Постанова

від 06.02.2025 по справі 520/16687/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2025 року

м. Київ

справа №520/16687/23

адміністративне провадження № К/990/44053/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Радишевської О.Р., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Салтівської окружної прокуратури м. Харкова в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року (головуючий суддя - Мінаєва О.М., судді: Кононенко З.О., Калиновський В.А.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У червні 2023 року керівник Салтівської окружної прокуратури міста Харкова звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС України у Харківській області) до Комунального некомерційного підприємства Харківської обласної ради «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3» (далі - КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3»), у якому просив зобов`язати відповідача вчинити дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо приведення захисної споруди цивільного захисту населення із обліковим номером № НОМЕР_1 у належний для експлуатації стан відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - наказ МВС № 579) шляхом усунення встановлених у приписі відділу запобігання надзвичайним ситуаціям по Московському району Харкіської міської територіальної громади Харківського районного управління ГУ ДСНС України у Харківській області від 11 січня 2022 року № l порушень, а саме: захисну споруду привести у готовність до використання за призначенням відповідно до пункту 1 розділу II наказу МВС України №579.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 від 19 березня 2021 року, указана споруда перебуває у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Ураховуючи те, що у 2022 році органом ДСНС попередньо вже вживалися відповідні адміністративні заходи впливу щодо керівництва відповідача, однак укриття продовжує перебувати у неналежному стані, що свідчить про невиконання КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3» обов`язку щодо належного утримання захисної споруди, керівник Салтівської окружної прокуратури міста Харкова вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року позов задоволено. Зобов`язано КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3» вчинити дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо приведення захисної споруди цивільного захисту населення із обліковим номером № НОМЕР_1 у належний для експлуатації стан відповідно до наказу МВС України № 579 шляхом усунення встановлених у приписі органу ДСНС від 11 січня 2022 року № 1 порушень, а саме: захисну споруду привести у готовність до використання за призначенням відповідно до пункту 1 розділу II наказу МВС України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня № 3» подало апеляційну скаргу, в якій, з-поміж іншого, зазначила про відсутність у ГУ ДСНС України у Харківській області права звернення до суду із таким позовом, у зв`язку з чим і прокуратура такого права теж не має, а за висновками комісії указана захисна споруда підлягає виключенню із фонду таких споруд через недоцільність її ремонту, чим наразі і займається балансоутримувач.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції, а позовну заяву керівника Салтівської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня №3» про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.

5. Предметом оскарження є постанова суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду, з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

6. 18 листопада 2024 року Харківська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просила переглянути і скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. Скаргу обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки доводам позивача про те, що більшість позовних заяв прокурора ґрунтуються на актах перевірок і приписах, складених у 2018 - 2021 роках, що не виконані, у зв`язку з чим 24 лютого 2022 року цивільне населення було фактично позбавлене можливості отримати належний захист підчас неочікуваного вторгнення рф на територію України. Так, на момент повномасштабного вторгнення переважна більшість укриттів у Харківській області були визначені як «обмежено готові» (661) та «не готові для укриття населення» (358), що складає 58,6% та 31,8% від їх загальної кількості (1127), тобто понад 90 % захисних споруд області були не придатні або обмежено придатні до експлуатації. Аналогічна ситуація склалася і у інших областях України. Курім того, укриття, що є предметом спору у цій справі, призначене для найбільш вразливої категорії населення, а саме: осіб з певними психічними вадами здоров`я, які протягом вже майже 3 років не мають можливості ним користуватися під час систематичних атак рф на місто Харків. Саме це спонукало органи прокуратури на вжиття активних та невідкладних заходів реагування.

7.1. Заявник указує, що уповноважений орган (ДСНС) був поінформований про виявлені прокурором порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту і до часу звернення прокурора з позовом до суду самостійно заходи щодо усунення цих порушень не вживались, тому з огляду на це скаржник указує про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави. Крім того, у спірних правовідносинах необхідно урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України унесено зміни та передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури ГУ ДСНС України у Харківській області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Таке право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, зокрема, передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

7.2. Також Харківська обласна прокуратура зазначає про незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, в якій суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Крім того, Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо представництва прокурора у суді, зокрема, у справах №№ 826/12192/17 та 820/5164/15 тощо, обставини яких є подібними до спірних правовідносин.

7.3. Водночас прокуратура указує на помилкове тлумачення судом апеляційної інстанції приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття «інтерес держави», визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99. Також заявник касаційної скарги, зокрема, посилається на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якими прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

7.4. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, оскільки після внесення змін до законодавства повноваження органів ДСНС розширено в частині проведення перевірок щодо стану утримання захисних споруд, оскільки невиконання таких обов`язків має негативний вплив на життя та здоров`я людей, а також звернення до суду з відповідним позовом. Проте ГУ ДСНС у Харківській області як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з 2017 року - тобто майже шість років) ігнорування відповідачем вимог щодо приведення, відповідно до наказу МВС № 579 споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, не вжило відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести у належний стан указане протирадіаційне укриття.

7.5. Харківська обласна прокуратура указує, що зміни, унесені до нормативно-правових актів, що регулюють питання пов`язані із цивільним захистом, свідчать про те, що саме до компетенції ДСНС як суб`єкта владних повноважень віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, оскільки саме з прийняттям Закону № 2655-ІХ розширено їхні повноваження на звернення до суду з позовами, чим фактично усунуто спірність питання у подібних правовідносинах. Отож, ураховуючи обізнаність позивача про наявні порушення інтересів держави, а також ураховуючи характер наданих на запити прокуратури відповідей, заявник уважає, що має місце виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що надало органу прокуратури не лише права, а й обов`язок вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

9. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень статті 319 КАС України щодо підстав залишення позову без розгляду у цій справі.

10. У відзиві на касаційну скаргу КНКП ХОР «Обласна клінічна психіатрична лікарня №3» просить залишити її без задоволення, а судове рішення - без змін, оскільки чинним законодавством передбачено право органу ДСНС як суб`єкта владних повноважень, у межах своєї компетенції, звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а отже, прокурор не наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави від його імені у цій справі.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

11. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

12. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах.

13. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, всупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Аналізуючи норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції указав, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень у межах своєї компетенції, має право звернутися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України), можливості звернутися до суду органу ДСНС із указаним в цьому позові вимогами закон не передбачає. Ураховуючи те, що у позові прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення з ним до суду, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду на підставі частини першої статті 319 КАС України.

14. Колегія суддів погоджується з такими висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

15. За приписами частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

16. Як убачається з матеріалів справи, зокрема, з акта оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 від 19 березня 2021 року, за висновком комісії указане приміщення не готове до використання за призначенням. Рекомендацій та пропозицій указаний акт не містить, однак у ньому міститься спеціальний висновок про те, що «захисна споруда не придатна до експлуатації, капітальний ремонт та реконструкцію відповідно до вимог ДБН В2.25-97 економічно не доцільно».

16.1. Указані недоліки прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав на те, що звертався до органу ДСНС з листом щодо необхідності вжиття заходів для усунення виявлених перевіркою порушень, зокрема, у судовому порядку шляхом пред`явлення позовної заяви до балансоутримувача. Листом від 23 червня 2023 року № 65020-3796/65103 ГУ ДСНС України у Харківській області повідомило, що відповідний позов до суду не подавало.

17. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

18. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

19. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

19.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

19.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

19.3. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

20. За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

21. Статтею 240 КАС України визначенні підстави залишення позову без розгляду.

22. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

23. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

23.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

24. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

25. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

25.1. Суд першої інстанції визнав обґрунтованими такі доводи Салтівської окружної прокуратури міста Харкова та розглянув справу по суті вимог.

25.2. Водночас, як убачається з листа від 23 червня 2023 року № 65020-3796/65103 ГУ ДСНС України (про який прокуратура згадувала у позові), підставою незвернення до суду орган ДСНС обґрунтував саме відсутністю таких повноважень відповідно до вимог чинного законодавства.

26. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС уже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

27. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

28. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

29. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

29.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

30. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

30.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

31. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

31.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

32. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

32.1. Водночас на час звернення прокуратури до суду у серпні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

33. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

34. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

34.1. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

35. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

35.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

35.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

36. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

36.1. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

36.2. Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

37. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

38. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС у Миколаївській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

39. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

39.1. Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

39.2. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

39.3. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

39.4. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справі № 400/10777/23.

40. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з чим підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції відсутні.

41. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 та правової позиції Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах № 826/12192/17 та № 820/5164/15 тощо, оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже, не є застосовними до спірних правовідносин.

42. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

43. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.Р. Радишевська

В.М. Соколов