Постанова

від 12.03.2025 по справі 420/9344/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 березня 2025 року

м. Київ

справа № 420/9344/24

провадження № К/990/46378/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до в.о. міського голови міста Подільська Одеської області Албанського Олега Богдановича, Подільської міської ради Подільського району Одеської області про зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2024 року, ухваленого у складі головуючого судді Завальнюка І. В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Шеметенко Л. П., суддів: Градовського Ю. М., Турецької І. О.

І. Суть спору

1. У березні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до в.о. міського голови міста Подільська Одеської області Албанського Олега Богдановича, Подільської міської ради Подільського району Одеської області (далі - Подільська міська рада), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

1.1. визнати дії відповідачів, які полягають у зухвало-ганебному нехтуванні Законів України та Постанов Кабінету Міністрів України, порушуючи своїми протиправними діями конституційні права позивача та законні права, як громадянина України, так і права, за чисельністю понад 40 відсотків членів міської громади посадовими особами, уповноваженими на виконання важливих функцій місцевого самоврядування, незаконними;

1.2. зобов`язати відповідачів скасувати своє зухвало-ганебне, незаконне рішення від 01 березня 2024 року за № 767-1 «Про внесення змін до Програми компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міський територіальній громаді на 2024 року», фактично спрямоване не на економію коштів міського бюджету, а у дійсності на чергове порушення законних прав понад 40 відсотків членів Подільської міської громади;

1.3. стягнути з відповідачів нанесену позивачу та Подільській міській громаді шкоду у розмірі 2500000 гривень.

2. На обґрунтування позову позивач зазначає, що він є мешканцем Подільської міської територіальної громади, є пенсіонером за віком та має право на пільговий проїзд у міському та приміському транспорті.

Однак, 01 березня 2024 року ухвалено рішення за № 767-1 «Про внесення змін до Програми компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міський територіальній громаді на 2024 року», яким відповідачі фактично скасували можливість 11 категоріям мешканців міста щодня користуватися пільговими автобусними маршрутами громадянського користування.

Позивач наголошує, що вказане рішення ухвалено всупереч законодавству України, яким передбачено право користування пільговим категоріям громадян усіма маршрутами громадського користування, а не тільки так званими «пільговими», а решту шість пільгових категорій повісив на перевізників.

Позивач зазначає, що Подільська міська рада та її очільник фактично оскаржуваним рішенням скасували право 11 пільговим категоріям користуватися пільговими автобусним маршрутами громадського користування у суботу і неділю начебто з метою економії коштів міського бюджету, не зважаючи на той факт, що запровадження так званих «пільгових» автобусних маршрутів громадського користування судовим рішенням визнані незаконними, а рішення про їх запровадження скасовано.

Вважаючи, що рішення Подільської міської ради від 01 березня 2024 року за № 767-1, незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням Подільської міської ради від 01 березня 2024 року № 767-І «Про внесення змін до Програми компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді на 2024 рік» з метою організації пільгової проїзду окремих категорій громадян на маршрутах загального користування автомобільним транспортом, відповідно до статей 29, 37 Закону України «Про автомобільний транспорт», статті 91 Бюджетного кодексу України, на підставі пункту 22 частини першої статті 26, частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено:

1. Внести зміни до Програми компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді на 2024 рік, затвердженої рішенням Подільської міської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2023 року № 703-І, виклавши її у новій редакції.

2. Фінансовому управлінню Подільської міської ради Подільського району Одеської області ( ОСОБА_2 ) розглянути можливість виділення коштів для забезпечення виконання Програми при формуванні бюджету Подільської міської територіальної громади та передбачати фінансування заходів Програми у межах наявних фінансових ресурсів.

3. Рішення набирає чинності з 15 березня 2024 року.

4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну комісію міської ради з соціальних питань, охорони здоров`я та освіти (ОСОБА_4), на постійну питань бюджету ( ОСОБА_3 ).

4. У новій редакції Програма компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді на 2024 рік (далі також - Програма) направлена на реалізацію прав громадян, які відповідно до Законів України, інших нормативних актів, мають право на пільговий проїзд на автобусних маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді (далі - маршрути загального користування) та забезпечення відшкодування коштів перевізникам за пільгове перевезення пільговими автобусами окремих категорій громадян на маршрутах загального користування.

Головною проблемою, на розв`язання якої спрямована Програма, є: забезпечення реалізації прав громадян у Подільській міській територіальній громаді, які відповідно до законодавства України мають право на пільговий проїзд на автобусних маршрутах загального користування, а також забезпечення безоплатного перевезення окремих категорій громадян на маршрутах загального користування.

Цільовою групою Програми є мешканці Подільської міської територіальної громади, які мають право на пільговий проїзд згідно законів України та інших нормативних актів. Реалізація права громадян на безкоштовний проїзд реалізується шляхом надання послуг по перевезенню пасажирів пільговими автобусами на автобусних маршрутах загального користування.

Метою Програми є розв`язання проблем соціального захисту громадян, які мають право пільгового проїзду згідно чинного законодавства та забезпечення відшкодування коштів перевізникам за пільгове перевезення окремих категорій громадян на маршрутах загального користування з бюджету Подільської міської територіальної громади за відсутності фінансування пільгового проїзду з державного бюджету.

Першочерговим завданням цієї Програми є недопущення соціальної напруги серед населення громади та забезпечення реалізації прав громадян, які відповідно до Законів України, інших нормативних актів, мають право на пільговий проїзд на автобусних маршрутах загального користування.

Напрями діяльності та заходи Програми визначені додатком 3 до Програми.

Фінансування заходів Програми здійснюється за рахунок бюджету Подільської міської територіальної громади в межах коштів, передбачених в бюджеті Подільської міської територіальної громади, виходячи з можливостей.

Відшкодування коштів перевізникам за пільгове перевезення окремих категорій громадян пільговими автобусами на маршрутах загального користування проводиться за відсутності виділення субвенції з державного бюджету для місцевих (міст обласного значення) бюджетів, згідно додатку 2 до Програми.

Відшкодування коштів перевізникам за пільгове перевезення окремих категорій громадян, які перевозяться 7 пільговими автобусами у Подільській міській територіальній громаді проводиться Департаментом соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я відповідно до затвердженого Порядку компенсаційних виплат автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пільгової категорії громадян у Подільській міській територіальній громаді на маршрутах загального користування у звичайному режимі руху пільговими автобусами.

Громадяни пільгової категорії а саме:

- особи з інвалідністю в наслідок війни;

- учасники бойових дій;

- членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць України;

- члени сімей загиблих (померлих) ветеранів війни;

- особи з інвалідністю I групи, діти з інвалідністю та особи, які супроводжують осіб з інвалідністю 1 групи або дітей з інвалідністю,

- громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесені до категорії 1, яким встановлено інвалідність, пов`язану з Чорнобильською катастрофою перевозяться Перевізником безкоштовно на усіх маршрутах загального користування за наявності посвідчення (довідки), встановленого зразка. Компенсація Перевізнику за перевезення даної категорії громадян не здійснюється (за виключенням перевезення на пільгових автобусах).

Виконання Програми здійснюється шляхом реалізації її заходів і завдань виконавцями, зазначеними у Програмі.

Координація роботи із забезпечення виконання Програми покладається на Департамент соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я.

Після закінчення встановленого строку виконання Програми, не пізніше ніж у двомісячний строк, Департамент соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я складає підсумковий звіт про результати її виконання та подає його на розгляд Подільській міській раді Подільського району Одеської області.

Коригування плану заходів, обсягів та джерел фінансування Програми та термінів їх виконання здійснюється за необхідністю.

Рішення про внесення змін до Програми приймається Подільською міською радою Подільського району Одеської області.

У разі збереження пільгового проїзду окремих категорій громадян та за відсутності в наступні роки виділення субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на відшкодування коштів перевізникам за пільгове перевезення окремих категорій громадян на маршрутах загального користування, щороку, відповідальний виконавець, на підставі розрахунків перевізників, подає пропозиції щодо фінансування необхідних заходів.

Реалізація заходів Програми по відшкодуванню коштів перевізникам за пільгове перевезення пільговими автобусами окремих категорій громадян на маршрутах загального користування з бюджету Подільської міської територіальної громади, призупиняється у разі виділення субвенцій з бюджету вищого рівня на ці цілі.

Відповідальний виконавець складає заключний звіт про результати виконання Програми та подає його для розгляду профільній постійній комісії міської ради, у разі необхідності на розгляд міської ради.

Рішення про дострокове припинення виконання Програми приймається Подільською міською радою.

5. Згідно з пунктом 1.1. Порядку компенсаційних виплат автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пільгової категорії громадян у Подільській міській територіальній громаді на маршрутах загального користування у звичайному режимі руху пільговими автобусами, затвердженого рішенням Подільської міської ради від 01 березня 2024 року № 767-І (далі - Порядок), цей Порядок визначає механізм проведення компенсаційних виплат Департаментом соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я Подільської міської ради Подільського району Одеської області (далі - Департамент соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я) за пільговий проїзд автомобільним транспортом на пільгових автобусних маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді окремих категорій громадян, які мають право пільгового проїзду відповідно до чинного законодавства України за рахунок коштів бюджету Подільської міської територіальної громади підприємствам, що здійснюють автотранспортне перевезення громадян.

6. Пунктом 1.2. Порядку передбачено, що Відповідно до вимог чинного законодавства компенсація пільгових перевезень здійснюється на підставі:

- укладених з Перевізником договорів про право перевезення пасажирів на маршруті загального користування у Подільській міській територіальній громаді з організатором цих перевезень - Виконавчим комітетом Подільської міської ради Подільського району Одеської області (відповідно до проведеного конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування згідно з Законам України «Про автомобільний транспорт), або тимчасових договорів у разі введення нового автобусного маршруту (на період не більше 3-х місяців);

- договорів про відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгових категорій громадян в пільговому автомобільному транспорті з головним розпорядником коштів - Департаментом соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я.

7. Згідно з чинним законодавством України, а саме: ч. 4 ст. 14 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», п. 7 ч. 1 ст. 12, п. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; абзац 4 ч. 5 ст. 6 Закону України «Про реабілітацію жертв політичних репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»; п. 11 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про статус ветеранів військової служби і ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист»; п. 15 ч. 1 ст. 20, п. 9 ч. 1 ст. 21, п. 1 ч. 3 ст. 30 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»; ст. 38-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні»; п. 4 ч. 6 ст. 13 Закону України «Про охорону дитинства»; постанови Кабінету Міністрів України «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» від 17.05.1993р. № 354 п. 1; постанови Кабінету Міністрів України «Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17.05.1993р. № 354» від 16.08.1994 року № 555 п. 1; постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 року «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт і дітей позбавлених батьківського піклування» абзац 1 п. 11; перевізник проводить безкоштовне перевезення автомобільним транспортом загального користування наступних осіб пільгової категорії:

- осіб з інвалідністю внаслідок війни;

- члени сімей загиблих (померлих) ветеранів війни;

- члени сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць України;

- учасників бойових дій та Революції Гідності;

- ветеранів військової служби, органів внутрішніх справ, Національної поліції, податкової міліції, державної пожежної охорони, Державної кримінально-виконавчої служби України, цивільного захисту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України;

- військовослужбовців, які стали особами з інвалідністю; учасники бойових дій; батьки військовослужбовців, які загинули чи померли або пропали безвісти під час проходження військової служби;

- осіб з інвалідністю I та II групи; дітей з інвалідністю та осіб, які супроводжують осіб з інвалідністю 1 групи або дітей з інвалідністю;

- реабілітованих осіб;

- громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесених до категорії 1; учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильський АЕС, які належать до категорії 2; діти, яким встановлено інвалідність, пов`язану з Чорнобильською катастрофою;

- дітей з багатодітних сімей;

- дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, що виховуються або навчаються у навчально-виховних та навчальних закладах,

- пенсіонерів за віком (пункт 2.1 Порядку).

8. Відповідно до Програми передбачено компенсаційні виплати за перевезення пільговим автобусом наступних громадян: учнів загальноосвітніх шкіл (під час навчального процесу), соціальних робітників комунального закладу Центр надання соціальних послуг «Родина» (окрім суботи та неділі), пенсіонерів за віком (п`ять днів на тиждень, окрім суботи та неділі, на маршруті «Подільськ - Липецьке; Липецьке - Подільськ - два рази на тиждень середа та п`ятниця) (пункт 2.2 Порядку).

9. Згідно з пунктом 2.3. Порядку даний перелік категорій може бути змінений відповідно до законодавства та програм, затверджених Подільською міською радою. Перелік категорій громадян, які мають право на пільговий проїзд, має бути розміщений у доступному місці для інформування широкого кола громадян у кожному транспортному засобі, який здійснює пільгове перевезення громадян.

Підтвердженням відповідного статусу громадянина пільгової категорії є посвідчення (довідка), видане відповідною установою або пенсійне посвідчення де зазначена група інвалідності. Документ повинен бути оформлений у відповідності із вимогами і завірений печаткою. Посвідчення пред`являється громадянином особисто при посадці в автобус.

10. Обслуговування пасажирів здійснюється перевізником у відповідності із: Законом України «Про автомобільний транспорт» від 23.02.2006р. № 3492- IV; Законом України «Про дорожній рух» від 30.06.1993 р. № 3353-XII (пункт 2.4 Порядку).

11. Відповідно до пункту 3.1. Порядку Департамент соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я укладає договір (додаток 1) із кожним перевізником для здійснення відшкодування витрат пов`язаних з перевезенням громадян пільгової категорії.

Для складання договору перевізник подає наступний пакет документів:

- виписка з Єдиного державного реєстру про реєстрацію юридичної особи;

- довідку з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України;

- договір на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування;

- копія ліцензії;

- копія довідки про взяття на облік платника податків або копія свідоцтва про реєстрацію платника податку на додану вартість.

12. Порядок відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгових категорій населення у автомобільному транспорті пільговими автобусами установлює єдину методику розрахунків на автотранспортних маршрутах загального користування, які фінансуються за рахунок коштів з бюджету Подільської міської територіальної громади. Обсяги коштів з бюджету Подільської міської територіальної громади на компенсаційні виплати за пільговий проїзд в автомобільному транспорті затверджуються рішенням Подільської міської ради. Виходячи з наявного фінансового ресурсу в бюджеті Подільської міської територіальної громади на відповідний рік: перевезення пільгової категорії громадян здійснюють сім пільгових автобусів по маршрутам: №1 «Цукровий завод - вул. Осипенка», № 1-А «Подільська міська лікарня - кафе «Міраж», № 2 «Косянський переїзд - Центральна районна лікарня», № 2-А «Центральна районна лікарня - Косянський переїзд», № 3 «Подільська міська лікарня - р-н Михайлівка», №4 «Подільська міська лікарня - район «Торговиця», м. Подільськ - с. Липецьке.

Розмір компенсаційних виплат за пільгове перевезення громадян автомобільним транспортом розраховується на підставі даних обстеження пасажиропотоку, що проводиться робочою групою, відповідно до розпорядження Подільського міського голови за клопотанням Управління економічного розвитку та інвестицій Подільської міської ради Подільського району Одеської області. До складу робочої групи входять - спеціалісти Департаменту соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я, Управління економічного розвитку та інвестицій, Фінансового управління, Департамент житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин, Управління освіти і гуманітарної політики, Подільського міського центру соціальних служб, представники перевізників на маршрутах. Обстеження стану перевезення пасажирів автотранспортом проводиться по кожному маршруту окремо з урахуванням зміни пасажиропотоків з періодичністю один раз на рік. За результатами обстеження фактичної кількості перевезених пільгових пасажирів кожною робочою групою складаються Маршрутні таблиці (додаток 2 до розпорядження), інформація узагальнюється та відображається у Актах обстеження пасажиропотоку на автобусному маршруті загального користування у звичайному режимі руху (пільговий автобус) (додаток 2). За результатами обстеження визначається середня кількість пільгових категорій громадян, які перевозяться за один день одним транспортним засобом на відповідному маршруті.

У разі введення нового автобусного маршруту загального користування, або внесення змін постійного характеру до маршруту розмір компенсаційних виплат автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пільгової категорії громадян, визначається згідно фактичних витрат на перевезення вказаної категорії громадян, підтверджених перевізником, але на період не більше ніж 3 місяці, до проведення обстеження пасажиропотоку (пункт 3.2 Порядку).

13. Згідно з пунктом 3.3. Порядку складені акти обстеження пасажиропотоку на автобусному маршруті загального користування у звичайному режимі руху (пільговий автобус) надаються для узагальнення інформації до Департаменту соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я не пізніше 5-ти робочих днів після закінчення обстеження пасажиропотоків.

Департаментом соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я на підставі Актів обстеження складається Протокол фактичного перевезення громадян пільгової категорії на автобусному маршруті пільговими автобусами у Подільській міській територіальній громаді (додаток 3), яким визначається фіксована середньоденна кількість пільгових категорій громадян за один день одним транспортним засобом відповідно по кожному маршруту, яка застосовується при відшкодуванні витрат пов`язаних з перевезенням пільгової категорії громадян. Протокол погоджується начальником Управління економічного розвитку та інвестицій та затверджується першим заступником Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - начальником Фінансового управління Подільської міської ради Подільського району Одеської області.

Визначення розміру компенсації пільгових перевезень для окремого перевізника проводиться за формулою: Рк = Кр х Фскп х Вп, Де

Рк - розмір компенсаційних виплат за пільговий проїзд громадян, що фінансується за рахунок коштів бюджету Подільської міської територіальної громади;

Кр - кількість відпрацьованих (робочих) днів за місяць;

Фскп - фіксована середньоденна кількість пільгової категорії громадян встановлена на відповідний рік на підставі Протоколу фактичного перевезення громадян пільгової категорії на автобусному маршруті пільговими автобусами у Подільській міській територіальній громаді;

Вп - вартість проїзду на послуги пасажирського автотранспорту, який працює на маршрутах у Подільській міській територіальній громаді. Розмір вартості проїзду встановлюється відповідним рішенням виконавчого комітету Подільської міської ради Подільського району Одеської області;

Фскп - фіксована середньоденна кількість пільгової категорії громадян встановлена на відповідний рік на підставі Протоколу фактичного перевезення громадян пільгової категорії на автобусному маршруті пільговими автобусами у Подільській міській територіальній громаді;

Вп - вартість проїзду на послуги пасажирського автотранспорту, який працює на маршрутах у Подільській міській територіальній громаді. Розмір вартості проїзду встановлюється відповідним рішенням виконавчого комітету Подільської міської ради Подільського району Одеської області.

14. Пунктом 3.5. Порядку передбачено, що виплата компенсації на відшкодування фактично понесених збитків за перевезення пільгової категорії громадян проводиться за рахунок коштів бюджету Подільської міської територіальної громади передбачених на відповідний рік в межах обсягів затверджених на ці цілі. Компенсаційні виплати за пільговий проїзд здійснюються шляхом перерахування коштів з реєстраційного рахунку Департаменту соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я на рахунок перевізника.

15. Відповідно до пункту 3.6. Порядку у разі наявності протягом місяця підтверджених письмових (усних) скарг від пасажирів пільгової категорії, Управління економічного розвитку та інвестицій надає відповідну інформацію або Акт перевірки з питань дотримання Правил надання послуг на пасажирському автомобільному транспорті (стосовно відсутності пільгових автобусів на маршрутах) та надає Департаменту соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я до 01 числа місяця наступного за звітним. Департамент соціальної, сімейної політики та охорони здоров`я відповідно до наданої інформації або Актів перевірки зменшує суму відшкодування перевізнику витрат на цьому маршруті за звітний місяць на 1 % (відсоток) за кожну скаргу (Акт перевірки) та відображає в окремому Розрахунку щодо зменшення суми компенсаційних виплат за перевезення пільгової категорії громадян (пільговий автобус) (додаток 6). Копія остаточного Розрахунку надається перевізнику до відома.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

16. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2024 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року, в позові відмовлено.

17. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позов подано пенсіонером на захист прав перевізників, а саме на компенсаційні виплати за перевезення у вихідні осіб, що належать до пільгових категорій, зокрема пенсіонерів за віком, а не на захист власних прав та інтересів, які оскаржуваним рішенням жодним чином не звужуються (позивача жодним чином спірне рішення не позбавляє права не безоплатний проїзд, в т.ч. і у вихідні дні), адже праву на безкоштовний проїзд в міському транспорті кореспондує обов`язок перевізника таке перевезення надати. Водночас безпідставна відмова у пільговому (безкоштовному) перевезенні пасажира становить склад господарського правопорушення, передбаченого абзацом другим частиною першою статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт», суб`єктом відповідальності, за яке є автомобільний перевізник, та зумовлює застосовування до нього адміністративно-господарського штрафу.

Суд першої інстанції зазначив, що така відповідальність наступає незалежно від підстав такої відмови, в тому числі і з мотивів відсутності компенсаційних виплат з боку органу місцевого самоврядування за перевезення. Дієвим та ефективним вирішенням потенційних спорів в цьому випадку міг би бути відповідний спір, що порушений перевізниками, на яких законодавство з одного боку покладає безумовний обов`язок здійснення безоплатних перевезень пенсіонерів за віком (в тому числі і у вихідні дні), а з іншого боку органом місцевого самоврядування здійснюється неповноцінна (часткова) компенсація таких перевезень.

Разом з цим суд першої інстанції зауважив, що у розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем. За умови, що позивач не є суб`єктом відповідного процесу компенсації за пільгові перевезення, а є лише пасажиром з правом безкоштовного проїзду, як пенсіонер за віком, при цьому таке право відповідачами було забезпечено, його посилання на ймовірні наслідки оскаржуваного рішення у майбутньому є абстрактними й не доводять, що позивач є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів у контексті викладених критеріїв.

18. Зазначена позиція була підтримана і П`ятим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

19. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Так, автор скарги, зокрема, зазначає, що до суду першої інстанції за заявою заступника керівника Прокуратури Одеської області надійшло клопотання про залучення прокурора до участі у справі, однак суд необґрунтовано його відхилив, з огляду на порушення прав найбільш вразливої верстви населення територіальної громади.

Автор касаційної скарги звертає увагу на помилковості висновку судів попередніх інстанцій щодо відсутності порушеного права позивача, оскільки оскаржуване рішення відповідача фактично порушує право позивача, наданого йому як пенсіонеру за віком, що передбачено постанові Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування».

20. Верховний Суд ухвалою від 06 січня 2025 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

21. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту регламентовано приписами Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року № 2344-ІІІ, у статті 7 якого передбачено, що забезпечення організації пасажирських перевезень на міських, приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території однієї територіальної громади, покладається на виконавчий орган ради, що представляє інтереси відповідної територіальної громади

24. Частиною другою статті 11 Закону № 2344-ІІІ встановлено, що соціально значущими послугами автомобільного транспорту є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства.

25. Відповідно до частин першої-другої статті 29 Закону № 2344-ІІІ встановлено, що автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб`єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.

26. Згідно з частиною першою статті 31 Закону № 2344-ІІІ відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

27. Приписами статті 37 Закону № 2344-ІІІ обумовлено, що пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування.

Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом.

Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.

Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.

28. Частиною першою статті 42 Закону № 2344-ІІІ передбачено, що договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

29. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» введено безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Установлено, що право на безплатний проїзд надається за наявності посвідчення встановленого зразка чи довідки, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який зареєстрований у зазначеній системі і видається на безоплатній основі.

Міністерству фінансів під час уточнення показників державного бюджету на кожний рік постановлено передбачати витрати, пов`язані з безплатним проїздом пенсіонерів за віком.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Аналіз наведених правових норм свідчить, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені передусім Конституцією України.

31. Відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень регулюють норми Закону № 2344-ІІІ.

32. Отже, на Подільську міську раду покладені функції організації пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, визначених Законом № 2344-ІІІ.

33. При цьому обов`язковою передумовою укладення договору про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути) є проведення конкурсу серед перевізників-претендентів та визначення переможця за наслідками його проведення.

34. Договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, як це слідує зі статей 7, 42 Закону № 2344-ІІІ укладається організатором за результатами проведеного конкурсу та, відповідно, є єдиною підставою для здійснення перевезень на маршрутах загального користування.

35. Відповідно до підпункту «г» пункту 16 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

36. Варто зазначити, що з аналізу частини другої статті 29 Закону № 2344-ІІІ висновується, що Подільська міська рада зобов`язана надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.

37. При цьому за рахунок місцевого бюджету відповідно до статті 91 Бюджетного кодексу України, здійснюються компенсаційні виплати перевізникам за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

38. У доводах касаційної скарги позивач неодноразово наголошував на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які зводяться до необґрунтованого відхилення клопотання про витребування, дослідження, а також щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

39. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що позивач не довів, що його права були порушені, адже позивач лише моделює ситуацію відмови водіями перевізників у безоплатному проїзді пенсіонерам у вихідні дні, водночас жодного такого випадку позивач не наводить і не зазначає, що така відмова у безоплатному проїзді у вихідні дні безпосередньо йому взагалі мала місце хоча б один раз.

40. Так, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитися у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові.

41. Водночас у справі, що розглядається, позивач як пенсіонер за віком має право на безкоштовний проїзд на міському пасажирському транспорті загального користування та приміських маршрутах і додаткового визнання на підставі рішення суду таке право не потребує.

42. Позивач у цій справі звернувся не до перевізників Із позовом про скасування плати за проїзд на міському пасажирському транспорті загального користування та приміських маршрутах у вихідні дні для пенсіонерів за віком, а звернувся до Подільської міської ради з вимогою про скасування її рішення від 01 березня 2024 року за № 767-1, яким, на його переконання, Подільська міська рада фактично обмежила його право на безкоштовний проїзд, що суперечить постанові Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354, якою введено безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

43. Як уже зазначалось, рішенням Подільської міської ради від 01 березня 2024 року № 767-І внесено зміни до Програми компенсації пільгових перевезень автомобільним транспортом на маршрутах загального користування у Подільській міській територіальній громаді на 2024 рік, затвердженої рішенням Подільської міської ради Подільського району Одеської області від 22 грудня 2023 року № 703-І, виклавши її у новій редакції.

44. Таким чином, суд мав проаналізувати яких змін зазнала вказана Програма та надати відповідь чи обмежило рішення Подільської міської ради від 01 березня 2024 року № 767-І пільгову категорію громадян Подільської міської територіальної громади, до якої належить позивач, на безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування, та чи не суперечить оскаржуване рішення постанові Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354.

45. Такий підхід до вирішення спору або підтвердив би доводи позивача або спростував би їх. Щонайменше судовий розгляд через призму повного і об`єктивного з`ясування всіх обставин справи не давав би підстав сумніватися у правильності дій/рішень відповідача, а також у дотриманні судами попередніх інстанцій завдань і принципів адміністративного судочинства.

46. Враховуючи приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

47. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

48. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

49. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

50. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

51. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

ІV. Судові витрати

52. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року скасувати, а справу № 420/9344/24 направити на новий судовий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська