Постанова

від 07.02.2025 по справі 280/2222/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 280/2222/22

адміністративне провадження № К/990/22754/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури, в інтересах держави в особі: Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2023 (судді - Семененко Я.В., Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю)

у справі №280/2222/22 за позовом Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури, в інтересах держави в особі: Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Приватне підприємство «Біогрант», Приазовський національний природний парк про визнання дій протиправними та скасування дозволу,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо видачі третій особі ТОВ «Біогрант» дозволу №6 від 23.09.2021 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку;

- зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій щодо видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів з метою промислового рибальства у межах території та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

- визнати протиправним дозвіл №6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, виданий відповідачем 23.09.2021 ТОВ «Біогрант» з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку.

На обґрунтування позовних вимог позивач, стверджуючи про те, що оскаржуваний дозвіл видано з порушенням вимог чинного законодавства, зауважив, що до завдань Приазовського національного природного парку (як законодавчо визначених, так і передбачених у Положенні про нього) не відноситься здійснення на його території промислового рибальства третіми особами, а режим території Приазовського національного природного парку не містить види та порядок використання природних ресурсів Парку.

Також покликався на те, що законодавчо не передбачено здійснення промислового рибальства в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

З поміж іншого, під час видачі дозволу порушено вимоги Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459 (далі Положення №459).

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Указом Президента України від 10.02.2010 №154 на території Запорізької області створено об`єкт природно-заповідного фонду загальнодержавного значення - національний природний парк «Приазовський» загальною площею 78 126,92 га.

Згідно із пунктом 1.2 Положення про Приазовський національний природний парк, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 31.08.2020 №90 (далі - Наказ №90), Парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України 28.08.2021 за №147/2021 затверджено Ліміт на використання природних ресурсів (водних біоресурсів обсягом більше 400 тонн) у межах території Приазовського національного природного парку на 2021 рік.

ТОВ «Біогрант» звернулось 08.09.2021 через Центр надання адміністративних послуг у м. Бердянськ до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації із заявою про видачу дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (водних біоресурсів) у межах господарської зони Приазовського національного природного парку.

До заяви підприємство надало наступні документи:

- затверджений Міндовкіллям України примірник лімітів на використання природних ресурсів;

- наукове обґрунтування лімітів Приазовського національного природного парку;

- карту схему території чи об`єкта, на який буде здійснюватися використання природних ресурсів;

- витяг з рішення науково-технічної ради Приазовського національного природного парку за результатами розгляду обґрунтовуючих матеріалів.

За результатами розгляду вказаних документів Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації 23.09.2021 видано ТОВ «Біогрант» дозвіл №6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (господарська зона Приазовського НПП площею 24 677,49 га), а саме на добування личинки хірономід (30 тонн). Кінцевий строк дії зазначеного дозволу 01.12.2021.

Вважаючи спірний дозвіл протиправним, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) із позовом до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10.03.2023 позов задоволено.

Визнано протиправними дії Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації щодо видачі Товариству з обмеженою відповідальністю «Біогрант» дозволу №6 від 23.09.2021 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку та зобов`язав Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації утриматися від вчинення дій щодо видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів з метою промислового рибальства у межах територій та об`єктів природно - заповідного фонду загальнодержавного значення;

Визнано протиправним та скасовано дозвіл №6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно - заповідного фонду загальнодержавного значення, виданий Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації 23.09.2021 Товариству з обмеженою відповідальністю «Біогрант» з метою промислового рибальства у межах Приазовського національного природного парку.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що:

- нормами Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та Положення про Приазовський національний природний парк не передбачено покладення на Парк завдань щодо забезпечення здійснення на його території господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом водних біоресурсів третіми особами;

- єдиним природокористувачем (користувачем природних ресурсів Парку) є Приазовський національний природний парк, а отже, ліміт на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду та відповідний дозвіл має право отримувати одна й та ж сама особа (у даному випадку - Приазовський національний природний парк);

- Запорізька обласна державна адміністрація є дозвільним органом, яким здійснюється видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду у Запорізькій області, однак, у порушення вимог законодавства, дозвіл від 23.09.2021 № 6 на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно заповідного фонду загальнодержавного значення видано ТОВ «Біогрант» не Запорізькою обласною державною адміністрацією, а її структурним підрозділом - Департаментом захисту довкілля.

- дії Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації щодо видачі спірного дозволу не відповідають вимогам статті 9-1 Закону України «Про природно заповідний фонд України», статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Наказу №459, у зв`язку з чим такі дії Департаменту захисту довкілля є протиправними.

За результатом апеляційного перегляду справи Третій апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 30.05.2023 скасував вказане вище судове рішення та ухвалив нове, яким у задоволенні позову відмовив.

Ухвалюючи оскаржувану постанову, суд апеляційної інстанції дійшов наступних висновків:

- спеціальним законом, виходячи з положень статей 18, 21 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», не заборонено здійснення спеціального (промислового) рибальства в господарських зонах національних природних парків;

- промислове рибальство може здійснюватися згідно з режимами цих територій та об`єктів, визначених у положеннях про них та в проєктах організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а Режимом територій Приазовського національного природного парку передбачена можливість здійснення промислового рибальства на території Парку;

- стверджувати те, що у спірному випадку дозвіл видано неповноважним органом, підстав не існує, оскільки місцеві державні адміністрації реалізують свої повноваження через структурні підрозділи, які здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток;

- посилання суду першої інстанції на Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою КМУ №459 від 10.08.1992 - безпідставне, позаяк таке не визначає порядок видачі дозволів на спеціальне використання, яке стосується лісових та водних ресурсів.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанцій, заступник керівника обласної прокуратури звернувся в інтересах позивача із касаційною скаргою, у якій просить скасувати таку постанову, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

В якості підстави для відкриття касаційного провадження у справі скаржник вказав на відсутність висновків з питань:

- комплексного застосування статей 18, 20, 21 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статті 26 Закону України «Про тваринний світ», статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», Переліку промислових ділянок рибогосподарських водних об`єктів (їх частин), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.1996 №552, пункту 4 Режиму рибальства в басейні Азовського моря у 2021 році, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів від 02.03.2021 №161, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.03.2021 №408/36030, в частині можливості здійснення промислового рибальства у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (зокрема, у господарській зоні Приазовського національного природного парку);

- застосування статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459, в частині наявності у структурних підрозділів обласних державних адміністрацій повноважень видавати дозволи на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

На адресу Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, де останній зазначив про безпідставність викладених в ній доводів. Вважає оскаржувану постанову законною та обґрунтованою, у зв`язку з чим підстави для її скасування відсутні.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу.

Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів регулює Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 №2456-XII (далі - Закон №2456-XII).

Класифікація територій та об`єктів природно-заповідного фонду України передбачена статтею 3 Закону №2456-XII, відповідно до якої до природно-заповідного фонду України, серед іншого, належать природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища;

У постанові від 10.09.2019 у справі №820/688/16 Верховний Суд зазначив, що «Національний природний парк» - категорія природно-заповідного фонду в Україні та світі, територія, звичайно визначена у законі та у державній власності, що охороняється від більшості типів людської діяльності та забруднення. Національний парк є природоохоронною територією категорії II згідно з визначенням Міжнародного союзу охорони природи (МСОП; англ. International Union for Conservation of Nature, IUCN) - міжнародна організація, метою якої є збереження природних ресурсів. На відміну від заповідників та природних резервів, де заборонена майже будь-яка діяльність людини, однією з цілей створення національних парків є відпочинок, тому вони дозволяють відвідування туристів та перебування на своїй території за певними умовами. Національні парки зазвичай розташовані в місцях, які були значною мірою нерозвинені, і часто зберігають області з рідкісними тваринами, рослинами і екосистемами (особливо тими, що знаходяться у небезпеці), біологічною різноманітністю або незвичайними геологічними особливостями. Іноді, національні парки створюються в розвинутих областях з метою повернення деяких територій якомога близько до їх оригінального стану.

Відповідно до статті 7 Закону №2456-XII землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до статті 9 Закону №2456-XII території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.

Відповідно до статті 20 Закону №2456-XII національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.

До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, указом Президента України №154/2010 до території Приазовського національного природного парку погоджено включення 78126,92 гектара земель, серед яких землі державної власності, землі комунальної власності та землі інших землевласників та землекористувачів.

За змістом статті 21 Закону №2456-XII на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона, зона регульованої рекреації, зона стаціонарної рекреації, а також господарська зона.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний у цій справі дозвіл видано на спеціальне використання природних ресурсів саме в господарській зоні Приазовського національного природного парку.

Відповідно до абзацу 5 статті 21 Закону №2456-XII у межах господарської зони забороняються рубки головного користування і проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

За змістом наведеної норми передбачено загальне правило, за яким в межах гоподарської зони національних природних парків дозволяється лише та діяльність, яка спрямована на виконання покладених на парк завдань.

При цьому, зазначена норма також передбачає виключення із загального правила, відповідно до якого в населених пунктах, на об`єктах комунального призначення парку, а також на землях інших землевласників та землекористувачів, які включені до складу парку, господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

Такий зміст закону вказує на те, що господарську діяльність, яка не спрямована на виконання покладених на національні природні парки завдань, дозволяється лише на окремих територіях господарської зони парку (населені пункти, на об`єкти комунального призначення парку, землі інших землевласників та землекористувачів, які включені до складу парку).

На всіх інших територіях господарської зони національних природних парків дозволено лише ту господарську діяльність, яка спрямована на виконання покладених на парк завдань.

Передбачена статтею 9-1 Закону №2456-XII можливість отримання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів не змінює такі законодавчі обмеження, в частині що стосується національних природних парків, оскільки відповідно до статей 3, 9-1, 14 Закону №2456-XII порядок використання, в.ч. спеціального, природних ресурсів визначається режимом територій, з урахуванням їх класифікації та цільового призначення (частина 2 статті 9-1, частина 2 статті 14 Закону №2456-XII).

Покликання суду апеляційної інстанції в цій частині на наказ Міністра екології та природних ресурсів України від 31.03.2017 №152, яким затверджено зміни до Проекту організації території Приазовського національного природного парку щодо можливості промислового рибальства в його господарській зоні є безпідставним, оскільки такий наказ не відповідає наведеним вище положенням Закону №2456-XII, тому не підлягає застосуванню під час вирішення цієї справи відповідно до приписів статті 7 КАС України.

Такий підхід в питанні застосування статті 7 КАС України відповідає висновкам Верховного Суду у постановах від 12.03.2019 у справі №913/204/18, від 10.03.2020 у справі №160/1088/19.

За таких обставин, суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваного дозволу та постановив рішення про задоволення позовних вимог.

Щодо органу, уповноваженого законом на видачу дозволу

Відповідно до частини 4 статті 9-1 Закону №2456-XII спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

У справі, яка розглядається, суд першої інстанції встановив, що в порушення вимог частини 4 статті 9-1 Закону №2456-XII оскаржуваний дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів видано виконуючим обов?язки Департаменту.

За таких обставин суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку про недотримання відповідачем в цій частині вимог статті 9-1 Закону №2456-XII, а висновки суду апеляційної інстанції в цій частині ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

В цій частині суд апеляційної інстанції також виходив з того, що відповідно пункту 1 Положення №459 це Положення не поширюється на порядок видачі дозволів на спеціальне використання лісових та водних ресурсів.

Водночас відповідно до частини 1 статті 6 Лісового кодексу України лісовими ресурсами є деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів.

Відповідно статті 1 Водного кодексу України водні ресурси - це обсяги поверхневих, підземних і морських вод відповідної території.

Натомість об?єктом спеціального користування, згідно оскаржуваного дозволу, є личинки хірономід (клас комах), які вочевидь не належать ні до лісових ні до водних ресурсів.

За таких обставин висновки суду апеляційної інстанції щодо непоширення на спірні правовідносини Положення №459 також ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

Питання права прокурора на звернення до суду з таким позовом у касаційній скарзі не порушено, тому під час касаційного перегляду це питання не вирішується.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, а тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції - залишенню в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) - задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2023 у справі №280/2222/22 скасувати.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10.03.2023 у справі №280/2222/22 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

А.А. Єзеров