаудитслужби) державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 року №252 «Про затвердження Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання» (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 6 Порядку процес аудиту складається з таких етапів:

1) планування та організація аудиту (попереднє вивчення об`єкта аудиту, складення та затвердження робочого плану та програми аудиту).

Робочий план та програму аудиту складає керівник аудиту та подає на затвердження керівникові органу Держаудитслужби або одному з його заступників. Керівник аудиту подає для ознайомлення програму аудиту об`єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 16 цього Порядку;

2) проведення аудиторських процедур, формування і оформлення аудиторських доказів, підготовка аудиторських висновків, пропозицій та рекомендацій;

3) звітування за результатами аудиту шляхом оформлення та узгодження проекту звіту про результати аудиту (далі - звіт), підписання протоколу узгодження звіту про результати державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання (далі - протокол узгодження), формування, підписання та подання звіту об`єкту аудиту;

4) моніторинг виконання поданих за результатами аудиту пропозицій та рекомендацій та результатів їх впровадження.

Пунктом 9 Порядку визначено, що аудит проводиться згідно з планом заходів державного фінансового контролю, затвердженим в установленому порядку та погодженим з Міністром Кабінету Міністрів України у десятиденний строк з дня його надходження.

Відтак, Державна аудиторська служба України здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, проводить фінансовий аудит, за наслідками проведення якого складає аудиторський звіт із викладенням у ньому висновків за результатом аналізу та перевірки фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання.

Правова позиція Національного фонду досліджень України базується на тому, що до проведення аудиту Національного фонду досліджень України було залучено всупереч вимогам закону - завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1 , який не є посадовою особою Державної аудиторської служби України та не залучався до проведення аудиту на договірних засадах, як це передбачено п. 15 Порядку № 1017.

Так, пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право зокрема, залучати в установленому порядку вчених і фахівців, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, державних фондів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій за погодженням з їх керівниками до виконання окремих робіт, а також для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок.

Водночас відповідно до пункту 15 Порядку № 1017 під час проведення аудиту можуть залучатись на договірних засадах кваліфіковані фахівці відповідних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок.

Положеннями зазначених нормативно-правових актів передбачено право Держаудитслужби на залучення вчених і фахівців, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, державних фондів, та визначено порядок залучення таких осіб, а саме на договірних засадах, тобто на підставі укладених цивільно-правових договорів.

Для проведення державного фінансового аудиту позивача Державною аудиторською службою було залучено в якості фахівця завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1, з яким жодних договорів на виконання робіт в межах проведеного аудиту укладено не було, що є порушенням вимог пункту 15 Порядку № 1017.

В контексті встановлених обставин справи суд першої інстанції цілком обгрунтовано погодився з аргументами позивача щодо допуску до проведення фінансового аудиту особи, яка не мала на це повноважень.

Колегія суддів погоджується з доводами позивача стосовно того, що ані Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ані інші нормативно-правові акти не передбачають створення дорадчих органів при ДАС України.

Пункт 3 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» лише надає ДАС України право залучати під час проведення аудиту сторонніх кваліфікованих фахівців для виконання окремої допоміжної роботи за потреби.

Закон не передбачає ані затвердження складу цих фахівців, ані нормативного акта регламентного типу для їх діяльності. Відтак, в кожному окремому випадку правове становище кожного окремого такого стороннього фахівця визначається виключно договором, адже прямий припис закону (п. 3 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" , п. 15 Порядку № 1017) визначає обов`язок ДАС України залучати сторонніх спеціалістів виключно на підставі договору.

В частині аргументів апеляційної скарги стосовно того, що аудиторський звіт за результатами проведення державного фінансового аудиту Національного фонду досліджень України не містив жодних висновків та довідок, зроблених чи наданих завідувачем кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1., судова колегія зазначає, що зазначені твердження жодним чином не свідчать про правомірність дій відповідача в межах спірних правовідносин, та не спростовують висновки суду першої інстанції.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що вимога про визнання протиправними дії Державної аудиторської служби України по залученню завідувача кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету ОСОБА_1, як фахівця, без укладення з ним договору під час проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023 правомірно задоволена судом першої інстанції.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують висновки суду першої інстанцій та були враховані судом першої інстанції під час прийняття оскаржуваного рішення, яке, на переконання колегії суддів, є законним та прийнято з дотриманням норм матеріального права.

Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку за наслідками розгляду даного спору.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 року у справі за адміністративним позовом Національного фонду досліджень України до Державної аудиторської служби України про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматись від вчинення певних дій - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 03 липня 2024 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач В. В. Кузьменко

Судді: Я.М. Василенко

О.М. Оксененко

Повний текст постанови складено 22.01.2025.