Рішення

від 11.03.2025 по справі 160/28291/24

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2025 року Справа № 160/28291/24 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого суддіГолобутовського Р.З. за участі: секретаря судового засідання Омельченко А.І., представника позивача представника відповідача представника третьої особи Мендруха О.М., Полишвайка А.А., Мартинюка Н.Р., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Рахункової палати, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю "Група компаній "АВТОСТРАДА", Товариство з обмеженою відповідальністю "РОСТДОРСТРОЙ", Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ" про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

23.10.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» надійшла позовна заява Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (далі - позивач) до Рахункової палати (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Група компаній «АВТОСТРАДА» (далі - третя особа-1), Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ» (далі - третя особа-2), Товариство з обмеженою відповідальністю «АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ» (далі - третя особа-3), в якій просить визнати частково протиправним рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частинах, що стосуються Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області та скасувати його у наступних частинах, що стосуються Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, а саме:

- пункт 4 мотивувальної частини (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень);

- пункт 5 мотивувальної частини (Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об`єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, порушення та завищення вартості робіт і матеріалів);

- пункт 6 мотивувальної частини (Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень);

- пункт 7 мотивувальної частини (Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктнокошторисної документації трьох об`єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення);

- пункт 8 мотивувальної частини (Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів»);

- пункт 7 резолютивної частини (Проінформувати Офіс Генерального прокурора про результати аудиту з одночасним надсиланням рішення Рахункової палати);

- пункт 8 резолютивної частини (Оприлюднити Звіт про результати аудиту і рішення Рахункової палати на офіційному веб-сайті Рахункової палати).

Позовна заява обґрунтована тим, що рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині, що стосується Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, є протиправним та підлягає скасуванню. Позивач вказує, що Рахунковою палатою проведено аудит ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи». За результатами аудиту, в тому числі з урахуванням викладеного в акті, Рахунковою палатою складено проєкт звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи». 07.08.2024 року за вх. №03/2328 проєкт звіту надано позивачу для ознайомлення. Позивачем надано відповідачу зауваження до проєкту звіту від 07.08.2024 б/н. Як встановлено з довідки про результати розгляду зауважень до проєкту звіту (додаток до звіту), значну частину зауважень до проєкту звіту відповідачем не враховано, окремі з них без належного обґрунтування, а із зазначенням, що «Зауваження начальника Служби не спростовують фактів, викладених в Звіті». 27.08.2024 відповідний звіт розглянуто та затверджено на засіданні Рахункової палати, про що прийнято оскаржуване рішення Рахункової палати від 27.08.2024 № 39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи». З оскаржуваного рішення чітко не видно, якими саме критеріями керувалася Рахункова палата при здійсненні аудиту. Так, як у рішенні, так і в звіті Рахункова палата зазначає про «неефективне управління коштами державного бюджету» та «недоотримання доходів бюджетом», однак не конкретизовано, в межах яких критеріїв аудиту ефективності та на яких передбачених Законом України «Про Рахункову палату» підставах зроблено такі висновки. Відповідачем не лише застосовано не передбачені Законом України «Про Рахункову палату» критерії, а й неправильно застосовано такі критерії при спробі кваліфікації інших порушень. У пункті 6 мотивувальної частини оскаржуваного рішення відповідач зазначає про «ризик неекономного використання бюджетних коштів на загальну суму 162,4 млн гривень». Водночас передбачений статтею 4 Закону України «Про Рахункову палату» критерій економності не допускає оцінку гіпотетичних ситуацій та надання висновків прогностичного характеру, а вимагає встановлення фактичного стану справ та оцінки відповідних результатів. Позивач вказує, що відповідачем неправильно застосовано критерій результативності. Так, у пункті 7 мотивувальної частини оскаржуваного рішення Рахункова палата безпідставно зазначає про начебто нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів. Позивач зазначає, що йдеться про використання коштів, виділених відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків збройної агресії для реалізації експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів у зв`язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов`язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції» від 06.06.2023 № 566 (далі - Постанова № 566). Водночас визначені Постановою № 566 строки реалізації відповідного експериментального проєкту - 31.12.2024. Тобто зазначений проєкт станом на день звернення до суду триває, відтак викликає сумніви оцінка контролюючим органом результативності використання бюджетних коштів на виконання проєкту. Зазначене свідчить про поверхневість та передчасність висновків відповідача. В акті, висновки якого лягли в основу звіту, а відповідно - оскаржуваного позивачем рішення, Рахунковою палатою зазначається низка виявлених порушень без вказівки на порушені, на думку відповідача, акти законодавства, що унеможливлює кваліфікацію таких начебто порушень та свідчить про необґрунтованість висновків Рахункової палати. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення в частині, що стосується Служби стали висновки, викладені в звіті, обґрунтованість яких відповідачем не доведена, і при цьому, як звіт, так і рішення, не містять обґрунтованих посилань на порушені положення законодавства та не підтверджуються матеріалами аудиту. Позивач вказує, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом, прийнятим відповідачем як суб`єктом владних повноважень, порушує права та законні інтереси позивача. Позивач також зазначає, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням законодавства, зокрема Закону України «Про Рахункову палату», а оскаржувані ним частини рішення є необґрунтованими.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2024 позовну заяву Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Рахункової палати, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група компаній "АВТОСТРАДА", Товариство з обмеженою відповідальністю "РОСТДОРСТРОЙ", Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ" про визнання протиправним та скасування рішення, залишено без руху та надано строк для усунення недоліків позову.

04.11.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області через систему "Електронний суд" надійшла заява про усунення недоліків, до якої додано платіжну інструкцію №6617 на суму 2422,40 грн від 30.10.2024, а також докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, разом із доказами направлення сторонам через «Електронний суд».

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2024 провадження у справі відкрито та справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

27.11.2024 представником відповідача подано до суду відзив на позовну заяву, в якому відповідач позовні вимоги не визнає та просить суд відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування своєї позиції відповідач вказує на те, що оскаржуване рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» є за своєю сутністю (природою) рекомендаційним, не призводить до настання правових наслідків для позивача, не має наміру примусу та не передбачає жодних санкцій за невиконання, при цьому відсутнє порушене право позивача. Рішення Рахункової палати мають рекомендаційний характер і не призводять до настання юридичних наслідків для підконтрольного об`єкта у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього певних обов`язків. Таке рішення не може бути предметом оскарження в адміністративному суді. Позивач оскаржує пункти 4-8 констатуючої частини рішення від 27.08.2024 №39-2, які містять виключно встановлені Рахунковою палатою обставини за результатами здійсненого заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Тобто позивач фактично просить скасувати інформацію щодо встановлених обставин. Водночас пункти 4-8 констатуючої частини рішення не містять жодного зобов`язання/вимог до позивача. Пункти 7-8 постановляючої частини рішення не містять зобов`язання/вимоги до позивача, ці пункти стосуються подальших дій самої рахунковою палати, а не об`єктів аудиту ефективності. Також відповідач вказує, що застосовані під час проведення аудиту критерії відповідають меті (цілям) аудиту й питанням аудиту та пов`язані з принципами економічності та результативності, а висновки Рахункової палати, викладені у звіті та рішенні, ґрунтуються на тих обставинах і фактах, що встановлені Рахунковою палатою та викладені в акті.

27.11.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від Рахункової палати надійшло клопотання про розгляд справи №160/28291/24 за правилами загального позовного провадження, у якій відповідач просить розгляд справи №160/28291/24 здійснювати в порядку загального позовного провадження.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.12.2024 клопотання Рахункової палати задоволено, перейдено до розгляду адміністративної справи №160/28291/24 за позовною заявою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Рахункової палати, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група компаній "АВТОСТРАДА", Товариство з обмеженою відповідальністю "РОСТДОРСТРОЙ", Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ" про визнання протиправним та скасування рішення, за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 10.12.2024 о 10:00 год.

03.12.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через автоматизовану систему «Електронний суд» від представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА» надійшли пояснення третьоі? особи по суті позовних вимог, в яких третя особа просить позовні вимоги Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровськіи? області до Рахунковоі? палати задовольнити. Позицію мотивує тим, що твердження відповідача про те, що «відсутність конкурентного відбору учасників призвела до непрозорих процедур закупівлі та обмеження кола претендентів, що суттєво знизило рівень економності використання бюджетних коштів» не враховують положення законодавства та об`єктивних причин проведення прямого укладення договорів. Зауважує, що аудитори Рахункової палати здійснили вибірковий аналіз ціноутворення за інформацією з Єдиного реєстру податкових накладних, отриманою від державних податкових органів, що призвело до помилкових висновків про завищення вартості насосного обладнання, і при цьому під час складання проекту при визначення вартості аудиторами взято до уваги не повний комплект обладнання, а тільки одну одиницю. Зазначає, що проведений Рахунковою палатою аналіз формування ціни будівництва та відповідно висновки про завищення цін здійснені без урахування норм спеціального законодавства, а також у зв`язку з повним ігноруванням фактичних обставин, а тому такі висновки є необґрунтованими та необ`єктивними, заснованими на припущеннях, не підтверджених належними та допустимим доказами. Зазначає, що в проекті Звіту відображений необ`єктивний висновок щодо завищення вартості бетонної продукції ТОВ «УКРСПЕЦБЕТОН» та вартості запірно-регулюючої арматури виробництва фірми HAWLE від постачальника ТОВ «БУДІНВЕСТКОМПАНІ». Наголошує на безпідставності тверджень аудиторів стосовно подвійного здорожчання дизель-генераторів, а також на вибірковості аналізу ціноутворення по ланцюгу придбання матеріалів.

06.12.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через автоматизовану систему «Електронний суд» від представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА» надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, у якій просить надати представнику ТОВ "ГК "АВТОСТРАДА" можливість брати участь в судовому засіданні, призначеному на 10.12.2024 на 10 год. 00 хв. та всіх наступних судових засіданнях, за допомогою організації відеоконференції з використанням власних технічних засобів.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.12.2024 заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА» задоволено. Забезпечено участь представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Группа Компаній «АВТОСТРАДА» - Мартинюка Назара Романовича, який зареєстрований в системі ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , НОМЕР_1 ) у судових засіданнях в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою системи відеоконференцзв`язку.

09.12.2024 представником Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА» через автоматизовану систему «Електронний суд» подані додаткові пояснення у справі, в яких третя особа підтримала позовні вимоги та зазначила про помилковість висновків Рахункової палати в рішенні від 27.08.2024 №39-2. Також зазначено, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в суді в силу приписів законодавства.

10.12.2024 представником Товариства з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» через автоматизовану систему «Електронний суд» подано заяву про відкладення розгляду справи.

У підготовчому засіданні, призначеному на 10.12.2024, взяли участь представники позивача, відповідача та третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА». Для надання часу для підготовки відповіді на відзив, судом відкладено підготовче засідання на 14.01.2025.

13.01.2025 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від представника Товариство з обмеженою відповідальністю «АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ» надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.

14.01.2025 розгляд справи перенесено на 21.01.2025.

20.01.2025 представником позивача через автоматизовану систему «Електронний суд» подано клопотання про відкладення розгляду справи.

21.01.2025 представником Товариства з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» через автоматизовану систему «Електронний суд» подано заяву про відкладення розгляду справи.

У підготовчому засіданні, призначеному на 21.01.2025, взяли участь представники відповідача та третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА». Судом відкладено підготовче засідання на 04.02.2025.

04.02.2025 розгляд справи перенесено на 11.03.2025.

04.03.2025 представником позивача через автоматизовану систему «Електронний суд» подано відповідь на відзив, в якій вказано, що рішення відповідача не може не враховуватися об`єктом контролю. Навпаки, об`єкт контролю зобов`язаний інформувати Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи, такий висновок автоматично нівелює рекомендаційний характер рішення та виражає обов`язковість виконання такого рішення.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.03.2025 заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ» про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції у справі №160/28291/24 - задоволено. Постановлено забезпечити участь представника Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ» - Марічевої Ганни Андріївни, яка зареєстрована в системі (РНОКПП НОМЕР_2 , НОМЕР_3) у судових засіданнях в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою системи відеоконференцзв`язку.

11.03.2025 представником відповідача через автоматизовану систему «Електронний суд» подані заперечення на відповідь на відзив, в яких відповідач просить не враховувати відповідь на відзив, подану з порушенням встановлених в ухвалі від 05.11.2024 строків її подання.

У підготовчому засіданні, призначеному на 11.03.2025, взяли участь представники позивача, відповідача та третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА».

11.03.2025 протокольною ухвалою закрито підготовче засідання у справі №160/28291/24 та постановлено перейти до розгляду справи по суті.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив задовольнити з підстав, вказаних у позові.

Представник відповідача у задоволенні позовних вимог просив відмовити, вказуючи на їх безпідставність.

Представником третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Компаній «АВТОСТРАДА» позовні вимоги підтримано.

Заслухавши пояснення представників позивача, відповідача та третьої особи-1, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини справи.

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 25843931) зареєстрована 09.04.2002. Видами діяльності за КВЕД є: 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (основний); 84.13 Регулювання та сприяння ефективному веденню економічної діяльності.

Рахунковою палатою проведено аудит ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи».

Проведення аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» передбачено оприлюдненим на офіційному веб-сайті Рахункової палати Планом роботи Рахункової палати на 2024 рік, затвердженим Рішенням Рахункової палати від 23.11.2023 № 28-5 (п. 25 Плану, дата засідання - 27.08.2024). Відповідальним за проведення аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» визначено заступника Голови Рахункової палати Сергія Ключку з урахуванням змін до Плану, внесених Рішенням Рахункової палати від 01.05.2024 № 21-1 (до відповідних змін відповідальність за проведення аудиту покладалася на члена Рахункової палати Віктора Богуна).

На підставі доручень від 08.01.2024 №03-9, від 06.02.2024 №03-78, від 26.02.2024 №03-99, від 13.03.2024 №03-126, наданих членом Рахункової палати Віктором Богуном, контрольною групою територіального управління Рахункової палати по Дніпропетровській та Запорізькій областях (у м. Дніпро) проведено аудит ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (попередня назва - Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області, назву змінено на підставі Наказу № Н-120 від 31.03.2023). У результаті зазначеного складено акт за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 №01-21-10/68.

З акта встановлено, що Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області визначено об`єктом контролю Рахункової палати.

Позивачем надано Зауваження до акту аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 № 01-21/68.

За результатами аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи», в тому числі з урахуванням викладеного в згаданому акті, Рахунковою палатою складено проєкт Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи». 07.08.2024 року за вх. №03/2328 проєкт Звіту надано позивачу для ознайомлення. Позивачем надано Рахунковій палаті Зауваження до проєкту Звіту від 07.08.2024 б/н. Як видно з Довідки про результати розгляду зауважень до проєкту Звіту (додаток до Звіту), значну частину Зауважень до проєкту Звіту відповідачем не враховано, окремі з них - без належного обґрунтування, а із зазначенням, що «Зауваження начальника Служби не спростовують фактів, викладених в Звіті».

27.08.2024 відповідний Звіт розглянуто та затверджено на засіданні Рахункової палати, про що прийнято оскаржуване рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи».

У пунктах 4-8 мотивувальної частини оскаржуваного рішення зазначено, що Рахункова палата встановила таке:

4. Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень.

5. Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об`єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, - порушення та завищення вартості робіт і матеріалів.

6. Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень.

7. Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктно-кошторисної документації трьох об`єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення.

8. Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів.

Пункт 7 резолютивноі? частини відповідного рішення стосується інформування Офісу Генерального прокурора про результати аудиту з одночасним надсиланням рішення Рахунковоі? палати, а пункт 8 резолютивноі? частини - оприлюдення Звіту про результати аудиту і рішення Рахунковоі? палати на офіціи?ному веб-саи?ті Рахунковоі? палати.

Відтак, предметом спору у цій справі є правомірність рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині, що стосується Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 3 статті 1 Закону України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 №576-VIII Рахункова палата є державним колегіальним органом.

Частиною 1 статті 26 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що рішення Рахункової палати приймаються на засіданні Рахункової палати.

При цьому згідно зі статтею 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю. Рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.

Пунктом 8 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що Рахункова палата направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати.

Пунктом 4 частини 1 статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що посадові особи об`єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати.

Згідно із пунктом 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Індивідуальний акт відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Розглянувши аргументи відповідача щодо рекомендаційного характеру рішення Рахункової палати суд зазначає про таке.

Оскаржуване Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» прийнято за результатами контрольного заходу, об`єктом контролю в межах якого визначено позивача. Висновки Рахункової палати, зроблені в ході аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» та викладені у відповідних акті та звіті, а також відображені відповідно в оскаржуваному рішенні, безпосередньо стосуються позивача та його діяльності.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 02.06.2022 у справі №320/7325/19 виклав наступну правову позицію.

У контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі №1-10/2004. Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній третій особі (на це вказує слово «її»); д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2015 року у справі №2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

Судом враховано, що відповідно до частини другої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» оскаржуване рішення може бути преюдиційним для інших державних органів, що безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача.

Пунктом 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що посадові особи об`єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати.

З огляду на наведені положення КАС України та Закону України «Про Рахункову палату» загальновідомі ознаки й властивості індивідуального акту, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату»).

Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19 і від 19 травня 2022 року у справі №560/2004/19

Обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

Нормами процесуального закону саме на суд покладено обов`язок щодо перевірки оскаржуваного рішення на предмет порушення прав та інтересів особи з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд враховує позицію Верховного Суду у справах № 240/8992/19 (постанова від 17.06.2021) та № 320/7325/19 (постанова від 02.06.2022), та вказує, що рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах від 30 травня 2018 року у справі №464/5495/13-ц та від 02 квітня 2019 року у справі № 914/2584/17 дійшла висновку, зокрема про те, що здійснення державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.

З урахуванням викладеного судом враховано, що оскаржуване рішення безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача, відтак, може бути предметом судового розгляду адміністративним судом.

Щодо тверджень позивача стосовно прийняття оскаржуваного рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» з порушенням законодавства, зокрема Закону України «Про Рахункову палату», суд зазначає наступне.

Частиною 1 статті 1 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховноі? Ради Украі?ни здіи?снює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету Украі?ни та і?х використанням.

Згідно із ч. 1 та ч. 2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією Украі?ни, здіи?снюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Державнии? зовнішніи? фінансовии? контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здіи?снення фінансового аудиту, аудиту ефективності, аудиту відповідності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Пунктами 1, 8, 11, 15 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата здіи?снює фінансовии? аудит, аудит ефективності та аудит відповідності, зокрема, щодо проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховноі? Ради Украі?ни, Президента Украі?ни, Кабінету Міністрів Украі?ни, Конституціи?ного Суду Украі?ни, Верховного Суду Украі?ни, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховноі? Ради Украі?ни з прав людини, Вищоі? ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією Украі?ни; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахунковоі? палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здіи?снює інші повноваження, визначені законом.

Об`єктами контролю Рахунковоі? палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієі? статті, є державні органи, органи влади Автономноі? Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи Украі?ни, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організаціі?, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсіи?ного страхування, Національнии? банк Украі?ни та інші фінансові установи (ч. 2 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату»).

Відповідно до Положення про Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 31.03.2023 основним предметом її діяльності є:

- виконання в межах визначених повноважень функцій замовника робіт та послуг з: нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту, ремонту та утримання автомобільних доріг та іншого державного майна; будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту), ремонту, модернізації інфраструктури, об`єктів житлової нерухомості, громадського призначення, виробничого комплексу, соціальної сфери, сфери житлово-комунального господарства, благоустрою населених пунктів, управління побутовими відходами (об`єктів оброблення відходів, полігонів), інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, захисних споруд цивільного захисту, інших об`єктів, що мають вплив на життєдіяльність населення, військових об`єктів та майна, у сферах авіаційного, залізничного (крім утримання), морського та внутрішнього водного транспорту, автомобільного транспорту загального користування, міського електричного транспорту, у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель, а також щодо об`єктів і споруд оборонного та спеціального призначення; будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об`єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури; розвитку, будівництва, ремонту, облаштування, модернізації та утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного та залізничного сполучення;

- виконання в межах повноважень функцій замовника із закупівлі товарів, робіт та послуг, необхідних для забезпечення виконання мети, предмету діяльності та функцій Служби, визначених цим Положенням;

- виконання з дотриманням законодавства функцій одержувача бюджетних коштів.

При цьому проведення аудиту ефективності відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» передбачає обов`язкове застосування Рахунковою палатою критеріїв продуктивності, результативності та економності.

Так, відповідно до частини 4 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.

Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.

Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.

Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

При цьому суд вказує, що із оскаржуваного рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» чітко не видно, якими саме критеріями керувалася Рахункова палата при здійсненні аудиту.

Так, як у рішенні, так і в звіті Рахункова палата зазначає про «неефективне управління коштами державного бюджету» та «недоотримання доходів бюджетом», однак не конкретизовано, в межах яких критеріїв аудиту ефективності та на яких передбачених Законом України «Про Рахункову палату» підставах зроблено такі висновки.

Суд погоджується із доводами позивача про застосування Рахунковою палатою непередбачених Законом України «Про Рахункову палату» критеріїв та про неправильне застосування таких критерії при кваліфікації порушень у рішенні Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи».

Так, у пункті 6 мотивувальної частини оскаржуваного рішення відповідач зазначає про «ризик неекономного використання бюджетних коштів на загальну суму 162,4 млн гривень».

Водночас передбачений статтею 4 Закону України «Про Рахункову палату» критерій економності не допускає оцінку гіпотетичних ситуацій та надання висновків прогностичного характеру, а вимагає встановлення фактичного стану справ та оцінки відповідних результатів.

Законом України «Про Рахункову палату» не передбачено повноваження Рахункової палати при здійсненні контрольних заходів здійснювати оцінку ризиків.

Суд враховує визначені на стор. 52 Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» часові рамки відповідного аудиту.

Відповідач зауважує, що починаючи з 01.08.2023 Рахункова палата здійснює аудити ефективності відповідно до прийнятої Методології проведення аудиту ефективності, затвердженої рішенням Рахункової палати від 06.06.2023 № 12-2, які базуються на Міжнародних стандартах вищих органів аудиту ISSAI. Водночас організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати визначає саме Закон України «Про Рахункову палату», яким встановлено обов`язкове застосування Рахунковою палатою критеріїв продуктивності, результативності та економності.

Суд зауважує також, що неправильно застосовано критерій результативності у пункті 7 мотивувальної частини оскаржуваного рішення Рахунковї палати стосовно нерезультативного використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів.

Суд враховує, що йдеться про використання коштів, виділених відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків збройної агресії для реалізації експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів у зв`язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов`язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції» від 06.06.2023 №566.

Водночас визначені зазначеною Постановою №566 строки реалізації відповідного експериментального проєкту 31.12.2024, відтак відповідний проєкт станом на день проведення аудиту та затвердження його висновків, прийняття оскаржуваного рішення тривав, а висновки контролюючого органу в цій частині є передчасними.

Відповідно до частини 1 статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.

Водночас в Акті за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 №01-21-10/68, висновки якого лягли в основу Звіту за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи», а відповідно - оскаржуваного рішення, Рахунковою палатою зазначається низка порушень без вказівки на порушені акти законодавства, що унеможливлює кваліфікацію таких порушень та свідчить про необґрунтованість висновків Рахункової палати.

З огляду на наведене, суд вважає, що висновки Рахункової палати ґрунтуються на припущеннях, низка порушень вказана без належної кваліфікації та без посилань на порушені, на думку Рахункової палати, положення законодавства.

Крім зазначеного, суд вважає за необхідне також звернути увагу на наступне.

Щодо пункту 4 мотивувальної частини рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень).

Судом встановлено, що в оскаржуваному рішенні не вказано, у чому саме полягали порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль, які, на переконання відповідача, призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень.

Щодо розрахунку загальної суми недоотриманих бюджетних коштів (528,4 млн гривень) суд зазначає, що оскільки триває позовна робота щодо стягнення штрафних санкцій за договорами із трьома підрядниками на суму 14541,3 тис. гривень, включення відповідної суми до загальної суми 528,4 млн гривень є безпідставним за відсутності судових рішень у відповідних справах.

Щодо тверджень про недоотримання бюджетом доходів від незастосованих фінансових санкцій на загальну суму 513850,5 тис. гривень у зв`язку з незастосуванням Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області фінансових важелів впливу до підрядників ТОВ «РОСТДОРСТРОЙ», ТОВ «ГК «Автострада» та ТОВ «Автомагістраль-Південь», щодо спонукання їх до виконання договірних зобов`язань у визначені строки, суд наголошує наступне.

На запити контрольної групи Рахункової палати відповідальними особами Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області надано аргументовані пояснення з приводу недоцільності застосування до підрядних організацій на даному етапі штрафних санкцій за відставання від графіка виконання робіт.

Зокрема, у період часу з листопада 2023 року по січень 2024 року відбулася виробничі наради за участю представників Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області та підрядників, на яких обговорювалися питання щодо відставання від графіків виконання робіт на об`єктах. Зокрема, відповідальними представниками Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області було зазначено про те, що проаналізувавши ситуацію на об`єктах будівництва, встановлені наявні відставання від відповідних графіків.

У свою чергу, представниками підрядників - третіх осіб надавалися власні обґрунтовані пояснення з приводу відставання від затверджених графіків, причинами яких були декілька важливих факторів, а саме:

- постійні обстріли збройними силами рф ділянок, де виконуються роботи з влаштування водогону, особливо у м. Нікополь;

- затримка з постачанням імпортних матеріалів для виконання горизонтально- спрямованого буріння через блокування кордонів іноземними перевізниками;

- в ході виконання земляних робіт та робіт з горизонтально-спрямованого буріння виявлено підняття рівня ґрунтових вод, а також наявність скельних ґрунтів;

- погіршення погодних умов у осінньо-зимовий період не дає можливості залишати заповненою систему водогону при гідровипробуваннях, без подальшого руху води по трубах, в іншому разі замерзла вода розірве водогін.

Суд враховує, що відповідальні особи Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області постійно здійснюють контроль на об`єктах, контролюючи та аналізуючи хід будівництва, що дозволяє вчасно реагувати на виникнення будь-яких проблемних питань, у тому числі й порушення строків виконання робіт.

З урахуванням наведеної підтвердженої виробничої необхідності, позивач та треті особи, у відповідності до статті 188 Господарського кодексу України досягли згоди про внесення змін до Договорів в частині зміни строків виконання підрядних робіт. У зв`язку із наведеним продовжено строк виконання зобов`язання підрядниками, а отже відсутні правові підстави для застосування до них штрафних санкцій, передбачених статтею 610 Цивільного кодексу України, статтею 218 Господарського кодексу України.

Суд бере до уваги усталену практику Верховного Суду у подібних правовідносинах, яка, відображена у постановах Верховного Суду від 18.01.2022 у справі №910/17048/17, від 09.11.2023 у справі №902/919/22, від 08.06.2022 у справі №904/1906/20 тощо.

Крім того, суд погоджується із доводами позивача щодо ненарахування Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області підрядникам пені.

Так, із Положення про Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області встановлено, що метою її діяльності є, серед іншого, здійснення в межах визначених повноважень заходів з будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту), ремонту, модернізації інфраструктури, об`єктів житлової нерухомості, громадського призначення, виробничого комплексу, соціальної сфери, сфери житлово-комунального господарства, благоустрою населених пунктів, управління побутовими відходами (об`єктів оброблення відходів, полігонів), інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, захисних споруд цивільного захисту, інших об`єктів, що мають вплив на життєдіяльність населення, військових об`єктів та майна, у сферах авіаційного, залізничного (крім утримання), морського та внутрішнього водного транспорту, автомобільного транспорту загального користування, міського електричного транспорту, у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель, а також щодо об`єктів і споруд оборонного та спеціального призначення.

Натомість відповідно до положень статті 222 Господарського кодексу України, стягнення неустойки, як і реалізація будь-яких інших видів господарсько-правової відповідальності, є правом суб`єкта господарських відносин, а не його обов`язком.

З урахуванням зазначеної мети діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, застосування штрафних санкцій до підрядників є правом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області і реалізація такого права може бути обґрунтованою виключно у випадку, якщо застосування відповідних санкцій сприятиме реалізації передбачених законом цілей та функцій Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.

Щодо твердження про безпідставне включення до актів витрат на заробітну плату на проживання групи авторського нагляду та недотриманням Постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури» (далі - Постанова № 903) суд зазначає наступне.

На стор. 17 Звіту зазначено, що незабезпечення Службою контролю за документальним підтвердженням надання послуг з авторського нагляду у 2023 році призвело до «зайвої необґрунтованої оплати таких послуг на суму 156,3 тис. грн ТОВ «ПК «Автострада» і 151,1 тис. грн ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ», чим завдано матеріальної шкоди державі».

Статтею 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV (далі - Закон № 687) та пунктом 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженому Постановою № 903 (далі - Порядок № 903) визначено, що авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проєкту об`єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проєкту або уповноваженими особами відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проєкту.

Крім того, пунктом 3.2.1 ДСТУ-Н Б А.2.2-11:2014 «Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом», затвердженою Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 31.12.2014 № 393 (далі - Настанова № 393) визначено поняття авторського нагляду: це контроль, який здійснюється автором проєкту об`єкта будівництва, іншими розробниками затвердженого проєкту або уповноваженими ними особами під час будівництва об`єкта відповідно до вимог чинного законодавства та договору із замовником з метою забезпечення відповідності виконаних будівельних робіт проєктній документації.

Згідно із пунктом 3.2.2 Настанови № 393 договір на здійснення авторського нагляду - це документ, який регулює взаємовідносини між генеральним проєктувальником (проєктувальником) і замовником, установлює їх права і обов`язки щодо здійснення авторського нагляду під час будівництва.

Договір на проведення авторського нагляду № АН-Б-В-2 від 18.12.2023 Службою укладено з ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ» виходячи з вимог, що зазначені в Законі № 687 та Порядку № 903, а також Настанови № 393.

Так, відповідно до наданого Експертного звіту (позитивний) щодо розгляду проектної документації на будівництво від 20.11.2023 № ЕК-5253/09-23 (далі - Експертний звіт) ДП «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «НДІпроектреконструкція» засвідчено, що Генеральним проєктувальником є ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ». Таким чином, Службою було укладено договір на здійснення авторського нагляду з ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ».

Проєкт, про який йдеться у Звіті, є експериментальним будівництвом згідно з Постановою № 566, і при цьому авторський нагляд за будівництвом розпочатий одночасно з будівництвом (19.07.2023), а договір авторського нагляду підписаний в грудні 2023 року. Однак, виїзди до об`єкту здійснювались по виклику Замовника, що відповідає вимогам пункту 4 Порядку № 903, та підтверджено журналом Авторського нагляду. Виїзди виконувалися членами колективу авторського нагляду у повному обсязі і підтверджені копіями наказів про відрядження.

Враховуючи викладене, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 4 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об`єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно пункту 5 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об`єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, - порушення та завищення вартості робіт і матеріалів» суд зазначає наступне.

Пунктом 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості) передбачений перелік винятків, коли замовник може здійснювати закупівлю без застосування відкритих торгів та / або електронного каталогу для закупівлі товару, тобто укласти «прямий договір», а саме за підпунктом 4 пункту 13: придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн гривень, може здійснюватися без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару в разі, коли існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв`язку з виникненням об`єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить виконання аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, заходів і робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Постановою № 566 вирішено розпочати реалізацію експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів Карачунівське водосховище - Кривий Ріг - Південне водосховище, Марганець - Нікополь, Хортиця (ДВС2) - Томаківка. При цьому Постановою установлено, що під час реалізації експериментального проєкту не застосовується ряд положень нормативно-правових актів стосовно фінансування капітального будівництва, відбору інвестиційних проєктів, деяких питань управління державними інвестиціями, окремих питань здійснення розпорядниками бюджетних коштів попередньої оплати товарів, робіт та послуг, порядку використання коштів фонду ліквідації наслідків збройної агресії.

Крім того, Урядом було затверджено Порядок реалізації експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів Карачунівське водосховище - Кривий Ріг - Південне водосховище, Марганець - Нікополь, Хортиця (ДВС2) - Томаківка (далі - Порядок № 566). Порядком № 566 визначено процедуру реалізації експериментального проєкту, що повинно бути здійснено протягом максимально скорочених строків, з огляду на необхідність мінімізації наслідків надзвичайної ситуації, пов`язаної із знищенням Каховської гідроелектростанції та забезпеченням життєдіяльності населення України в умовах критичного зниження рівня води у Каховському водосховищі. Координаторами експериментального проєкту визначено Мінінфраструктури та Агентство відновлення, а його учасниками - Міндовкілля, Держводагентство, Генеральний штаб Збройних Сил, ДСНС, Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська, Миколаївська та Херсонська обласні військові адміністрації, Агентство відновлення, служби відновлення та розвитку інфраструктури в областях, проєктні та будівельні організації.

З огляду на необхідність швидкого реагування на жахливі наслідки дій країни-агресора, які настали після знищення Каховської гідроелектростанції, Урядом України було прийнято рішення про побудову магістральних водогонів шляхом залучення значної кількості учасників до участі в експериментальному проєкті.

При цьому, пунктом 8 Порядку № 566 врегульовано, що на період воєнного стану будівництво та ремонт, пов`язані з реалізацією експериментального проєкту, здійснюються без відведення земельної ділянки, відповідності містобудівній документації, отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, отримання експертного висновку щодо проєктної документації на будівництво об`єктів, отримання права на виконання будівельних робіт, а також без використання Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва та оформлення речових прав на земельні ділянки.

Таким чином, під час реалізації експериментального проєкту, зокрема й оформлення договірних відносин, його координатори та учасники зобов`язані дотримуватись положення чинного законодавства, якими врегульовано питання будівництва об`єктів інфраструктури з урахуванням положень Порядку № 566.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 566 та листів Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 15.06.2023 № 1601/3/07-02/02.2/12 та № 1582/3/07-01/01.1 визначено, що процедура реалізації експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів, повинна бути здійснена за максимально скорочених строків та з метою забезпечення населених пунктів водопостачанням невідкладно вжити заходів для реалізації експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів.

Наказом Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 06.07.2023 № Н-287/07-02/02.2 внесені зміни до переліку об`єктів та змінено вид будівництва з «реконструкції» на «нове будівництво».

Для реалізації необхідності визначення очікуваної вартості об`єктів та розроблення проєктів завдань на проєктування Службою укладено договори з інженерами-консультантами ПРЕДСТАВНИЦТВА «Б-АКТ» СПУЛКА АКЦІЙНА» від 06.07.2023 №ІНЖ-В-1(Н), №ІНЖ-В-2(Н), №ІНЖ-В-3(Н), з зазначеним строком виконання робіт 11.07.2023. Протоколом засідань робочої групи № 3 від 13.07.2023 розглянуто комерційні пропозиції учасників та визначено переможців з погодженням укладання трьох договорів на виконання будівельних робіт по трьох об`єктах. Протоколом засідань робочої групи №4 від 17.07.2023 розглянуто комерційні пропозиції учасників та визначено переможців з погодженням укладання трьох договорів на виконання інженерно-консультаційних послуг та здійснення технічного нагляду по трьох об`єктах. 19.07.2023 укладено відповідні договори.

Відтак, з моменту видання Наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 06.07.2023 №Н-287/07-02/02.2, до моменту укладення договорів закупівель пройшло 13 днів. Процедуру укладення прямих договорів було здійснено в стислі терміни в зв`язку з наявним об`єктивними обставинами.

Внаслідок вказаної надзвичайної ситуації виникла нагальна необхідність забезпечення вказаних регіонів питною водою. Оперативне вирішення державою вказаного завдання, в умовах активних бойових дій, зокрема у прилеглих до Каховської гідроелектростанції територіях, було суттєво ускладнено. Разом з тим, процедура будівництва будь-яких об`єктів інфраструктури потребує чіткого дотримання норм та правил, закріплених положеннями чинного законодавства. В умовах відсутності належного рівня водопостачання у регіонах, які забезпечувались відповідним життєво необхідним ресурсом за рахунок роботи Каховської гідроелектростанції, побудова магістральних водогонів мала бути здійснена у надкороткі строки.

Враховуючи викладене, протоколом (рішенням) від 13.07.2023 № 3 робочої групи було визначено в тому числі наступне: Голова робочої групи повідомила, що у зв`язку з терміновістю виникла нагальна потреба укласти договори з будівництва без використання електронної системи закупівель.

Таким чином, рішення щодо проведення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару, фактично було прийнято Службою вже 13.07.2023, що підтверджується відповідним протоколом.

Згідно з текстом Протоколу (рішенням) від 17.07.2023 уповноважена особа отримала запропоновані робочою групою пропозиції щодо потенційних учасників, комерційні пропозиції яких були найбільш економічно вигідні.

У свою чергу, 19.07.2023, з урахуванням попереднього опрацювання наявної інформації, уповноважена особа (Голова робочої групи) прийняла остаточне рішення щодо здійснення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару. Звернуто увагу, що Служба завжди дотримується принципів закупівель, та проводить закупівлі з урахуванням мети Закону України «Про публічні закупівлі», а саме з забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенням конкурентного середовища, запобіганням проявам корупції у цій сфері, та розвитку добросовісної конкуренції.

Разом з тим, твердження про те, що незастосування Службою процедур закупівлі при виконанні експериментального проєкту створило передумови для порушень при реалізації проєкту, є безпідставним. Так, ні в акті, ні в звіті, ні в рішенні не зазначено, які саме порушення допущені Службою у зв`язку із законним та обґрунтованим незастосуванням процедур закупівель при виконанні експериментального проєкту.

Крім того, висновок про обмеження кола претендентів, що нібито негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів, також є припущенням, яке не підтверджене жодним аргументом, документи Рахункової палати не містять переліку тих претендентів, право яких на участь у визначенні підрядників було обмежено.

Враховуючи викладене, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 5 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об`єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно пункту 6 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень» суд зазначає наступне.

Судом встановлено, між позивачем та ТОВ «Автомагістраль-Південь» укладено договір № Б-В-1 від 19.07.2023 на закупівлю робіт: Нове будівництво магістрального водогону р. Інгулець - Південне водосховище для забезпечення водою м. Кривий Ріг у зв`язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов`язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область (ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь).

Відповідно до п. 1.1 Договору підрядник у порядку та на умовах, визначених цим Договором, своїми силами і засобами на власний ризик та/або з залученням субпідрядних організацій зобов`язується виконати Роботи: «Нове будівництво магістрального водогону р. Інгулець - Південне водосховище для забезпечення водою м. Кривий Ріг у зв`язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов`язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область (ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь)» згідно з державними будівельними нормами, державними стандартами та розробленою проектною документацією, та в визначений відповідно до Договору термін, а Замовник зобов`язується прийняти належним чином виконані у відповідності до цього договору роботи та сплатити їх вартість.

Відповідно до пункту 6.1. Договору розробка проектної документації покладається на Підрядника.

Основні правила застосування кошторисних норм та нормативів з ціноутворення у будівництві для визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів та частин, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а також реставрації пам`яток архітектури та містобудування, врегульовані Настановою з визначення вартості будівництва (з урахуванням змін №1, №2, №3), затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 (далі - Настанова № 281).

Особливості визначення вартості об`єкта будівництва у випадку, коли розроблення проєктної документації покладається на підрядника, визначено розділом VIII Настанови №281.

Суд враховує, що відповідно до пункту 8.1 вказаного розділу Настанови № 281 у разі реалізації інвестиційно-будівельного проєкту з використанням підрядного договору, який передбачає окрім виконання будівельних робіт покладання на підрядника розробку проектної документації, вартість будівництва визначається:

- на етапі передпроектних робіт - відповідно до пункту 2.5 Настанови № 281 та положень цього розділу;

- на етапі проектування - відповідно до розділу ІІІ та ІV Настанови № 281;

- на стадії договірної ціни - відповідно до пунктів 8.4 та п.8.6 Настанови № 281;

- на стадії взаєморозрахунків - залежно від виду договірної ціни в порядку, обумовленому в договорі.

Таким чином, порядок визначення вартості будівництва, зокрема вартості матеріалів та устаткування на етапі проектування, який і був предметом аналізу Рахункової палати, визначено у розділі ІV Настанови № 281, з урахуванням особливостей розділу VIII Настанови № 281, так як за договором № Б-В-1 розроблення проектної документації покладено на підрядника за Договором.

У свою чергу, положення розділу ІV Настанови № 281, зокрема пункти 4.9-4.13 встановлюють, що:

- поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обґрунтованою ціною матеріальних ресурсів, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації.

- поточні ціни на матеріальні ресурси для об`єкта будівництва враховують такі елементи вартості: 1) відпускну ціну (в тому числі вартість тари, упаковки і реквізиту та вартість вантажних робіт; 2) вартість транспортування; 3) заготівельно-складські витрати;

- якщо відпускні ціни на матеріальні ресурси не враховують їх доставки на приоб?єктний склад в локальних кошторисах при визначенні вартості матеріалів, виробів і комплектів додатково враховуються витрати на їх перевезення. Зазначені витрати враховують в одиничній вартості матеріального ресурсу.

- у складі кошторисної вартості матеріальних ресурсів враховуються заготівельно-складські витрати, призначені для покриття витрат будівельних організацій на утримання апарату заготівельних служб (відділи постачання, підрозділи виробничо-технологічної комплектації будівельних організацій тощо) та матеріальних базових складів, а також витрат, пов`язаних з втратами, які важко усуваються, і псуванням матеріалів при їх транспортуванні та зберіганні на складах.

Крім того, пункти 4.12-4.13 містять конкретний порядок розрахунку та обчислення заготівельно-складських витрат та витрат на доставку матеріальних ресурсів.

Таким чином, визначення кошторисної вартості будівельних матеріалів та устаткування є специфічним процесом, який здійснюється з урахуванням ряду обставин, за відповідними формулами та за встановленою методикою, виключно спеціально уповноваженими на те суб`єктами. Позивачем та підрядником ТОВ «Автомагістраль-Південь» дотримано вимоги Настанови №281, зокрема і щодо формування вартості матеріальних виробів, що підтверджується наступним.

01.11.2023 позивачем від Консорціуму «УКРГео Супервіжн», який надавав інженерно-консультаційні послуги на об?єкті будівництва, отримано «Звіт про надання інженерно-консультаційних послуг. Аналіз ринку цінових пропозицій на матеріали та обладнання».

Відповідно до розділу 2.2 вказаного звіту при проведенні моніторингу використовувались бази зовнішньо-економічної діяльності України, Державної служби статистики України та інформація з відкритих джерел. В роботі використані методи системного підходу, загальнонаукові методи абстракції, аналізу та синтезу, порівняльного аналізу, економічно-математичні методи, метод формалізації, узагальнення, моделювання, екстраполяції, інтерполяції, аналогії та інші.

Аналіз ринку труб та насосів в Україні (додаток до Звіту) містить перелік (сторінки 7-8) основних постачальників відповідної продукції (труб пластикових) на території України та відпускні ціни, за якими така продукція реалізовується. Так, найнижча цінова пропозиція на трубу пластикову DN 1000 запропонована ТОВ «Терполімергаз» та складала 24916 грн/м.п.

Отже, результат проведеного моніторингу вартості засвідчив, що відпускна ціна труб поліетиленових водопровідних діаметром 1000 мм в серпні-жовтні 2023 року складала від 24916 грн без ПДВ до 26049 грн без ПДВ

Натомість, вартість труби поліетиленової РЕ100 D1000x73,5мм PN12,5 SDR13,6 у розмірі 24583,33 грн без ПДВ, яка була погоджена Службою та включена до кошторису не була вищою за середню ціну, що склалася на момент розроблення проєктної документації, а навпаки була найнижчою та найвигіднішою серед усіх існуючих на території України цін.

На противагу цьому, як видно зі змісту акту та звіту, аудитори Рахункової палати здійснили вибірковий аналіз ціноутворення за інформацією з Єдиного реєстру податкових накладних, отриманою від державних податкових органів.

Суд вказує, що вказані дані не можуть слугувати вихідними даними для розрахунку ціни будівельних матеріалів, так як відповідно до підпункту «є» пункту 201.1 статті 201 Податкового кодексу України в податкових накладних зазначається лише ціна постачання та не враховано інші складові вартості будівельних матеріалів, врахування яких вимагається нормами Настанови № 281, зокрема вартість транспортування та заготівельно-складські витрати.

Одночасно з цим поза увагою аудиторів залишилися основоположні питання формування кошторисної вартості, зокрема ними не досліджувалися умови договорів поставки, операції за якими відображені у податкових накладних, їх предмет, та найголовніше - звіти інженерів-консультантів щодо аналізу цін по об`єктам будівництва, підготовлені залученими спеціально уповноваженими спеціалістами на виконання вимог Настанови № 281 та відповідних договорів.

Додатковим підтвердженням правомірності включення до кошторисної вартості будівництва об`єкту відповідних цін на поліетиленові труби є Висновок експерта № 24-139/СЕТ за результатами проведення товарознавчого дослідження, складений 03.03.2025.

Так, на вирішення товарознавчого дослідження, серед інших, поставлено питання № 8: яка середньоринкова вартість будівельних матеріалів, виробів та конструкцій, без ПДВ та з ПДВ з урахуванням становища ринку даного типу товарів в цей період в Україні, а саме, - труба для води ПЕ100 D1000x73,5 мм 12,5 SDR13,6 (12,5 МПа) в кількості 100 м, станом на грудень 2023 року, березень 2024 року, травень 2024 року та жовтень 2024 року. За результатами проведення товарознавчого дослідження у відповідь на питання № 8 експерт зазначає, що:

- середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на грудень 2023 року становить - 2 340 000,00 грн (два мільйони триста сорок тисяч гривень 00 копійок) без урахування ПДВ та - 2 808 000,00 грн (два мільйони вісімсот вісім тисяч гривень 00 копійок) з урахуванням ПДВ;

- середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на березень 2024 року становить - 2 349 888,89 грн (два мільйони триста сорок дев`ять тисяч вісімсот вісімдесят вісім гривень 89 копійок) без урахування ПДВ та - 2 819 866,67 грн (два мільйони вісімсот дев`ятнадцять тисяч вісімсот шістдесят шість гривень 67 копійок) з урахуванням ПДВ;

- середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на травень 2024 року становить 2 349 888,89 грн (два мільйони триста сорок дев`ять тисяч вісімсот вісімдесят вісім гривень 89 копійок) без урахування ПДВ та - 2 819 866,67 грн (два мільйони вісімсот дев`ятнадцять тисяч вісімсот шістдесят шість гривень 67 копійок) з урахуванням ПДВ;

- середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на жовтень 2024 року становить - 2 362 666,67 грн (два мільйони триста шістдесят дві тисячі шістсот шістдесят шість гривень 67 копійок) без урахування ПДВ та - 2 835 200,00 грн (два мільйони вісімсот тридцять п`ять тисяч двісті гривень 00 копійок) з урахуванням ПДВ.

Так, середньоринкова ціна за 1 метр труби коливалася від 23 400,00 грн. до 23 626, 66 грн, без урахування ПДВ.

При цьому суд враховує, що на сторінці 25 Висновку експерта експерт зазначає, що вартість послуг з доставки матеріалів (виробів)/устаткування (обладнання) не оцінювалась в рамках даного товарознавчого дослідження, тому що не входить до компетенції судового експерта за спеціальністю: «12.1 Визначення вартості машин, обладнання, сировини та споживчих товарів». Тобто наведена експертом середньоринкова вартість є відпускною вартістю поліетиленових труб і не включає транспортні та заготівельно-складські витрати, що як зазначено є складовими кошторисної вартості будівельних матеріалів (обладнання) відповідно до Настанови №281.

Натомість в одиничній вартості труб поліетиленових, включеній Товариством до кошторисної документації, враховано витрати на перевезення та зберігання, що повністю узгоджується з нормами Настанови № 281.

Отже, ТОВ «Автомагістраль-Південь» правомірно включено до проектно-кошторисної документації, а Службою відновлення та розвитку інфраструктури правомірно погоджено вартість труби поліетиленової РЕ100 D1000x73,4мм PN12,5 SDR13,6 у розмірі 24583,33 грн/м.п. без ПДВ, так як формування такої ціни відповідало вимогам Настанови № 281, а також ринковим цінам, що склалися на момент розроблення проектно-кошторисної документації.

Так, на переконання суду, висновки Рахункової палати про придбання «ТОВ «Автомагістраль-Південь» на об`єкті р. Інгулець - Південне водосховище через постачальника ТОВ «ШЛЯХОВИК-97» за завищеними цінами на суму 112758,1 тис. грн (від 23 до 50 відс.) труби поліетиленові діаметром 1000 мм, що призвело до переплати, є необґрунтованими та не підтверджуються належними та допустимими доказами.

Як видно з матеріалів справи, твердження відповідача про те, що незастосування позивачем процедур закупівлі при виконанні експериментального проекту створило передумови для порушень при реалізаціі? проекту, є безпідставним. Так, у жодному складеному відповідачем документі (ні в Акті, ні в Звіті, ні в Рішенні) не зазначено (конкретизовано), які саме порушення допущені позивачем у зв`язку із незастосуванням процедур закупівель при виконанні експериментального проекту. При цьому, відповідачем також не зазначено про коло осіб (претендентів), права яких на участь у визначенні підрядником було порушено або обмежено

Пунктом 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості), передбачений перелік винятків, коли замовник може здійснювати закупівлю без застосування відкритих торгів та / або електронного каталогу для закупівлі товару, тобто укласти «прямий договір», а саме за підпунктом 4 пункту 13: придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн гривень, може здійснюватися без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару в разі, коли існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв`язку з виникненням об`єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником.

Суд зауважує, що урядом було затверджено Порядок реалізаціі? експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів Карачунівське водосховище - Кривии? Ріг - Південне водосховище, Марганець - Нікополь, Хортиця (ДВС2) - Томаківка (далі - Порядок №566). Порядком № 566 визначено процедуру реалізаціі? експериментального проекту, що повинно бути здіи?снено протягом максимально скорочених строків, з огляду на необхідність мінімізаціі? наслідків надзвичаи?ноі? ситуаціі?, пов`язаноі? із знищенням Каховськоі? гідроелектростанціі? та забезпеченням життєдіяльності населення Украі?ни в умовах критичного зниження рівня води у Каховському водосховищі.

Тому внаслідок вказаноі? надзвичаи??ноі? ситуаціі? виникла нагальна необхідність забезпечення вказаних регіонів питною водою. Оперативне вирішення державою вказаного завдання, в умовах активних бои?ових діи?, зокрема у прилеглих до Каховськоі? гідроелектростанціі? територіях, було суттєво ускладнено. Разом з тим, процедура будівництва будь-яких об`єктів інфраструктури, потребує чіткого дотримання норм та правил, закріплених положеннями чинного законодавства. В умовах відсутності належного рівня водопостачання у регіонах, які забезпечувались відповідним життєво необхідним ресурсом за рахунок роботи Каховськоі? гідроелектростанціі?, побудова магістральних водогонів мала бути здіи?снена у надкороткі строки, що зазначено у відповідному Порядку 566, а тому процедуру укладення прямих договорів було здіи?снено в стислі терміни в зв`язку із наявним зазначеними об`єктивними обставинами.

Крім того, дослідивши матеріали справи, у тому числі висновок експерта за результатами проведення судовоі? товарознавчоі? експертизи від 27.10.2023 №23702/23-54 суд погоджується, що при проведенні аудиту відповідачем не враховано комплектність насосів за договорами із підрядниками, а саме наведено висновок про завищення вартості виходячи виключно з ціни однієі? складовоі? комплекту та без урахування вартості інших складових.

Суд також враховує заперечення третьої особи щодо тверджень відповідача про завищення вартості будівельних матеріалів, а саме бетонних плит, які є елементами теплокамер, помилковість яких підтверджується листом директора ТОВ «Укрспецбетон» від 01.04.2024 №12.

У Звіті Рахункової палати зазначено: «ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» при будівництві водогону Хортиця (ДВС2) - Томаківка - Марганець, в порушенням п. 8.5.1 Настанови будівництва № 281, завищено вартість матеріальних ресурсів від 1,8 разів до 3 разів (за окремою позицією до 25 разів) на загальну суму 396598,0 тис. гривень. З цієї суми у 2023 році сплачено 245795,2 тис. грн, що призвело до неекономного використання бюджетних коштів, а 150802,8 тис. грн на час аудиту залишались несплаченими, створюючи ризики подальшого неекономного використання коштів».

Тобто у вказаному випадку наявна кваліфікація порушення п. 8.5.1 Настанови № 281, відповідно до якої поточні ціни на матеріальні ресурси, приймаються на підставі проведеного підрядником аналізу цін за ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проєктної документації, та узгоджуються із замовником.

Посилання відповідача на порушення вказаного пункту Настанови № 281 є необґрунтованим, оскільки стверджуючи про завищення цін на запірно-регулюючу арматуру виробництва HAWLE (Австрія), Рахункова палата не враховує, що єдиним ексклюзивним та офіційним постачальником відповідної продукції в Україні є ТОВ «Будінвесткомпані».

ТОВ «ГК «Автострада» 27.11.2023 отримала від директора ТОВ «Будінвесткомпані» комерційну пропозицію № 606, супроводжувану листом № 1011, яка також надавалася аудиторам Рахункової палати. Співставлення цін на запірно-регулюючу арматуру у Кошторисі та у вказаній комерційній пропозиції підтверджує, що ціни погоджені сторонами Договору від 19.07.2023 №Б-В-3 не є завищеними, а повністю відповідають цінам запропонованим офіційним дилером виробника.

Рахункова палата стверджує про завищення цін у три рази на 24 двосторонні насоси та насоси відцентровані при придбанні їх постачальником підрядника у ТОВ «Сафко Адакор Груп».

Рахунковою палатою не враховано, що проєктними рішеннями по об`єкту будівництва передбачено влаштування комплектів устаткування з таким найменуванням:

- «Двосторонній насос SBBI 50-40-55 MSVL 80004 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 800 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 8 одиниць;

- «Двосторонній насос SBBI 45-35-54 MSVN 63004 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 630 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 8 одиниць;

- «Двосторонній насос SBBI 30-25-49 MSVL 31504 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 315 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 4 одиниці;

- «Насос відцентровий XFP 500U-CH3 PE5500/6 (код УКТЗЕД 8413702100) з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 4 одиниці.

При цьому до такого комплекту устаткування проектом включається: насосний агрегат (гідравлічна частина); датчик вібрації; датчик вологості; датчик температури; частотний двигун виробництва АВВ; ЕМС датчик двигуна; ізольовані підшипники; системи керування частотними перетворювачами; рами опорні (для насосів двосторонніх, занурювальних); муфта з`єднувальна насосу з двигуном. Натомість аудитори досліджували (в контексті податкових накладних) лише взаємовідносини ТОВ «ВК «Автострада» (яка була постачальником «ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА») з ТОВ «СафкоАдакорГруп».

Однак, вказане товариство реалізовує лише гідравлічну частину насосу та частотного двигуна виробництва АВВ, як дві окремі складові однієї позиції проведеного аналізу. Після продажу двох складових відбувається налаштування (зборка, центрування, підключення) лише двох складових.

У подальшому для роботи насосного обладнання також постачаються і укомплектовуються системи керування з 4-ма частотними перетворювачами АВВ, різноманітні датчики та підшипники в залежності від розмірів та технічної можливості зборки обладнання. Крім цього, для зборки зазначеного обладнання необхідно виготовлення рами опорної та елементів кріплення.

Таким чином, в порядку виконання договірних зобов`язань ТОВ «ВК «АВТОСТРАДА» проведено для ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» комплектацію зазначеного обладнання, а також здійснено центрування насосів відносно двигуна, налаштування та монтаж датчиків вологості в масляній камері та клемній обмотці; налаштування та монтаж датчиків температури нижнього та верхнього підшипника, налаштування та монтаж термістра на кожній з трьох обмоток двигуна, налаштування зв`язку блоків СА з усіма датчиками насосів.

Враховуючи викладене, ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» отримала не окремі складові устаткування, вартість якого відображена в податкових накладних досліджених аудиторами, а повноцінні його комплекти, які були готові до монтажу на об`єкті будівництва, відповідно до їх вартості включено послуги ТОВ «ВК «АВТОСТРАДА» з комплектування, переміщення складових до місця зборки та налаштування устаткування.

Після виконання зазначених заходів відбулося транспортування комплекту обладнання до місця влаштування на самому об`єкті будівництва (Запорізька, Дніпропетровська область), що також враховано в кошторисній ціні.

Суд звертає увагу, що звіт інженера-консультанта щодо аналізу цін по відповідному об`єкту також містить інформацію про середні ціни саме на комплект, а не на одиницю насосів.

Таким чином, саме комплект устаткування з усіма зазначеними складовими, та з урахуванням вартості зборки і доставки, включений до кошторисної вартості та актів виконаних робіт, але ж ніяк не окремі складові, придбані у ТОВ «СафкоАдакорГруп».

Рахункова палата констатує про виявлення факту подвійного здорожчання дизель-генераторів. Вказані обставини обґрунтовуються інформацією з Реєстру податкових накладних, яка не враховує витрат на транспортування, загально-складських витрат та налаштування (регулювання) паливної системи. Натомість у відкоригованій проєктній документації та Договірній ціні такі витрати враховані, що зумовило відмінність ціни.

Крім того, вартість дизель-генераторів погоджена Службою (листом від 07.02.2024 № 1-8/398), а також Консорціумом «П.К.Ц. - ФБМ Андаса» (лист від 07.02.2024 №07/02- 2) та в подальшому включена до Розділу ІІ «Устаткування, меблі та інвентар» Договірної ціни, погодженої зі Службою. Окремо слід зазначити, що за відсутності укладених договорів постачання електричної енергії та надання послуг з розподілу (передачі) електричної енергії з ОСР ПАТ «Запоріжжяобленерго» та ОСР АТ «ДТЕК «Дніпропетровські електромережі», з метою своєчасного виконання будівельних робіт, проведення перших пусків насосного обладнання, а також подальшого його автономного живлення, ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» використовувало на Об`єкті будівництва власні генератори, з наближеними, проте, іншими характеристиками, оскільки передбачені проектною документацією дизельні електростанції/дизельні-генератори на той час ще не були поставлені для влаштування.

Вартість у договірній ціні та актах виконаних робіт форми КБ-2в УПВ включає в себе крім безпосередньої вартості дизель-генераторів вартість: транспортної складової; заготівельно-складських витрат; перепрограмування та налаштування під існуючу систему енергопостачання.

Також Рахункова палата стверджує про завищення вартості будівельних матеріалів, а саме бетонних плит, які є елементами теплокамер. Таких висновків Рахункова палата дійшла шляхом аналізу цінових пропозицій виробника бетонних плит ТОВ «Укрспецбетон» за допомогою мережі «Інтернет».

Суд зазначає, що Рахунковою палатою не враховано, що по-перше для розрахунку кошторисної вартості будівельних матеріалів приймаються ціни чинні на момент розроблення проектної документації (пункт 4.9 Настанови № 281), а не на момент проведення аудиту, а по-друге, що ціни на сайті ТОВ «Укрспецбетон» не оновлювалися з 2022 року та не є актуальними станом на сьогодні.

Вказане підтверджується листом директора ТОВ «Укрспецбетон» від 01.04.2024 № 12, який надавався Рахунковій палаті позивачем.

У вказаному листі ТОВ «Укрспецбетон» наведена інформація про актуальні ціни на бетонну продукцію, які не узгоджуються з цінами, наведеними у додатку 8 до Акту та використаними аудиторами при розрахунку так званих «завищень ціни», а використані аудиторами ціни взагалі не існують.

Виходячи із наведеного, у Звіті зазначено заздалегідь некоректну, неперевірену та таку, що не відповідає дійсності інформацію, як щодо цін, так і щодо можливого завищення вартості будівельних матеріалів бетонних плит (в асортименті, що є елементами теплокамер).

При цьому вартість у договірній ціні та актах виконаних робіт форми КБ-2в УПВ включає в себе крім безпосередньої вартості бетонних плит вартість транспортної складової та вартість заготівельно-складських витрат, як це передбачено чинним нормативами з ціноутворення в будівництві.

Таким чином, висновки Рахункової палати про завищення цін на матеріальні ресурси підрядником позивача - ТОВ «ГК «Автострада» є необґрунтованими.

Аудитори у Звіті зазначають «ТОВ «РОСТДОРСТРОЙ» на об`єкті Марганець - Нікополь - Покров включив до кошторисного розрахунку та до договірної ціни щонайменше 27 найменувань матеріальних ресурсів за цінами завищеними на 11585,4 тис. гривень.

ТОВ "В.С. ІНЖИНІРИНГ" за період реалізації проекту "Нове будівництво магістрального водогону Марганець - Нікополь - Покров у зв`язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов`язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область" надавались інженерно-консультаційні послуги відповідно до Договору №ІНЖ-В-Б-2, у тому числі пункту 4.4.19 виконання моніторингу вартості будівельних матеріалів, обладнання та устаткування. Інженером-консультантом було здійснено запити і відповідно отримані комерційні пропозиції від постачальників на матеріали необхідні для будівництва водогону.

Враховуючи викладене, висновки Рахункової палати, що стали підставою для формування пункту 6 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об`єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно пункту 7 мотивувальної частини Рішення «Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктно-кошторисної документації трьох об`єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення» суд зазначає наступне.

Виходячи з критичної ситуації, що склалася, із метою якнайшвидше розпочати реалізацію проєктів будівництва магістральних водогонів у максимально стислі строки прийнято рішення застосувати форму контракту «проєктуй-будуй», який об`єднує одразу два традиційно окремі предмети - проєктування і виконання робіт.

За відсутності на стадії укладення договору по об`єкту будівництва магістральних водогонів вивчення геологічних та гідрологічних умов маршруту, проєктного рішення та чітко визначених видів та обсягів робіт для розрахунку їх вартості, під час реалізації проєкту є велика ймовірність виникнення в закупівлі додаткових робіт, оскільки врахувати правильність прокладання траси, об`єми робіт та їх вартість на стадії заключення договору в повному об`ємі неможливо. Оскільки в процесі реалізації проєкту виявляються додаткові данні та вимоги в технічних і технологічних рішеннях, звернення територіальних громад і підприємств. Враховуючи зазначене додаткові роботи, які виникли по об`єктам магістральних водогонів під час виконання будівельних робіт неможливо було передбачити завчасно.

Суд враховує, що всі три магістральні водогони отримали позитивні експертні звіти, які підтверджують якість проєктної документації та відповідність її чинним нормативним документам, так як експертні звіти підписані та завірені печатками сертифікованих експертів за всіма напрямками. Експертні організації внесені до Реєстру будівельної діяльності. Також додатково проєктні рішення на стадії проєктування супроводжувались та опрацьовувались інженерами-консультантами, що мають сертифікати. Додатково ними було проведено аналіз проєктної документації після виходу з експертизи та надано висновок щодо можливості її затвердження.

Рахункова палата стверджує про нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів у межах експериментального проєкту, строк реалізації якого (31.12.2024) ще не минув.

Суд звертає увагу, що експериментальний проєкт станом на день проведення аудиту та прийняття оскаржуваного рішення тривав, про що на стор. 5 Звіту Рахункова палата вказує, що «станом на 01.01.2024 освоєння коштів будівництва становило 61,7 відс. його вартості (13,4 млрд гривень)».

Однак, відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 576 оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.

За умов неповної реалізації проєкту та з урахуванням того, що повна його реалізація визначена до строку, який на момент аудиту не сплинув, висновки Рахункової палати про нерезультативність використання коштів є передчасними та суперечливими, а визначення повної суми коштів, витрачених на виготовлення проєктної документації як таких, що витрачені нерезультативно (без оцінки реалізації проєкту в цілому та з урахуванням визначення відповідачем часткової його реалізації на момент проведення аудиту) є необґрунтованим.

Отже, припущення про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання коштів на її виготовлення у розмірі 83650,6 тис. грн зроблені Рахунковою палатою необґрунтовано та передчасно.

Враховуючи викладене, висновки Рахункової палати, що стали підставою для формування пункту 7 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об`єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно пункту 8 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів» суд зазначає наступне.

Судом встановлено, що пунктом 4.1.2 Договорів на закупівлю робіт з нового будівництва водогонів (далі - Договори) зобов`язано Замовника (Службу) приймати виконані роботи згідно з Актами приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) та актами проєктних робіт.

Однак, у зв`язку з реалізацією проєкту у форматі «проєктуй-будуй», Службою допущено формальну помилку в оформлені актів виконаних робіт, яка не тягне за собою необґрунтовані чи нецільові витрати бюджетних коштів.

Позивач стверджує, що зауваження взяте до уваги та у майбутньому, при прийнятті виконаних робіт буде враховане.

Відповідно до Додатку 42 Настанови № 281 на етапі «Нове будівництво, реконструкція, реставрація та капітальний ремонт» до функцій інженера-консультанта належить прийняття від імені замовника відповідних рішень та виконання інших функцій, визначених договором.

Згідно із статтею 237 ЦК України представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов`язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. Представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.

Для надання послуг інженера-консультанта та інженера з технічного нагляду Службою укладені відповідні договори, умовами яких, зокрема пунктом 4.4.47 інженера-консультанта уповноважено від імені Замовника (Служби) перевіряти усі вартісні показники витрат підрядника, що виконує будівельні роботи, які враховані у «Акті приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості» (форма КБ-2в(УПВ) додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1)).

Крім того, відповідно до пункту 10.2.3 Договорів: «Інженер-консультант та/або фахівець має повне право діяти від імені Замовника в нагляді за роботами, видавати приписи та інструкції, перевіряти документи, матеріали, устаткування, відвідувати будівельний майданчик, бути присутнім на всіх етапах будівництва зустрічах, за винятком випадків, визначених п. 10.2.4.

Інженер-консультант та/або фахівець (в разі його залучення) має право діяти в межах наданих повноважень (Додаток № 5), а також підписувати акти на приховані роботи та Акти приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) Додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1), Довідку про вартість виконаних робіт та витрат (форма КБ-3 Додаток 37 до Настанови № 281 п. 6.1).

Відповідно до Додатку 5 Договорів Інженер-консультант наділяється такими повноваженнями:

- пункт 18: перевірка відповідності актів приймання виконаних будівельних робіт, що надаються Підрядником (форма КБ-2в), довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3), документів на матеріали, машини і механізми та інших витрат, що вказуються у актах виконаних робіт форми КБ-2в, фактично виконаним роботам згідно із затвердженою проєктною документацією та наданою договірною ціною, та візування таких документів»;

- пункт 19: підписання із завіренням печаткою актів приймання виконаних будівельних робіт за формою КБ-2в, які підписані, завірені та надані Підрядником, та подання їх Замовнику для оплати.

Таким чином, надання інженеру-консультанту повноважень щодо підписання від імені Замовника актів на приховані роботи та Актів приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) Додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1) жодним чином не свідчить про те, що виконані будівельні роботи не прийняті Замовником (Службою) та про відсутність належного контролю з боку Замовника (Служби) за їх виконанням.

Про це, у тому числі, свідчить факт підписання Замовником (Службою) Довідок про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма № КБ-3), що підтверджує прийняття Замовником (Службою) виконаних будівельних робіт та було підставою для їх оплати в Державній казначейській службі України.

Враховуючи наведене, Службою не допущено порушення умов Договорів щодо прийняття та оплати виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ), а також актів проєктних робіт.

Разом з тим, враховуючи позицію контрольної групи Рахункової палати по цьому питанню та для запобіганню суперечливих ситуацій у майбутньому, Служба створила наказ про призначення осіб з числа штатних співробітників Служби для підписання Актів приймання виконаних будівельних робіт.

Відтак, зазначений у пункті 8 мотивувальної частини Рішення висновок не лише виходить за межі аудиту ефективності та встановлених Законом № 576 критеріїв, за яким такий аудит має здійснюватися, а і є фактично безпідставним.

Таким чином, підставою для прийняття оскаржуваного рішення в частині, що стосується Служби стали висновки, викладені в звіті, обґрунтованість яких відповідачем не доведена, і при цьому як звіт, так і рішення не містять обґрунтованих посилань на порушені положення законодавства та не підтверджуються матеріалами аудиту.

Враховуючи викладене, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 8 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об`єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно пунктів 7 та 8 резолютивної частини рішення, суд зазначає наступне.

Пункт 7 резолютивної частини відповідного рішення стосується інформування Офісу Генерального прокурора про результати аудиту з одночасним надсиланням рішення Рахунковоі? палати, а пункт 8 резолютивноі? частини - оприлюдення Звіту про результати аудиту і рішення Рахунковоі? палати на офіціи?ному веб-саи?ті Рахунковоі? палати.

Судом встановлено, що пункт 7 резолютивної частини оскаржуваного рішення вичерпав свою дію, оскільки листом від 25.09.2024 №03-33/34 Рахункова палата повідомила Офіс Генерального прокурора про результати проведеного аудиту.

Пункт 8 резолютивної частини оскаржуваного рішення вичерпав свою дію, оскільки звіт про результати аудиту і рішення Рахункової палати були оприлюднені Рахунковою палатою 26.09.2024 на офіційному вебсайті.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 жовтня 2023 року у справі №9901/96/21 звертає увагу на свою усталену та послідовну позицію в питанні скасування акта індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання, відповідно до якої такий акт не може бути скасованим після його виконання, оскільки таке скасування дестабілізує суспільні відносини та порушує принцип правової визначеності (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2021 року у справі №9901/286/19, від 02 березня 2023 у справі №9901/61/20).

На переконання суду, скасування судом рішення в пунктах 7 та 8 резолютивної частини, про що просить позивач у позові, наразі не призведе ні до захисту, ні до відновлення прав та інтересів позивача, на захист яких спрямований цей позов, а тому вказане рішення в пунктах 7 та 8 резолютивної частини не може бути скасоване судом, оскільки такий акт індивідуальної дії в зазначених частинах фактично вичерпав свою юридичну силу у спірних правовідносинах.

Відтак, позовна заява в частині позовних вимог про скасування пунктів 7 та 8 резолютивної частини оскаржуваного рішення не підлягає задоволенню через наявність факту їх виконання Рахунковою палатою, та не створюють для позивача правових наслідків, не змінюють прав та обов`язків позивача.

Враховуючи викладене, за наслідками розгляду справи, судом не підтверджені висновки, викладені в пунктах 4-8 мотивувальної частини рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частинах, що стосуються Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, а тому є такими, що підлягають скасуванню в судовому порядку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України і матеріалів справи, суд робить висновок про те, що позовна заява Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині, що стосується Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, підлягає частковому задоволенню.

На підставі ч. 3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати розподіляються пропорційно до задоволених вимог позивача.

Позивачем при зверненні до суду понесені судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору за подання позову до суду в загальному розмірі 2422,40 грн, що документально підтверджується платіжною інструкцією №6617 від 30.10.2024.

Отже, оскільки позовну заяву задоволено частково, сплачений судовий збір підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у розмірі пропорційному до задоволених позовних вимог у сумі 1816,80 грн.

Керуючись ст. ст. 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (вул. Воскресенська, буд. 24, м. Дніпро, 49600, код ЄДРПОУ 25843931) до Рахункової палати (вул. М. Коцюбинського, буд. 7, м. Київ, 01054, код ЄДРПОУ 00013540), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група компаній "АВТОСТРАДА" (вул. Праведників Світу, буд. 4А, кабінет 313, м. Вінниця, 21036, код ЄДРПОУ 40148165), Товариство з обмеженою відповідальністю "РОСТДОРСТРОЙ" (вул. Генуезька, буд. 1А, м. Одеса, 65009, код ЄДРПОУ 33658865), Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ" (вул. Романа Кармена, буд. 21, м. Одеса, 65000, код ЄДРПОУ 34252469) про визнання протиправним та часткове скасування рішення - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 4 мотивувальної частини (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень).

Визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 5 мотивувальної частини (Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об`єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, порушення та завищення вартості робіт і матеріалів).

Визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 6 мотивувальної частини (Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень).

Визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 7 мотивувальної частини (Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктнокошторисної документації трьох об`єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення).

Визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 8 мотивувальної частини (Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів).

У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Рахункової палати на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1816 (одна тисяча вісімсот шістнадцять) грн 80 коп.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне рішення складено 07.04.2025.

Суддя Р.З. Голобутовський