Постанова

від 06.02.2025 по справі 280/7883/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2025 року

м. Київ

справа №280/7883/23

адміністративне провадження № К/990/50195/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №280/7883/23 за позовом заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до Приватного акціонерного товариства «Запорізькій електровозоремонтний завод» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шальєвої В.А., суддів - Чепурнова Д.В., Іванова С.М.),

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

1. Заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради (далі - Управління) з позовом до Приватного акціонерного товариства «Запорізькій електровозоремонтний завод» про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2023 року позовні вимоги задоволено:

- зобов`язано Приватне акціонерне товариство «Запорізький електровозоремонтний завод» вчинити дії, спрямовані на приведення у готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано, позовну заяву залишено без розгляду.

4. Залишаючи позовну заяву без розгляду апеляційний суд зазначив, що звертаючись до суду із позовом в інтересах держави прокурор має навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

5. Зауважив, що законодавством передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту).

6. Стосовно належності другого позивача - Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради - апеляційний суд указав, що законодавцем не передбачено повноважень Управління на звернення до суду із заявленими у цій справі позовними вимогами як позивача.

7. З урахуванням викладеного констатував, що прокурор у цій позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з таким позовом, а тому у заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області також немає права на звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС з такими вимогами.

ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

8. Не погоджуючись із такою постановою суду апеляційної інстанції заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою.

9. Обґрунтовуючи необхідність скасування оскаржуваного судового рішення прокурор зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у органу ДСНС повноважень на звернення до суду із таким позовом, на підставі аналізу редакції статті 17-1 КЦЗ України, яка втратила чинність на момент звернення до суду із цим позовом.

10. Указує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до статті 17-1 КЦЗ України. Відповідно до цих змін пункт 48 частини другої цієї статті змінено в частині повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та доповнено повноваження на звернення до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом.

11. З урахуванням викладеного прокурор вважає, що з 29 жовтня 2022 року повноваження ДСНС у сфері звернення до адміністративного суду були розширені, на що суд апеляційної інстанції не звернув увагу.

12. Також зауважує, що на Управління, як виконавчий орган Запорізької міської ради, покладені функції зі здійснення контролю за станом утримання захисних споруд цивільного захисту та готовності їх до використання за призначенням, організація укриття в них населення; загалом забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту на території його відання. Зазначає, що Управління є головним, (фактично єдиним, центральним) з інших виконавчих органів міської ради, на яке покладені управлінські координаційні функції з метою реалізації заходів держави щодо оборони.

Указує, що відповідно до статті 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

13. Ураховуючи наведене прокурор вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради права на самостійне звернення до суду.

14. З огляду на викладене, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. 31 січня 2025 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора, у якому ПрАТ «Запорізький електровозоремонтний завод» заперечило проти задоволення касаційної скарги, зазначило про її необґрунтованість та просило постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ІІІ. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

16. 25 грудня 2024 року до касаційного суду надійшла скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури.

17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 грудня 2024 року для розгляду справи №280/7883/23 визначено колегію суддів у складі головуючого - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

18. Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року у справі №280/7883/23.

19. Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2025 року справу №280/7883/23 призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

IV. Позиція Верховного Суду

20. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі установлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зазначає таке.

22. З огляду на зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та доводи касаційної скарги, у межах цього касаційного провадження слід вирішити питання наявності/відсутності у керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області права на звернення до суду в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.

23. Так, відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

24. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

25. Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

26. Отже, прокурор, у визначених законом випадках, наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

27. У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

28. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

29. Системне тлумачення указаних приписів дозволяє дійти висновку про те, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

30. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

31. Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

32. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

33. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

34. «Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

35. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

36. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на установлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

37. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

38. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

39. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.

40. Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яка полягає у невжитті уповноваженими органами заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

41. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали би бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради. Але, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

42. У контексті наведеного слід з`ясувати чи наділені зазначені органи належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

43. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

44. Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

45. Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

46. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

47. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

48. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579 (далі - Наказ №579).

49. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

50. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

51. Згідно з пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

52. Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

53. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

54. Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

55. Пізніше, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту змінено та викладено у такій редакції:

«…48) звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.»

56. Суд зазначає, що на відміну від попередньої редакції, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

57. Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

58. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

59. Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Запорізькій області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

60. У тексті позовної заяви прокурор зазначив, що відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

61. Разом з тим, прокурор не зазначає норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Запорізькій області правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

62. Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

63. Таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справах №560/17801/23 та №400/4928/22, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, і в силу частини третьої статті 341 КАС України колегія суддів вважає за потрібне застосувати правові висновки, викладені у наведених постановах, до спірних правовідносин.

64. Щодо повноважень Управління, слід зазначити, що відповідно до Положення про управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яке затверджено рішенням міської ради від 30 вересня 2020 року №33, (далі - Положення) це управління є органом, який уповноважений діяти від імені територіальної громади міста Запоріжжя у сфері цивільного захисту.

65. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

66. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та забезпечення цивільного захисту визначені статтею 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», відповідно до якої до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження щодо виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані (підпункт 10 пункту «а» частини першої статті 36-1 Закону).

67. За положеннями пунктів 23-29, 31 частини другої статті 19 КЦЗ України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить:

- організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

- визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

- планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

- прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

- організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

68. Аналіз указаних законодавчих норм щодо обсягу повноважень органу місцевого самоврядування у питанні організації та забезпечення цивільного захисту дозволяє дійти висновку про те, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

69. У контексті порушеного питання варто також зауважити, що відповідно до частини шостої статті другої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у частині додержання вмісту рідкого біопалива (біокомпонентів) у паливі моторному і паливі моторному альтернативному та/або його відповідності критеріям сталості, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

70. Частина четверта статті 4 указаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

71. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

72. Указані норми також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

73. До того ж, відповідно до частини чотирнадцятої статті 32 КЦЗ України (у редакції чинній на момент звернення до суду з позовом) особливості оренди захисних споруд цивільного захисту визначаються типовим договором оренди, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

73.1. Розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, здійснюється шляхом письмового повідомлення орендаря про таке розірвання не пізніш як за 24 години до розірвання договору.

73.2. У такому разі орендар зобов`язаний звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) протягом 24 годин з моменту повідомлення про розірвання договору.

73.3. Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, є умова щодо розірвання такого договору в односторонньому порядку у разі:

1) порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для задоволення господарських, культурних і побутових потреб;

2) невиконання орендарем вимог частини шістнадцятої цієї статті.

74. Частина п`ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

75. Відповідно до частини шістнадцятої статті 32 КЦЗ України у разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.

75.1. Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об`єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

76. Тобто, указаними законодавчими положеннями передбачався механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який міг бути застосований суб`єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин.

77. Підсумовуючи слід зауважити, що КАС України у статті 4 чітко визначає сторін адміністративного процесу.

78. Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України); відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).

79. Тобто відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

80. Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

81. У цій справі відповідачем також визначено юридичну особу - ПрАТ «Запорізький електровозоремонтний завод» - яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також указує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

82. На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено право ГУ ДСНС у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

83. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача. Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

84. Суд відхиляє посилання скаржника на необхідність урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі №810/2763/17, оскільки правовідносини в указаних справах та справі, що розглядається, не є подібними, адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

85. Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що касаційна скарга не містить доводів, які свідчили б про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а тому підстави для його скасування та задоволення касаційної скарги відсутні.

Висновки за результатом розгляду касаційної скарги

86. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

87. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

88. Ураховуючи викладене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи та вимоги касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції не допущено порушення норм процесуального права при постановленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

V. Висновок щодо розподілу судових витрат

89. З огляду на результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року у справі №280/7883/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду