Постанова

від 08.04.2025 по справі 440/18188/23

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 440/18188/23

адміністративне провадження № К/990/50774/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стеценка С.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2

до Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, Міського голови міста Кременчука Малецького Віталія Олексійовича,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4 , Цекнасер Надія Миколаївна в інтересах ОСОБА_5 , ОСОБА_7 в інтересах ОСОБА_6 ,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Департамент освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, Кременчуцька гімназія № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області,

про визнання протиправними дій та рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області

на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мельнікової Л.В., Бегунца А.О. , Русанової В.Б. від 19 листопада 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) в інтересах малолітнього ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулася до суду з позовом Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (далі - Кременчуцька міська рада), Міського голови міста Кременчука Малецького Віталія Олексійовича (далі - Міський голова Малецький В.О.), у якому просила:

- визнати протиправними дії Міського голови Малецького В.О. щодо відкриття 01 вересня 2023 року шістнадцятого пленарного засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання;

- визнати протиправними дії Міського голови Малецького В.О. щодо підписання протоколу сесії від 01 вересня 2023 року та рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області»;

- визнати неповноважним шістнадцяте пленарне засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання від 01 вересня 2023 року;

- визнати протиправним та нечинним пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області»;

- зобов`язати Кременчуцьку міську раду на найближчому пленарному засіданні сесії розглянути питання щодо прийняття рішення про визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 Кременчуцької міської ради у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: місто Кременчук, вулиця Республіканська, 76.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що у лютому 2023 року дізналася про плани Кременчуцької міської ради реорганізувати Кременчуцьку гімназію № 29 з наявним бомбосховищем, в якій навчається її син, шляхом приєднання до Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний», який обладнаний найпростішим укриттям.

Оскаржуване рішення від 01 вересня 2023 року, прийняте на позачерговій сесії ради, передбачає переведення учнів Кременчуцької гімназії № 29 до приміщень Кременчуцького ліцею № 6 за адресою вул. Олександра Білаша, 32, що, на думку позивача, погіршує умови навчання.

За відсутності технічного запису позивачка стверджувала, що у пленарному засіданні 01 вересня 2023 року позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання не було достатньої кількості депутатів (менше 22), їхня реєстрація не проводилася належним чином (без письмової реєстрації чи відображення на екрані), а голосування нібито проводилося дистанційно за допомогою мобільного застосунку «Viber» (далі також - відеоконференція), що не відповідає законодавству України та Регламенту Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області VIII скликання, затвердженого рішенням цієї ж ради від 22 грудня 2020 року (далі - Регламент міської ради), адже не забезпечує належної ідентифікації депутатів і персонального голосування.

Через ці порушення Міський голова Малецький В.О. не мав права відкривати сесію й підписувати протокол, а саме рішення щодо організацію освітнього процесу Кременчуцької гімназії № 29 є протиправним та таким, що порушує права її дитини на освіту, гарантовані статтею 7 Законом України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі - Закон № 463-IX).

3. Міський голова Малецький В.О. та Кременчуцька міська рада не визнали позов. У відзивах на позовну заяву покликалися на те, що шістнадцяте пленарне засідання позачергової XX сесії Кременчуцької міської ради VIII скликання мало кворум, оскільки на початок засідання з усього складу ради зареєструвалося 25 депутатів та міський голова.

На пленарному засіданні 01 вересня 2023 року розглядалося не лише питання організації освітнього процесу Кременчуцької гімназії № 29, а й, зокрема, виділення коштів зі Стабілізаційного фонду Кременчуцької міської ради для забезпечення потреб військових частин. Тому визнання цього засідання нелегітимним матиме негативні наслідки для фізичних та юридичних осіб, а також військових формувань, в чиїх інтересах на цьому ж пленарному засіданні Кременчуцька міська рада приймала інші рішення.

Суд не має повноважень зобов`язувати Кременчуцьку міську раду розглядати на найближчому пленарному засіданні питання щодо прийняття рішення про визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році (очний або змішаний режим) за адресою: місто Кременчук, вулиця Республіканська, 76, оскільки таке рішення належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування.

4. Позивачка у відповіді на відзиви зазначала, що Кременчуцька міська рада 01 вересня 2023 року не приймала жодного рішення з питань оборони, тому не має підстав посилатися на дію в країні воєнного стану. Згідно з протоколом пленарного засідання на засіданні було зареєстровано 25 депутатів, що суперечить списку 35 депутатів, присутніх в залі і приєднаних у режимі відеоконференції, наданому за підписом міського голови і секретаря міської ради.

Відповідачі не надали суду докази письмової реєстрації депутатів та запис реєстрації депутатів, які приєдналися в режимі відеоконференції, поіменне голосування депутатів за оскаржуване рішення.

Позовна вимога щодо організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році (очний або змішаний режим) за адресою: місто Кременчук, вулиця Республіканська, 76, є належним способом захисту прав дитини на здобуття освіти.

5. У додаткових запереченнях та поясненнях Кременчуцька міська рада зазначала про те, що оскаржуване рішення прийнято з метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров`ю дітей та працівників закладу освіти, оскільки 14 липня 2023 року Кременчуцьке районне управління Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій України (далі - ДСНС, Кременчуцьке районне управління ДСНС України у Полтавській області) винесло припис № 18 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у приміщенні Кременчуцької гімназії № 29. У 2024 році в Кременчуцькій гімназії № 29 у зв`язку з недофінансуванням захищених статей бюджету міста відсутня система сигналізації та оповіщення про пожежу, а захисна споруда цивільного захисту гімназії - це найпростіше укриття, а не бомбосховище.

6. Кременчуцька гімназія № 29 у письмових поясненнях зазначає, що заклад освіти не брав участі в обговоренні оскаржуваного рішення, а припис органу ДСНС України пов`язаний із необхідністю витрачення значних коштів, які до 2024 року не були виділені з незалежних від закладу освіти причин.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 19 березня 2024 року відмовив у задоволенні позову.

8. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що аргументи позивачки про порушення оскаржуваним рішенням положень статті 8 Закону № 463-IX щодо територіальної доступності закладу освіти є необґрунтованими, адже обидва навчальні заклади перебувають у межах пішої досяжності від місця проживання позивачки та не обмежують права її дитини на доступ до повної загальної середньої освіти, як це визначено в пункті 3 частини першої статті 1 Закону № 463-IX, натомість забезпечено продовження навчання в сусідньому, більш безпечному закладі з опцією вибору формату - очного чи змішаного.

Відхиляючи доводи ОСОБА_1 щодо нелегітимності засідання ради, суд першої інстанції зазначив, що на пленарному засіданні Кременчуцької міської ради 01 вересня 2023 року були зареєстровані 25 депутатів і міський голова, що забезпечило кворум. Голосування 27 депутатів за відкриття засідання не свідчить про порушення, оскільки відповідно до частини 14 статті 95 Регламенту міської ради участь депутатів у пленарному засіданні можлива в режимі відеоконференції, зокрема й приєднанням після відкриття. Шістнадцяте пленарне засідання проводилося Міським головою Малецьким В.О. у комбінованому режимі шляхом голосування присутніх у залі та відеоконференцію у мобільному застосунку Viber.

Регламент міської ради не визначає конкретного програмного забезпечення для проведення пленарного засідання в режимі відеоконференції, і оскільки мобільний застосунок Viber забезпечує передачу відео- та аудіо-сигналів, твердження позивачки про невідповідність такого способу відеоконференції закону і зазначеному Регламенту є безпідставними. Крім того, результат волевиявлення депутатів підтверджується засвідченими копіями письмових заяв 23 депутатів Кременчуцької міської ради.

Доводи позивачки з приводу протиправності дій Міського голови Малецького В.О. є абстрактними, не обґрунтовують безпосередній зв`язок негативного впливу оскаржуваних дій на конкретні права, свободи чи інтереси ОСОБА_1 .

9. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2024 року скасування рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у частині відмови у визнанні протиправним та нечинним пункту 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», з прийняттям у цій частині нового рішення про задоволення такої позовної вимоги ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 :

- визнав протиправним та нечинним пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області» в частині визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вулиця Олександра Білаша, 32 у місті Кременчуці;

- змінив мотиви ухвалення іншої частини рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року.

10. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Кременчуцької міськради від 01 вересня 2023 року «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної освіти» в оскаржуваній частині ґрунтується на позаплановому заході державного контролю Кременчуцького районного управління ДСНС України у Полтавській області, законність якого не підтверджена. При цьому протягом 2023 року мешканці Кременчука, батьки учнів Кременчуцької гімназії № 29 та депутати міської ради активно зверталися із заявами, скаргами та запитами до виконавчого комітету Кременчуцької міськради та Полтавської ОВА, висловлюючи незгоду з переведенням учнів до іншого закладу, а депутати не розглядали проєкт рішення перед його ухваленням. Протиправність пункту 3 цього рішення порушує законні інтереси ОСОБА_1 , яка діє в інтересах малолітнього ОСОБА_2 , однак не через процедуру його прийняття чи підписання, а через зміст рішення; скасування судом цього пункту повертає сторони до попереднього стану, але не зобов`язує відповідача змінювати місце організації освіти. Водночас суд апеляційної інстанції не вбачав підстав для зобов`язання Кременчуцької міської ради розглянути на найближчому пленарному засіданні питання щодо визначення форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі за адресою: вулиця Республіканська, 76 у місті Кременчуці, зазначивши, що прийняття такого рішення належать до повноважень засновника закладу освіти, а не суду.

11. Другий апеляційний адміністративний суд додатковою постановою від 10 грудня 2024 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кременчуцької міської ради 5 тис. грн на користь ОСОБА_1 на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Кременчуцька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Кременчуцька міська рада у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 32 Закону № 463-IX, статті 13 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), пункти 3 та 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), а також не врахував правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 25 березня 2020 року у справах № 387/168/17 та № 2-а/387/8/17, від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а, від 01 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 30 листопада 2021 року у справі № 290/791/16-а, від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22 та від 27 січня 2023 року у справі № 300/5730/21.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

14. 27 грудня 2024 року Кременчуцька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

15. Верховний Суд ухвалою від 06 січня 2025 року відкрив касаційне провадження.

16. Департамент освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області та Кременчуцька гімназія № 29 Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області отримали копію ухвали про відкриття касаційного провадження 06 січня 2025 року, ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4 , ОСОБА_7 в інтересах ОСОБА_6 та ОСОБА_8 в інтересах ОСОБА_5 - 10 січня 2025 року, Міський голова Малецький В.О. - 13 січня 2025 року, ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 - 15 січня 2025 року, проте жодна із зазначених осіб не скористалася правом подати відзив на касаційну скаргу.

17. Верховний Суд ухвалою від 07 квітня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 08 квітня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 17 лютого 2023 року Кременчуцька міська рада VIII скликання на позачерговій XIX сесії розглядала проєкт рішення про реорганізацію закладів освіти громади. Пункт 1.3 цього проєкту пропонував приєднати Кременчуцьку гімназію № 29 до Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний», але депутати направили його на доопрацювання.

19. 18 травня 2023 року Міський голова Малецький В.О. видав розпорядження № 106-Р, яким скликав позачергову XX сесію Кременчуцької міської ради.

20. 27 липня 2023 року виконавчий комітет Кременчуцької міської ради ухвалив рішення № 1482, яким створив комісію для оцінки готовності закладів освіти до 2023/2024 навчального року.

21. 11 липня 2023 року співробітник Кременчуцького районного управління ДСНС України у Полтавській області здійснив позапланову перевірку Кременчуцької гімназії № 29, за результатом якої склав акт перевірки № 21, а 14 липня 2023 року видав припис № 18, у якому зазначив, що будівля гімназії не обладнана системою пожежної сигналізації та керування евакуацією.

22. 30 серпня 2023 року Кременчуцька гімназія № 29 уклала з Кременчуцьким ліцеєм № 6 «Правобережний» договір про спільне використання укриття площею 35,7 кв. м, розрахованого на 70 осіб, за адресою: місто Кременчук, вулиця Олександра Білаша, 32, на період дії воєнного стану.

23. 31 серпня 2023 року комісія визнала Кременчуцьку гімназію № 29 готовою до 2023/2024 навчального року в змішаному форматі (очна та дистанційна освіта) з використанням орендованих приміщень Кременчуцького ліцею № 6. У пункті 27 акта комісія зазначила, що протипожежна документація, водопостачання, засоби пожежогасіння та електромережі справні, але вогнестійка обробка конструкцій не проведена.

24. 01 вересня 2023 року Кременчуцька міська рада на позачерговій XX сесії ухвалила рішення «Про визначення форми організації освітнього процесу в окремих закладах загальної середньої освіти Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області», яким визначила форму організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році як очну та змішану за адресою: вулиця Олександра Білаша, 32 у місті Кременчуці. Рішення передбачало можливість оренди приміщень і укриття Кременчуцького ліцею № 6.

25. Позивачка оскаржувала це рішення, вважаючи, що воно порушує право її сина на освіту та забезпечення безпеки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

27. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

32. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. Стаття 9 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII) визначає інституційні (очна, заочна, дистанційна, мережева) та індивідуальні (екстернат, сімейна (домашня), педагогічний патронаж, на робочому місці (на виробництві)) та дуальні форми здобуття освіти, які можуть застосовуватися в закладах освіти.

35. Засновник закладу освіти (орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа) або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом (в абзаці першому частини другої статті 25 Закон № 2145-VIII).

36. Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування відповідно до пункту 22 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР вирішується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

37. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів (підпункти 1, 2 пункту а) частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР).

38. 20 березня 2022 року набрали чинності зміни до Закону № 280/97-ВР, якими розділ VI цього Закону доповнено статтею 57-1 «Державні гарантії в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану».

39. Зазначеними змінами розширено межі компетенції органів виконавчої влади, органів військового командування, військових, військово-цивільних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, їх представників, посадових осіб (керівників, голови, начальників), органи управління (структурні підрозділи) у сфері освіти в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду).

40. Відповідно до частини першої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР здобувачам освіти, працівникам закладів освіти, установ освіти, наукових установ, у тому числі тим, які в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану в Україні чи окремих її місцевостях, оголошених у встановленому порядку (особливий період) були вимушені змінити місце проживання (перебування), залишити робоче місце, місце навчання, незалежно від місця їх проживання (перебування) на час особливого періоду гарантується:

- організація освітнього процесу в дистанційній формі або в будь-якій іншій формі, що є найбільш безпечною для його учасників;

- збереження місця роботи, середнього заробітку, здійснення виплати стипендії та інших виплат, передбачених законом;

- місце проживання (пансіон, гуртожиток тощо) та забезпечення харчуванням (у разі потреби).

41. Абзац 2 частини другої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР визначає, що органи виконавчої влади, органи військового командування, військові, військово-цивільні адміністрації та органи місцевого самоврядування, їх представники, посадові особи (керівники, голови, начальники), органи управління (структурні підрозділи), у сфері освіти у межах своєї компетенції здійснюють забезпечення державних гарантій, визначених частиною першою цієї статті, створення безпечного освітнього середовища, організацію здобуття освіти, освітнього процесу в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду)

42. Ці ж органи відповідно до частини другої статті 57-1 Закону № 280/97-ВР приймають у межах своєї компетенції рішення, обов`язкові до виконання на відповідній території, для реалізації державних гарантій, визначених частиною першою цієї статті, в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану (особливого періоду).

43. Таким чином, статті 26 і 32 Закону № 280/97-ВР у мирний час надають органам місцевого самоврядування опосередковане право впливати на форми організації освітнього процесу через створення умов, затвердження програм і статутів закладів. Стаття 57-1 цього ж Закону, яка набрала чинності в умовах воєнного стану, прямо делегує таким органам повноваження приймати обов`язкові рішення щодо форм навчання, які б забезпечували баланс між безпечним середовищем для учасників освітнього процесу та правом на освіту. Зокрема її безперервність.

44. Ці повноваження реалізуються в межах, визначених статтею 19 Конституції України та законами, і підлягають судовому контролю за критеріями статті 2 КАС України.

45. Відповідно до частини другої статті 32 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

46. У справі, що розглядається, встановлено, що Кременчуцька міська рада оскаржуваним рішенням від 01 вересня 2023 року (пунктом 3) визначила форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році в очному та змішаному режимі на основі Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний» (місто Кременчук, вулиця Олександра Білаша, 32) після того, як Кременчуцьке районне управління ГУ ДСНС України в Полтавській області під час здійснення позапланового заходу контролю встановило відсутність системи пожежної сигналізації та керування евакуюванням людей у Кременчуцькій гімназії № 29.

47. Суд апеляційної інстанції відхилив результати позапланової перевірки, проведеної Кременчуцьким районним управлінням ДСНС України в Полтавській області, які не оскаржувалися в цій справі та не визнавалися протиправними в інших справах, при цьому, не дослідив обставини, що стали підставою для прийняття Кременчуцькою міською радою рішення від 01 вересня 2023 року, зокрема наявність та обґрунтованість висновків ДСНС щодо пожежної безпеки в Кременчуцькій гімназії № 29.

48. Також апеляційний суд не врахував, що воєнний стан вимагає від Кременчуцької міської ради забезпечення безпечного освітнього середовища відповідно до статті 57-1 Закону № 280/97-ВР, а також управляти закладами та створювати умови для навчання (стаття 32 цього ж Закону).

49. Відповідно до абзацу 1 пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

50. Пункт 11 Порядку № 996 передбачає, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

51. Громадське обговорення, згадане в Законі № 463-IX, є процедурою, яка забезпечує залучення громадськості до процесу ухвалення рішень щодо організації та розвитку системи загальної середньої освіти, із обов`язковим врахуванням думок представників місцевих громад (зокрема, батьків учнів), органів місцевого самоврядування (депутатів) та інших зацікавлених осіб (зокрема, педагогічних працівників).

52. Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 495/7147/16-а, від 14 серпня 2018 року в справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року в справі № 720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року в справі № 1640/3147/18, від 12 грудня 2019 року в справі № 200/13942/18-а, від 07 квітня 2020 року в справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року в справі № 324/1296/16-а та від 08 серпня 2023 року в справі № 460/25721/22.

53. Разом з тим, з огляду на положення Порядку № 996, консультації з громадськістю можуть проводитися у різних формах, зокрема у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій або вивчення громадської думки; проведення громадського обговорення може здійснюватися шляхом організації конференцій, форумів, зустрічей, проведення інформаційно-роз`яснювальної роботи тощо.

54. Опублікування проєкту відповідного рішення, пояснювальної записки до нього, проведення інформаційну-роз`яснювальної роботи з педагогічним колективом та батьківською громадськістю, розгляд та надання відповідей на звернення окремих батьків, а також проведення зустрічей з батьками є допустимою формою консультації з громадськістю (постанови Верховного Суду від 25 березня 2020 року в справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 30 листопада 2021 року в справі № 290/791/16-а та від 27 січня 2023 року в справі № 300/5730/21).

55. Тобто, створення відкритого процесу, в якому територіальна громада, зокрема, трудовий колектив навчального закладу, мають доступ до інформації про зміст, мету та наслідки запланованих рішень, є дотриманням вимог закону щодо публічного громадського обговорення перед прийняттям таких рішень, забезпечує ефективність та легітимність управлінських рішень в освітній сфері (пункт 48 постанови Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 300/3745/23).

56. Факт непроведення формального громадського обговорення не є безумовною підставою для визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування, яке стосується сфери освіти. Якщо суб`єкт владних повноважень забезпечив інші форми консультацій з громадськістю - інформування, збори, обробку звернень чи зустрічі з представниками батьківської спільноти - це може вважатися належним виконанням обов`язку щодо врахування суб`єктом владних повноважень громадської думки.

57. Встановивши, що протягом 2023 року, зокрема батьки учнів гімназії № 29 зверталися із заявами та скаргами до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради й Полтавської ОВА щодо реорганізації гімназії та переведення учнів, суд апеляційної інстанції не з`ясував результати розгляду таких звернень, а також не дослідив, чи врахувала Кременчуцька міська рада ці звернення під час розроблення оскаржуваного рішення від 01 вересня 2023 року.

58. Законодавство не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язок розробляти альтернативні рішення замість громадськості, а відсутність конструктивних пропозицій може розглядатися як відсутність реальної зацікавленості громадськості, а не як порушення з боку відповідного суб`єкта владних повноважень.

59. Крім того, результати громадського обговорення враховуються міською радою відповідно до пункту 3 Порядку № 996, але мають рекомендаційний характер. Орган місцевого самоврядування розглядає пропозиції громадськості, проте ухвалює рішення на власний розсуд, враховуючи вимоги законодавства та інтереси відповідної територіальної громади.

60. Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 804/3108/16, від 28 квітня 2021 року у справі № 1.380.2019.003061, від 18 травня 2022 року у справі № 280/988/19 та 14 лютого 2023 року у справі № 640/24975/21 неодноразово наголошував на необхідності забезпечення оптимального балансу між суспільними та приватними інтересами (принцип пропорційності), що є важливою складовою верховенства права та вимогою демократичної й правової держави.

61. Проте суд апеляційної інстанції не спростував, чому орган місцевого самоврядування позбавлений права визначати форми організації освітнього процесу на підставі статей 32 та 57-1 Закону № 280/97-ВР в умовах воєнного стану, коли питання безпеки людини стають ще більшим пріоритетним; не врахував, що стаття 59 Закону № 280/97-ВР передбачає прийняття рішення ради на пленарних засіданнях відкритим голосуванням, але закон не встановлює безумовну протиправність рішення у разі відсутності детального обговорення кожного пункту проєкту рішення.

62. Якщо проєкт був внесений до порядку денного, а депутати мали можливість ознайомитися з ним та висловити вільне волевиявлення стосовно його підтримки шляхом голосування, формальна відсутність обговорення не є порушенням, яке тягне визнання протиправним та нечинним рішення органу місцевого самоврядування.

63. Теж стосується, коли Кременчуцька міська рада надала роз`яснення чи проводила зустрічі з батьками, що має враховуватися при оцінці виконання вимог закону щодо проведення громадського обговорення.

64. Суд апеляційної інстанції не досліджував таких обставин у справі та не досліджував те, чи є порушення відповідачем процедури прийняття рішення суттєвими і чи призвели вони до обмеження охоронюваних законом прав та інтересів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , чи рішення ради відповідало принципу пропорційності (стаття 2 КАС України); не обґрунтував, чому позиція відповідача у справі щодо переведення учнів до ліцею № 6 з укриттям як необхідного заходу для уникнення ризиків, виявлених ДСНС, створювала непропорційні обмеження права на освіту.

65. Порушення процедури ухвалення рішення органом місцевого самоврядування підлягає судовому втручанню лише тоді, коли доведено, що такі порушення є істотними і призвели або могли призвести до обмеження або порушення конкретних прав чи охоронюваних законом інтересів особи. Формальні процедурні порушення без наявності наслідків для прав та інтересів позивача не є підставою для визнання акта протиправним.

66. Також апеляційний суд не обґрунтував, як саме пункт 3 рішення ради порушив права ОСОБА_2 , не дослідив, чи навчання в ліцеї № 6 забезпечило безперервність освіти та відповідало вимогам Закону № 463-IX про територіальну доступність. Водночас, визнавши протиправним пункт 3 через порушення інтересів позивача та її сина, суд апеляційної інстанції не зобов`язав усунути наслідки цього порушення, що може свідчити про неефективність судового захисту та порушення статті 6 КАС України і статті 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

67. Отже, апеляційний суд дійшов передчасного висновку про визнання нечинним пункт 3 рішення Кременчуцької міської ради від 01 вересня 2023 в частині, що визначає форми організації освітнього процесу в Кременчуцькій гімназії № 29 у 2023/2024 навчальному році на основі Кременчуцького ліцею № 6 «Правобережний».

68. Верховний Суд звертає увагу на те, що ознаками (критеріями) мотивованого судового рішення є: 1) дотримано чітку структурованість рішення, послідовність викладення обставин справи, доводів учасників, доказів та норм права, на які вони посилаються, та з урахуванням яких встановлені дійсні обставини справи, 2) мотивувальна частина містить усі складові елементи визначені процесуальним законодавством з урахуванням судової інстанції (обставини, встановлені судом та зміст спірних правовідносин; докази, мотивована оцінка кожного аргументу; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування тощо); 3) у мотивувальній частині зазначено правове обґрунтування висновків суду з посиланням на конкретні докази, прийняті судом; 4) резолютивна частина містить висновки, які логічно слідують з мотивів, описаних у мотивувальній частині, є чітко сформульованими відносно кожної позовної вимоги (вимоги апеляційної чи касаційної скарги).

69. Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21.

70. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

71. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

72. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

73. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

74. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

75. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

76. З огляду на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права і таке порушення не стосується розгляду спору судом першої інстанції, Суд вважає, що касаційну скаргу Кременчуцької міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

77. Оскільки Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області задовольнити частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року скасувати, а справу № 440/18188/23 направити до Другого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.Г. Стеценко