Постанова

від 17.03.2025 по справі 320/48430/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/48430/23 Суддя (судді) першої інстанції: Жукова Є.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Коротких А.Ю.,

суддів Сорочка Є.О.,

Єгорової Н.М.,

при секретарі Братиці К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ПОЛІТЕХАВТО-Б" до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Київська міська державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю "ПОЛІТЕХАВТО-Б" (далі - позивач/ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б") звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому просить суд:

визнати протиправними та скасувати акт перевірки №2/45/17 від 20.11.2023 Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) дотримання умов Договору №45/17 від 14.02.2017;

визнати протиправними та скасувати рішення Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про дострокове одностороннє розірвання Договору №45/17 від 14.02.2017 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладеному між ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б" і Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оформлене листом від 22.11.2023 №053/13337;

визнати протиправними та скасувати пункти: 2.2.2; 2.3.32; 2.3.36; 2.3.37; 2.3.39; 4.2-4.16; 4.18; 4.19; 4.21-4.23; 5.6-5.10; 5.13; 7.8 Договору №45/17 від 14.02.2017 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва;

зобов`язати Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести зміни до пункту 4.1 Договору №45/17 від 14.02.2017, виклавши його в наступній редакції: " 4.1. Контроль за виконанням умов Договору здійснюється Організатором на підставі п.56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081, шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про автомобільний транспорт".

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.

Заслухавши учасників справи, суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що 14 лютого 2017 року ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б" (Перевізник) і Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (Організатор), а разом найменовані "Сторонами", уклали Договір №45/17 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, відповідно до умов якого Організатор надає Перевізнику право на перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування (далі - маршрут), а Перевізник зобов`язується надавати безпечні і якісні транспортні послуги населенню на умовах, передбачених цим Договором (п.п.1.1., 1.2 Договору).

20 листопада 2023 року Комунальна служба перевезень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за результатами позачергової перевірки дотримання Перевізником умов Договору склала Акт №2/45/17. Згідно змісту вказаного Акту, було виявлено, що перевізник обслуговує маршрут, не виконавши інвестиційні зобов`язання, а саме, використовує транспортні засоби Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_1 , Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_2 , Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_3 , Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_4 , Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_5 , Рута 25 Р, д.н.з. НОМЕР_6 , пасажиромісткість яких менша 21 місця для сидіння пасажирів, що є порушенням умов п.п.1.1, 2.3.8, 2.3.9, 3.1 Договору.

22 листопада 2023 року відповідач направив позивачеві лист-повідомлення №053-13337 про розірвання Договору, відповідно до якого відповідач, керуючись п.п.4.19, 4.20, 4.20.1, 4.20.2, 4.22, 5.20 Договору, в односторонньому порядку, достроково розриває Договір з 02.12.2023 року.

З огляду на викладене, вважаючи нечинними наведені вище положення договорів про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, а саме: від №45/17 від 14.02.2017 та, як наслідок, протиправними дії Департаменту, спрямовані на реалізацію вказаних договірних положень шляхом складання актів чергової перевірки дотримання перевізником умов договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування, прийняття рішення про дострокове розірвання договору, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Щодо оскарження висновків акту перевірки, колегія суддів зауважує, що Верховний Суд неодноразово розглядав питання щодо оскарження актів перевірки та висновки відповідних актів.

У статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України визначено, що справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Варто звернути увагу й на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22.12.2010 року №984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 року у справі № 813/2524/17, від 10.05.2018 року у справі № 811/119/13-а та від 16.07.2020 року у справі № 826/4/16.

Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Суд враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; п. 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; п. 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії").

Також в постанові Верховного Суду від 27 червня 2024 року у справі № 120/17765/21-а зазначено, що акт перевірки є службовим документом, який фіксує проведення перевірки та висновки щодо наявності чи відсутності порушень законодавства. Він не є правовим актом індивідуальної дії та не встановлює конкретних приписів, звернених до окремої особи. Тому визнання його протиправним не призводить до поновлення прав позивача у спірних правовідносинах.

В постанові Верховного Суду від 13 лютого 2014 року у справі №2а-1/11/0970 підкреслено, що контролюючий орган має право викладати в акті перевірки власні висновки щодо зафіксованих обставин, а оцінка цього акта надається уповноваженими органами при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на його підставі.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта перевірки та висновки, викладені в акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству. Така інформація акта може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, зазначені вище позовні вимоги щодо оскарження акта перевірки у справі №320/48430/23 не можуть бути вирішені судом будь-якої юрисдикції.

Також колегія суддів звертає увагу на наступні обставини.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до даних з Єдиного державного реєстру судових рішень рішенням Господарського суду міста Києва від 20.06.2024 року у справі № 910/4546/24 позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "ПОЛІТЕХАВТО-Б" до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання недійсним одностороннього правочину задоволено повністю. Визнано недійсним односторонній правочин Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про дострокове одностороннє розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 45/17 від 14.02.2017, укладеного між ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б" та Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оформлений листом № 053/13337 від 22.11.2023 року. Стягнуто з Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на користь ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б" судовий збір у розмірі 3 028,00 грн.

Постановою Північного апеляційного господарського суду від 24 лютого 2025 року рішення Господарського суду міста Києва від 20.06.2024 року у справі № 910/4546/24 залишено без змін.

В постанові Північного апеляційного господарського суду від 24 лютого 2025 року у справі № 910/4546/24, зокрема, встановлено: «Поряд із цим, нормами частини першої статті 2 ГПК України до завдань господарського судочинства віднесено справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

Відповідно до частини другої статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Згідно з частиною першою статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Закон України "Про автомобільний транспорт" регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень (стаття 3).

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін (частина четверта статті 31 названого Закону).

Перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (частина третя статті 35 Закону України "Про автомобільний транспорт").

Отже договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування включає як умови організаційного, так і майнового характеру.

Відповідно до пункту 14-1 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176, договір про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (або дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласних маршрутах загального користування), строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування. Продовження строку дії договору про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області, можливе за згодою сторін та за умови підтвердження автомобільним перевізником спроможності виконувати зобов`язання відповідно до укладеного з ним договору.

Згідно з пунктом 4-1 Порядку проведення конкурсу договір або дозвіл, строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування.

За висновками колегії суддів, судом першої інстанції вірно акцентовано, що предметом розгляду у цій справі є визнання недійсним одностороннього правочину про дострокове розірвання договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва № 45/17 від 14.02.2017, оформленого листом № 053/13337 від 22.11.2023. Тобто йдеться про вирішення спору у договірних відносинах, які існують між замовником та перевізником, та виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності, оскільки зачіпають майнові інтереси перевізника, як контрагента договору.

Тому, оскільки між сторонами наявний спір у договірних відносинах та є таким, що виник у зв`язку із здійсненням господарської діяльності, позаяк зачіпаються майнові інтереси перевізника, як контрагента Договору перевезення, апеляційний господарський суд висновується про обґрунтованість висновку суду попередньої інстанції, що вказаний спір підвідомчій господарським судам України».

З огляду на викладене, колегія суддів зауважує про те, що оскільки предметом позову у справі № 910/4546/24 було визнання недійсним одностороннього правочину, в тому числі надавалась і оцінка рішенню Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про дострокове одностороннє розірвання Договору №45/17 від 14.02.2017 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, укладеному між ТОВ "ПОЛІТЕХАВТО-Б" і Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оформлене листом від 22.11.2023 року №053/13337, то наявні підстави для закриття провадження у даній справі.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п.3 ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково.

Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається з підстав, встановлених ст. 238 КАС України (ст. 319 КАС).

За змістом п.1 ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись ст.ст. 238, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2024 року скасувати.

Провадження у справі за Товариства з обмеженою відповідальністю "ПОЛІТЕХАВТО-Б" до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Київська міська державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Сорочко Є.О.

Єгорова Н.М.

Повний текст виготовлено: 19 березня 2025 року.