Постанова

від 24.01.2025 по справі 400/9970/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2025 року

м. Київ

справа № 400/9970/23

адміністративне провадження № К/990/36100/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури

на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.08.2023 (головуючий суддя - Т.О. Гордієнко)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2023 (головуючий суддя - О.О. Димерлій, судді - Т.М. Танасогло, А.В. Крусян)

у справі № 400/9970/23

за позовом Керівника Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області

до Комунального некомерційного підприємства «Первомайська центральна міська багатопрофільна лікарня» Первомайської міської ради,

Первомайської міської ради

про зобов`язання вчинити певні дії,

установив:

Короткий зміст позовних вимог

1. 26.07.2023 (згідно відбитку штемпеля на конверті поштового відправлення) керівник Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області звернувся до суду з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Первомайська центральна міська багатопрофільна лікарня» Первомайської міської ради, Первомайської міської ради, в якому просив суд: зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство «Первомайська центральна міська багатопрофільна лікарня» Первомайської міської ради та Первомайську міську раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 55241, що розташована за адресою: вул. Толбухіна, 105/1 «п-д», м. Первомайськ Миколаївської області.

2. У позовній заяві вказується про те, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Комунального некомерційного підприємства «Первомайська центральна міська багатопрофільна лікарня» Первомайської міської ради та Первомайської міської ради привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення. Тому позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.08.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2023, позовну заяву повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. При ухваленні рішень суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Суди зауважили, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Миколаївською обласною прокуратурою подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник вказує про неврахування судами попередніх інстанцій того, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022 № 2655-IX, який набрав чинності 29.10.2022 до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України внесено зміни й передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Заявник касаційної скарги наголошує, що застосувавши до спірних правовідносин попередню редакцію Кодексу цивільного захисту України, суди обох інстанцій неправильно дійшли висновку про право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.

Позиція інших учасників справи

7. Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, відсутність якого згідно приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури.

9. Ухвалою Верховного Суду від 23.01.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Оцінка Верховного Суду

10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.

11. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Комунального некомерційного підприємства «Первомайська центральна міська багатопрофільна лікарня» Первомайської міської ради.

12. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

13. Згідно із статтею 46 Кодексу адміністративного судочинства України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

14. Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

15. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

16. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

17. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

18. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

19. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

20. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

21. Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

22. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

24. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

25. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

26. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

27. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

28. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

29. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

30. Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області обґрунтовує невжиттям Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області повних, вичерпаних та достатніх заходів до зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для використання споруди за призначення для захисту населення.

31. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області.

32. Як зазначалося вище, суди попередніх інстанцій, аналізуючи норми законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини виснували щодо відсутності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області права на звернення до суду з заявленими позовними вимогами у якості позивача. З огляду на що, дійшли висновку, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

33. На переконання заявника касаційної скарги, внесеними змінами до Кодексу цивільного захисту України, передбачено право Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на звернення до суду з вимогами, які заявлені у цій позовній заяві.

34. Надаючи оцінку таким доводам касаційної скарги Верховний Суд зазначає про таке.

35. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

36. За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

37. За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань:

- формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади;

- організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

38. Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022 внесено зміни у Кодексі цивільного захисту України.

39. Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

40. На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

41. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

42. На думку заявника касаційної скарги, визначення у вказаній нормі «з інших підстав, визначених законом» наділяє центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, правом на звернення до суду з вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

43. Водночас, Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

44. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

45. Верховний Суд у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

46. Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

47. З вищевикладеного слідує, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

48. Тому прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

49. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

50. Отже правильним є висновок судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для повернення позовної заяви Керівника Первомайської окружної прокуратури Миколаївської області.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального або процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

52. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.08.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2023 у справі № 400/9970/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк