Постанова

від 11.02.2025 по справі 320/10/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 320/10/23

адміністративне провадження № К/990/32917/24

колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд):

суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,

судді: Коваленко Н.В., Стеценко С.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року (суддя - Парненко В.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року (прийняту у складі головуючого судді: Заїки М.М., суддів: Голяшкіна О.В., Шведа Е.Ю.) у справі № 320/10/23 за позовом Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу освіти Таращанської міської ради Київської області, третя особа: Відділ «Служба у справах дітей та сім`ї» Таращанської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,-

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2022 року Заступник керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти Таращанської міської ради (далі - Відділ освіти, відповідач), третя особа: Відділ «Служба у справах дітей та сім`ї» Таращанської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, що виявилась у ненарахуванні та невиплаті випускникам 2021 року Таращанського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів № 3 Таращанської міської ради, Станишівського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів - закладу дошкільної освіти Таращанської міської ради, Кирданівського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів - закладу дошкільної освіти Таращанської міської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13 січня 2005 року № 2342-IV (далі - Закон № 2342-IV);

- зобов`язати відповідача здійснити нарахування та виплату випускникам 2021 року Таращанського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів № 3 Таращанської міської ради, Станишівського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів - закладу дошкільної освіти Таращанської міської ради, Кирданівського закладу загальної середньої освіти І-ІІ ступенів - закладу дошкільної освіти Таращанської міської ради одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV, виходячи з розміру прожиткового мінімуму, встановленого Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-IX та Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» від 15 грудня 2020 року № 1082-IX.

На обґрунтування позовних вимог вказав, що Білоцерківською окружною прокуратурою Київської області витребувано та опрацьовано інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Таращанської міської територіальної громади, за результатами вивчення якої виявлено неналежне виконання відповідачем вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

З урахуванням вищезазначеного, прокурор вказує, що невиконання вимог законодавства щодо неналежного захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року, залишеною без змін, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року позов залишено без розгляду.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивоване тим, що у спірних правовідносинах не вбачається існування інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів третіх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.

У цій справі прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту. Цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурор не довів, а не держави.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Заступник керівника Київської обласної прокуратури (далі - скаржник) подав касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року у справі №320/10/23 та прийняти нове рішення, яким відправити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу

4. Обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, скаржник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, оскільки їх застосовано без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, постановах Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі №164/1907/16-а, від 30 березня 2023 року у справі №160/12744/22.

Скаржник зазначив, що суди помилково дійшли висновку про подання адміністративного позову в інтересах третіх осіб, а не держави.

Скаржник зазначив, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики. Ця справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та забезпечення прав дітей. Зокрема, бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року у справі № 320/10/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали адміністративної справи № 320/10/23 надійшли 27 грудня 2024 року.

Відзивів на касаційну скаргу Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року у справі № 320/10/23 учасниками справи не подано, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що за результатами опрацювання інформації щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Таращанської міської територіальної громади встановлено неналежне виконання Відділом освіти Таращанської міської ради Київської області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

Згідно наданої Відділом «Служба у справах дітей та сім`ї» Таращанської міської ради інформації у листі № 432/01-17 від 19 жовтня 2022 року встановлено, що навчальні заклади середньої освіти Таращанської міської територіальної громади із числа дітей-сиріт, позбавлених батьківського піклування, закінчили: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , сирота, закінчив Таращанський заклад загальної середньої освіти І-І ступенів №3 Таращанської міської ради; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , сирота, закінчив Станишівський закалад загальної середної освіти I-II ступенів - заклад дошкільної освіти Таращанської міської ради; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , позбавлений батьківського піклування, закінчив Кирданівський заклад загальної середньої освіти I-II ступенів - заклад дошкільної освіти Таращанської міської ради.

Згідно вказаного листа діти, позбавлені батьківського піклування, продовжили своє навчання у інших навчальних закладів.

Відповідно до листа Відділу «Служба у справах дітей та сім`ї» Таращанської міської ради № 432/01-17 від 19 жовтня 2022 року дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам 9-го класу одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону України № 2342-IV, не виплачувалась.

Відповідач причину ненарахувань та невиплати цієї допомоги вказаним випускникам не повідомив.

У зв`язку із виявленням порушень та відсутністю дій Відділом освіти Таращанської міської ради, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

7. У межах доводів касаційної скарги необхідно з`ясувати, чи мав прокурор підстави для звернення до суду з позовом в інтересах держави.

8. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

9. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

10. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

11. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

12. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

13. Аналіз наведених правових норм свідчить, що прокурор як посадова особа, з метою реалізації конституційних функцій, наданих йому, має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави. Однак це право не є загальним, як у випадку з правом на судовий захист, гарантованим кожному відповідно до статті 55 Конституції України, а виникає лише за наявності виняткових умов і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

14. В цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти Таращанської міської ради Київської області не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги випускникам закладів освіти зазначеної міської ради, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавленої батьківського піклування.

15. Колегія суддів зазначає, що правовідносини подібні до тих, що склалися у справі, що розглядається вже були предметом розгляду у Верховному Суді. У постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що обраний прокурором спосіб звернення до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого "загального нагляду" (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляду за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

16. Водночас, Верховний Суд в зазначеній постанові констатував, що прокурор у справі №340/11/23 не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду та вказав на відсутність підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі №140/4953/20, від 07 серпня 2023 року у справі №120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі №120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі №480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

17. Також, ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2024 року передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу №360/917/23 для вирішення виключної правової проблеми щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.

18. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2024 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 360/917/23.

19. Застосовуючи висновки, наведені у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, до обставин цієї справи, Верховний Суд зазначає, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчальних закладів одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

20. За таких обставин колегія суддів вважає, що у цьому випадку прокурор фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

21. Отже, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

22. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві, а у разі виявлених зазначених обставин після відкриття у справі - залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

23. Щодо посилання заступника керівника Київської обласної прокуратури на висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а та від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави, колегія суддів зазначає таке.

24. Скаржник стверджує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, під «публічним інтересом» слід розуміти важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто, публічний інтерес є сукупністю приватних інтересів.

25. Як зазначалося вище, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 визначила, що інтерес держави у сфері охорони дитинства є публічним інтересом у широкому розумінні (тобто таким, що стосується невизначеного широкого кола осіб). Водночас індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатися прокурором шляхом представництва інтересів держави. Це пояснюється тим, що публічний інтерес охоплює інтереси держави, її органів і посадових осіб, а також інтереси суспільства, тоді як приватний інтерес завжди належить окремій особі. Обґрунтування поданого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє зробити висновок, що звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного широкого кола осіб, наприклад територіальної громади або окремої групи суспільства. Інтереси цих суб`єктів мають збігатися з державними та потребувати захисту саме у спосіб, обраний прокурором. Проте в цій справі прокурор звернувся до суду із позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - дітей, зазначених у позовній заяві. На його переконання, вони незаконно були позбавлені державних гарантій у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, через невиплату одноразової грошової допомоги після закінчення навчального закладу, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

26. Щодо посилань скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а та від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22, колегія суддів вважає їх неприйнятними.

27. Згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, під час вирішення тотожних спорів суди повинні враховувати саме останню правову позицію. У справі, що розглядається висновки судів першої та апеляційної інстанцій відповідають актуальній практиці Верховного Суду.

28. Отже, аргументи скаржника щодо того, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, не встановивши всіх фактичних обставин справи з урахуванням висновків Верховного Суду, сформульованих у зазначених постановах, є необґрунтованими та безпідставними.

29. Враховуючи зазначене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позовної заяви Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу освіти Таращанської міської ради Київської області, третя особа: Відділ «Служба у справах дітей та сім`ї» Таращанської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.

30. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте у передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

31. З огляду на результат розгляду цієї справи судові витрати відповідно до вимог статті 139 КАС України не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 травня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року у справі № 320/10/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: Н.В. Коваленко

С.Г. Стеценко