Постанова

від 14.05.2025 по справі 480/1243/25

ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2025 р. Справа № 480/1243/25Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Макаренко Я.М. , Жигилія С.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми, повний текст складено 12.03.25 по справі № 480/1243/25

за позовом Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області

до Путивльської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ

Керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович (далі - прокурор) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - Держекоінспекція, позивач) з позовною заявою до Путивльської міської ради (далі - Путівльська МР, відповідач), в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 № 1785-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення»;

- визнати протиправним та скасувати рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 № 1824-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Руднєвського старостинського округу»;

- визнати протиправним і скасувати рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 № 1823-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Вязенського старостинського округу»;

- визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1878-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Сафонівського старостинського округу»;

- визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1879-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Чорнобривкинського старостинського округу»;

- визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1880-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Заріченського старостинського округу».

В обґрунтування позову керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович зазначив, що оскаржуваними рішеннями Путивльської МР надано дозвіл на видобуток корисної копалини місцевого значення трьом суб`єктам господарювання, які не є власниками чи користувачами відповідних земельних ділянок. А відтак, безпідставно передано іншим особам належне міській раді право, яке не може бути делеговано, що є порушенням вимог частини 1 статті 23 Кодексу України про надра та відповідно підставою для визнання їх протиправними і скасування в судовому порядку.

Враховуючи відсутність звернення до суду з відповідним позовом Держекоінспекції, як органу державної влади, уповноваженого на захист інтересів держави у сфері охорони надр та навколишнього природного середовища, наполягав на наявності підстав для звернення прокурора з цим позовом у порядку статті 53 КАС України з метою захисту державного та суспільного інтересу у збереженні навколишнього природного середовища.

Стверджував, що підстави для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах у прокурора виникли лише 29.11.2024 після надходження від Путивльської МР копій оскаржуваних рішень 49-51 сесій VIII скликання Путивльської міської ради «Про використання корисних копалин місцевого значення», якими зобов`язано виконавчий комітет Путивльської міської ради, відділ житлово-комунального господарства, КНП «Благоустрій громади» Путивльської міської ради при підготовці до осінньо-зимового періоду використовувати корисні копалини місцевого значення (пісок) на земельних ділянках з вищевказаними кадастровими номерами 5923883800:08:004:0008 площею 13,8689 га, 5923887200:03:002:0157 площею 10,8743 га, 5923887200:03:002:0156, площею 0,9056 га, 5923882300:08:002:0488, площею 7,0500 га, 5923883800:08:004:0128, площею 9,5012 га, 5923888400:03:000:0005, площею 6,7178 га та 5923886700:04:002:0677, площею 6,6070 га.

Крім того, додав, що Державна екологічна інспекція в Сумській області також не мала змоги дізнатись про вказані правопорушення раніше, оскільки жодних перевірок в період 2023-2024 років в діяльності Путивльської міської ради нею не проводилось, а про відповідні факти Держекоінспекції стало відомо з листа прокуратури від 03.02.2025. Отже, вважав дотриманим тримісячний строк звернення до суду з цим позовом, встановлений частиною 2 статті 122 КАС України.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 24.02.2025 по справі № 480/1243/25 позовну заяву керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Путивльської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - залишено без руху.

Роз`яснено, що недоліки позовної заяви можуть бути усунені позивачем протягом 10 днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання до суду заяви про поновлення строку на звернення з позовом до суду із зазначенням у ній підстав та наданням доказів поважності його пропуску.

Повідомлено, що у разі невиконання вимог цієї ухвали позовна заява буде повернута позивачу.

Керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович 05.03.2025, подав до суду першої інстанції заяву, в якій просив поновити строк звернення до суду з цим позовом та відкрити провадження у справі.

В обґрунтування заяви зазначив, що сам факт прийняття рішень 49-51 сесій VIII скликання Путивльської МР про використання корисних копалин місцевого значення на земельних ділянках громади не може бути підставою для звернення до суду, а тому не надає прокурору права на здійснення представницьких повноважень, які могли бути реалізовані лише після опрацювання та вивчення в комплексі отриманої з Путивльської МР інформації та документів, з яких прокурором встановлено порушення вимог закону у сфері надрокористування.

Крім того, стверджував, що з оприлюдненої 27.09.2023 на офіційному веб-сайті Путівльської МР інформації щодо прийнятих 49 сесією Путивльської міської ради рішень встановлено, що оспорюване рішення від 21.09.2023 № 1785-МР «Про використання земельних копалин місцевого значення» не опубліковане. Міститься лише назва «Про використання ХХХХХХХХХХ № 1785-МР» без зазначення всіх реквізитів. Текст рішення відсутній, що унеможливлює ознайомлення з його змістом (https://putivlska-qromada.qov.ua/49- sesiva-21092023-12-26-10-21-09-2023/).

Наполягав, що остаточно факт порушення інтересів держави у цій справі прокурором встановлено лише з дати отримання листа Путивльської міської ради, який надійшов до окружної прокуратури 29.11.2024, а відтак, процесуальний строк для звернення до суду пропущений з поважних причин, який відповідно до вимог статті 121 КАС України може бути поновлений судом.

Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 05.07.2023 у справі № 380/15396/22 відмітив, що положення статті 23 Закону № 1697-VII вимагають від прокурора перед зверненням до суду в інтересах держави довести, що відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо повідомити про це такого суб`єкта владних повноважень.

Зауважив, що прокурором дотримано вказані вимоги та після отримання відповідних даних, які підтверджують наявність порушень, 13.02.2025 подано до суду цей позов у межах тримісячного строку після встановлення підстав для звернення до суду, шляхом його направлення до Сумського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025 по справі № 480/1243/25 позовну заяву Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Путивльської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - повернуто позивачу.

Прокурор, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025 у справі № 480/1243/25 скасувати та постановити нову, якою направити справу для продовження розгляду в суді першої інстанції.

Стягнути на користь Сумської обласної прокуратури (рахунок № UA598201720343120001000002983 в ДКСУ, м. Київ, МФО 820172, код ЄДРПОУ 03527891) судові витрати, сплачені за подання апеляційної скарги на рішення суду.

Апеляційна скарга мотивована твердженнями про помилковість висновку суду першої інстанції щодо пропуску прокурором тримісячного строку звернення до суду, встановленого частиною 2 статті 122 КАС України, оскільки судом безпідставно обраховано його з моменту прийняття оскаржуваних рішень (21.09.2023, 05.10.2023 та 09.11.2023), а не з моменту коли прокурору фактично стало відомо про порушені інтереси держави (29.11.2024).

Стверджував про необґрунтоване посилання суду першої інстанції на приписи пункту 4 наказу Генерального прокурора від 21.08.2020 № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» (далі - Наказ № 389), оскільки вказаний пункт наказу лише вказує на джерела отримання інформації для встановлення підстав для представництва, однак не визначає жодних строків отримання такої інформації.

Також вказав, що в оскаржуваній ухвалі суд безпідставно посилається на вимоги пункту 8.2. Наказу № 389, який містить вимогу щодо моніторингу та ініціювання перегляду виключно судових рішень, а не рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, які оспорюються прокурором.

З огляду на те, що прокурором спочатку отримано інформацію від Путивльської МР, а вже потім, після встановлення підстав, вжито заходів реагування шляхом звернення до суду, як того вимагає стаття 23 Закону № 1697-VII та пункт 4 Наказу № 389, переконував, що у даному випадку, дотримано вимоги Наказу № 389.

Посилаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 18.02.2021 у справі № 640/25034/19, наполягав на необхідності обчислення строку звернення до суду не з моменту, коли порушення інтересів держави відбулось, а з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи те, що зміст жодного нормативно-правового акта не містить імперативної вимоги до вивчення прокурором всіх без виключення публікацій у медіа, іншої публічної інформації у формі відкритих даних та не встановлює строків, якими б він був обмежений при ознайомленні з будь-яким із джерел, необхідних для встановлення підстав для представництва, зауважив, що в даній справі звернення до суду відбулось саме після того як прокурор дізнався про порушення інтересів держави, у визначені процесуальним законодавством строки.

Крім того, зазначив, що Сумським окружним адміністративним судом під час вирішення питання щодо строків звернення до суду не враховано, що у відповідності до приписів статті 23 Закону № 1697-VII зверненню прокурора до суду має передувати повідомлення про це відповідного суб`єкта, після чого прокурор отримує право запитувати необхідну інформацію а вже потім може надавати оцінку наявності або відсутності порушень законодавства у конкретній ситуації, що узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 05.07.2023 у справі № 380/15396/22.

Стверджував, що у спірних правовідносинах, прокурором подано до суду адміністративний позов у межах тримісячного строку після встановлення підстав для звернення до суду (отримання відповідної інформації з Путивльської МР), шляхом його направлення до Сумського окружного адміністративного суду, однак зазначене залишилось поза увагою суду першої інстанції.

В іншій частині зміст апеляційної скарги дублює зміст клопотання про поновлення строку звернення до суду, поданого до суду першої інстанції.

У надісланому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу, відповідач просив апеляційну скаргу керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025 у справі № 480/1243/25 залишити без задоволення, а ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025 у справі № 480/1243/25 про повернення позовної заяви позивачу залишити без змін.

В обґрунтування відзиву зазначив, що оскаржувані прокурором рішення 50-51 сесії Путивльської міської ради VIII скликання оприлюдненні на офіційному сайті Путивльської міської ради 11.10.2023 та 15.11.2023 за посиланнями https://putivlska-gromada.gov.ua/50- sesiya-05102023-10-29-29-11-10-2023/ та https: // putivlska-gromada. gov. ua/51-sesiya-09112023-16-15-06-16-11-2023/, і є у вільному доступі для ознайомлення із їх змістом. Однак при висвітленні 27.09.2023 на офіційному сайті міської ради рішення 49 сесії Путивльської міської ради VIII скликання від 21.09.2023 № 1785-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення», оприлюднено лише його скорочене найменування, оскільки у його змісті містилися графічні матеріали місця розташування земельної ділянки. Враховуючи те, що Путивльська міська територіальна громада є прикордонною, тому повна назва рішення, його текстова частина із схемою місця розташування земельної ділянки, на підставі частини 10 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», не оприлюднювалась.

Разом з тим, стверджував, що на адресу електронної пошти керівника Путивльського відділу Конотопської окружної прокуратури «vladmen2105@gmeil.com», відділом землевпорядкування апарату виконавчого комітету Путивльської міської ради «zemrada-putivl@ukr.net», 11.12.2023 надіслані рішення Путивльської міської ради, а саме № 1824-МР від 05.10.2023, 1823-МР від 05.10.2023, № 1880-МР від 09.11.2023, 1879-МР від 09.11.2023

Крім того, 20.04.2023 та 13.12.2023, Путивльською міською радою надіслано запити за вих. № 02-18/801 та вих. № 02-18/3033, відповідно до Департаменту довкілля та енергетики Сумської ОДА про погодження видобутку корисних копалин місцевого значення (піску) для господарських потреб, але відповідь не надійшла. Також 03.04.2024 Путивльською міською радою надіслано запит голові Державної служби геології та надр України з приводу надання інформації про отримання спеціального дозволу на видобуток корисних копалин місцевого значення для господарських потреб загальною глибиною розробки до 2-х метрів, на який службою надано письмову відповідь міській раді 14.04.2024.

З огляду на викладене, наполягав, що Путивльською міською радою було проінформовано як органи прокуратури про факти прийняття оспорюваних рішень, так і контролюючі органи про наміри здійснення видобутку корисних копалин місцевого значення (пісок) для господарських потреб на земельних ділянках комунальної власності, що доводить неповажність причин значного пропуску прокурором строку звернення до суду, які є предметом оскаржень у справі № 480/1243/25.

Зауважив, що прокурором не дотримано вимоги частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII, оскільки відповідна інформація отримана не від Держекоінспекції, що є позивачем у справі, а від Путивльської міської ради.

З посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23.08.2023 у справі № 380/7024/22, від 21.09.2023 у справі № 380/7550/22, від 13.02.2024 у справі № 340/3868/23 та від 18.02.2025 у справі № 320/10110/24, зазначив, що дата отримання прокурором необхідних документів та результати опрацювання належних матеріалів не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

Враховуючи вищевикладене, вважав необґрунтованими доводи апеляційної скарги, натомість оскаржувану ухвалу Сумського окружного адміністративного суду законною та такою, що не підлягає скасуванню.

У надісланій до суду апеляційної інстанції заяві від 28.04.2025 прокурор заперечував проти доводів відповідача, викладених у відзиві на апеляційну скаргу, та зазначив, що посилання міської ради на те, що назву та зміст рішення Путівльської МР від 21.09.2023 № 1785-МР «Про використання земельних копалин місцевого значення» не опубліковано, оскільки в змісті є графічні матеріали місця розташування земельної ділянки, не є коректним, оскільки назва рішення не вказує на конкретне місцезнаходження ділянки.

Крім того, вважав сумнівними доводи відповідача про направлення Путівльською МР 11.12.2023 копій рішень (№1824-МР від 05.10.2023, №1823-МР від 05.10.2023, №1880-МР від 09.11.2023 та №1879-МР від 09.11.2023) на особисту електронну адресу начальника Путивльського відділу Конотопської окружної прокуратури, оскільки листування та документообіг з прокуратурою, як органом держави, здійснюється через офіційну адресу електронної пошти, а міською радою не долучено жодних листів з прокуратури про витребування копій таких рішень та про їх надання на адресу прокуратури.

Стверджував, що у надісланих листах до Департаменту довкілля та енергетики Сумської ОДА та Державної служби геології та надр України щодо інформування контролюючих органів про наміри здійснення видобутку корисних копалин місцевого значення (піску) для господарських потреб на земельних ділянках комунальної власності, відповідач не вказав, що видобуток здійснюватиметься не власником землі, як того вимагає стаття 23 Кодексу України про надра, а іншими суб`єктами. При цьому, повідомлення на адресу Державної екологічної інспекції у Сумській області, що є позивачем у справі, про наміри здійнення видобутку корисних копалин (піску), міською радою взагалі не направлялись.

Переконував, що Держеконіспекція не мала змоги дізнатись про правопорушення раніше, оскільки пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і держаного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, згідно з Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», а тому у період з 2023-2024 років перевірки в частині використання та розпорядження корисними копалинами в Путивльській міській раді нею не проводились.

Відповідні факти стали відомі позивачу лише з листа прокуратури від 03.02.2025, проте, жодних заходів Держекоінспекцією не вжито, а тому, зважаючи на її бездіяльність, було подано в установленому законом порядку та у строк, встановлений ч. 2 ст. 122 КАС України. При цьому, на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII попередньо, до звернення до суду повідомлено про це уповноважений орган. Відтак, процесуальний строк для звернення до суду не пропущений, оскільки такий підлягає обчисленню з 29.11.2024.

В іншій частині зміст заяви є аналогічним апеляційній скарзі та клопотанню про поновлення строку звернення до суду.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області звернувся до суду з цим позовом, в якому оскаржує правомірність:

- рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 №1785-MP,

- рішень 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1824-МР та №1823-МР,

- рішень 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1878-МР, №1879-МР та №1880-МР.

Позов про оскарження цих рішень подано прокурором через систему Електронний суд 14.02.2025 (у суді позов зареєстровано 17.02.2025), тобто, більше ніж через рік з дня прийняття відповідачем оскаржуваних рішень.

У заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор вказує, що він дізнався про рішення 49-51 сесій VIII скликання Путивльської міської ради лише з листа Путивльської міської ради, який надійшов до окружної прокуратури 29.11.2024. Вказаний лист було скеровано на його запит у порядку статті 23 Закону № 1697-VII.

З відкритих даних Путивльської міської ради вбачається, що оскаржуване рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 № 1824-МР та № 1823-МР опубліковано на вебсайті Путивльської міської ради 11.10.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/50-sesiya-05102023-10-29-29-11-10-2023/), а рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1878-МР, № 1879-МР та № 1880-МР - опубліковано 15.11.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/51-sesiya-09112023-16-15-06-16-11-2023/).

Всі ці рішення з повним їх змістом з дня їх опублікування перебувають у відкритому доступі.

Ще одне рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 № 1785-MP було опубліковано на вебсайті Путивльської міської ради 27.09.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/49-sesiya-21092023-12-26-10-21-09-2023/), втім з певними обмеженнями (лише найменування).

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив, що його право на звернення до суду виникло 29.11.2024, а тому подання позову здійснено у межах встановленого статтею 122 КАС України строку.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що позов подано з порушенням тримісячного строку, встановленого частиною 2 статті 122 КАС України, а будь-яких переконливих обґрунтувань обставин та належних доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду із зазначеними позовними вимогами ані прокурором, ані Державною екологічною інспекцією у Сумській області не наведено, а судом не встановлено.

За висновком суду перебіг тримісячного строку звернення до суду у спірних правовідносинах розпочався з дати опублікування оскаржуваних прокурором рішень Путівльської МР, а не з моменту їх отримання 29.11.2024, оскільки дата отримання прокурором від Путивльської сільської ради такої відповіді на запит не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави, і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

На переконання суду, відсутність у відкритому доступі одного з оскаржуваних рішень (від 21.09.2023 № 1785-MP), не спростовує того факту, що прокурор почав вживати дії щодо з`ясування обставин наявності чи відсутності порушених прав держави лише через рік після опублікування, як рішення від 21.09.2023, так і рішень, прийнятих 05.10.2023 та 09.11.2023, у тому числі шляхом їх витребування.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з частинами першою, другою статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;

4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

За визначенням, наведеним у частині 6 статті 161 КАС України, у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

На виконання частини 1 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

За приписами пунктів 1, 9 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо: позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк; у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Відповідно до частин 1, 2 статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

На виконання положень частин 1 та 2 статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно з абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина 3 вказаної вище статті).

Отже, чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа Стаббігс на інші проти Великобританії, справа Девеер проти Бельгії).

У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998, зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані.

У справі "Gradescolo S.R.L. проти Молдови" Суд послався на прецедентне право щодо дотримання вимог стосовно допустимості застосування процесуального закону, як важливого аспекту права на справедливий судовий розгляд. Роль позовної давності має велике значення під час інтерпретації преамбули конвенції, відповідна частини якої проголошує верховенство закону, що є обов`язком для країн, які підписали Конвенцію. Дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов`язано з реалізацією права на справедливий суд. Наявність такої умови запобігає зловживанням і погрозам звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.

За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій, і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Для вирішення питання про правильність застосування судом першої інстанції строку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи необхідно з`ясувати, яким саме рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені права цієї особи, коли розпочався перебіг цього строку.

Так, предметом спору до даній справі є: рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 № 1785-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення» (далі - Рішення № 1785-МР); рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1824-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Руднєвського старостинського округу» (далі - Рішення № 1824-МР); рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 № 1823-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Вязенського старостинського округу» (далі - Рішення № 1823-МР); рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1878-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Сафонівського старостинського округу» (далі - Рішення № 1878-МР); рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1879-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Чорнобривкинського старостинського округу» (далі - Рішення № 1879-МР); рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 № 1880-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Заріченського старостинського округу» (далі - Рішення № 1880-МР).

Згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Так, оскаржувані в межах цієї справи рішення прийняті суб`єктом владних повноважень - Путивльською міською радою Сумської області на виконання владних управлінських функцій щодо видобутку корисних копалин (піску) для своїх господарських і побутових потреб (підготовки до осінньо - зимового періоду), стосуються прав та інтересів виконавчого комітету Путивльської міської ради, Відділу житлово-комунального господарства, благоустрою, охорони навколишнього середовища та інфраструктури виконавчого комітету Путивльської міської ради, КНП «Благоустрій громади» Путивльської міської ради та вичерпують свою дію фактом виконання підготовки до осінньо - зимового періоду 2023 року.

Тобто, вказані рішення є індивідуальними (правовими) актами, та можуть бути оскаржені до суду у встановлені процесуальним законом строки, на відміну від нормативно-правових актів строк оскарження яких вимірюється усім часом чинності цього нормативно-правового акту за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються таким нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що Рішення № 1824-МР від 05.10.2023, № 1823-МР від 05.10.2023 були оприлюднені на офіційному сайті Путивльської міської ради 11.10.2023, а Рішення № 1878-МР від 09.11.2023, № 1879-МР від 09.11.2023 та № 1880-МР від 09.11.2023 - 15.11.2023. Вказані рішення також знаходяться у вільному доступі за посиланнями https://putivlska-gromada.gov.ua/50- sesiya-05102023-10-29-29-11-10-2023/ та https: // putivlska-gromada. gov. ua/51-sesiya-09112023-16-15-06-16-11-2023/.

Отже з огляду на дати оприлюднення вказаних рішень на офіційному сайті Путивльської МР, колегія суддів вважає, що з їх змістом можливо було ознайомитись 11.10.2023 та 15.11.2023, а відтак і перебіг строк звернення до суду з позовом про їх оскарження розпочався відповідно з 11.10.2023 та з 15.11.2023.

Покликання прокурора на неможливість ознайомлення зі змістом розміщеного 27.09.2023 на офіційному веб-сайт Путивльської МР Рішення № 1785-МР від 21.09.2023 через оприлюднення лише його скороченого найменування, не позбавляла прокурора права направити відповідний запит до розпорядника інформації (Путивльської МР) з метою отримання повного тексту такого рішення для вирішення питання про наявність або відсутність підстав для захисту інтересів держави шляхом подання позову про його скасування.

Слід зауважити, що за своїм змістом Рішення № 1785-МР від 21.09.2023 відрізняється від Рішень № 1824-МР, № 1823-МР від 05.10.2023 та № 1878-МР, № 1879-МР, № 1880-МР від 09.11.2023 лише географічним розташуванням земельної ділянки в межах якої планувався видобуток корисних копалин (піску) для підготовки до осінньо-зимового періоду, а тому розміщення на сайті міської ради лише його скороченої назви, не впливає на початок перебігу строку звернення до суду з цим позовом.

Доречно врахувати, що прокурор почав вживати дії щодо з`ясування наявності чи відсутності порушених прав держави лише через рік після опублікування спірних рішень, у тому числі шляхом їх витребування у Путивльської МР, при цьому обставин, які перешкоджали б йому вчинити такі дії у межах встановлених строків він не наводить.

Відповідно до приписів абзаців 5, 6 частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII, у разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом.

Відповідно до пункту 4 Наказу № 389 органи прокуратури зобов`язані отримувати відомості для встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень отримувати з: інформації, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень, а також публікацій у медіа, у тому числі мережі Інтернет, публічної інформації у формі відкритих даних.

Тобто вказаними нормами визначено чіткий обов`язок органів прокуратури вчиняти дії для отримання будь-яких відомостей з доступних джерел для встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень. Відсутність у вказаній нормі строків, з дотриманням яких мають вчинятись такі дії, не є підставою для недотримання процесуальних строків звернення до суду, та на переконання колегії суддів не є поважною причиною для їх поновлення.

У справі "Рисовський проти України" Європейський Суд з прав людини "... підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси…".

Тобто, виходячи з принципу "належного урядування", державні органи загалом, і органи прокуратури зокрема, зобов`язати діяти вчасно та в належний спосіб, а держава не повинна отримувати вигоду у вигляді поновлення судами строку на оскарження судових рішень та виправляти допущені органами державної влади помилки за рахунок приватної особи, яка діяла добросовісно (у даному випадку - за рахунок платника податку у зв`язку з порушенням принципу остаточності судового рішення, прийнятого на користь такого платника податку).

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що саме з моменту оприлюднення оскаржуваних прокурором рішень на офіційному сайті Путивльської міської ради (27.09.2023, 11.10.2023 та 15.11.2023) у позивача виникло право на їх оскарження у судовому порядку, а отже і з розпочався перебіг тримісячного строку, визначеного частиною 2 статті 122 КАС України.

За таких обставин строк звернення до суду з позовом про оскарження Рішення № 1785-MP від 21.09.2023 розпочався 27.09.2023 та завершився 27.12.2023, Рішень № 1824-МР від 05.10.2023 та № 1823-МР від 05.10.2023 - розпочався 11.10.2023 та завершився 11.01.2024, Рішень № 1878-МР від 09.11.2023, № 1879-МР від 09.11.2023 та № 1880-МР від 09.11.2023 -розпочався 15.11.2023 та завершився 15.02.2024.

Разом з цим, позовну заяву прокурором сформовано в системі "Електронний суд" 14.02.2025, тобто із значним порушенням, встановленого законом тримісячного строку на звернення до суду з таким позовом.

Слід зазначити, що прокурор не спростовує та фактично не заперечує інформацію щодо опублікування на відповідному сайті відповідача оскаржуваних рішень, разом з цим і не наводить об`єктивних обставин, які перешкоджали б йому вчинити такі дії у межах встановлених строків.

Разом з тим, прокурор стверджує, що перебіг строку починається з 29.11.2024 та пов`язує цей момент із опрацюванням та вивченням в комплексі отриманої від Путивльської МР інформації та документів, за результатом чого прокурор встановив порушення вимог закону у сфері надрокористування.

З цього приводу слід зазначити, що у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого законом строку звернення з дня виявлення таких порушень. Проте, направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Колегія суддів вважає застосовним наведений висновок Великої Палати Верховного Суду до спірних правовідносин, які склалася в межах розгляду цієї справи та зазначає, що звернення прокурора, з метою витребування ним документів для підтвердження підстав представництва інтересів держави в суді не можуть слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Отже, дата отримання (29.11.2024) прокурором від Путивльської МР запитуваної ним інформації та документів не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави, і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

Наведене вище узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постановах від 23.08.2023 у справі № 380/7024/22, від 21.09.2023 у справі № 380/7550/22, від 13.02.2024 у справі № 340/3868/23, від 18.02.2025 у справі № 320/10110/24.

Колегія суддів наголошує, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.

Оцінюючи поважність підстав несвоєчасного звернення до суду, слід виходити з того, що причина пропуску строку є поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина (або кілька обставин), яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Законодавче обмеження строку оскарження судового рішення, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Відповідно до частини другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21 грудня 2010 року, заява № 45783/05). Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (пункти 22 - 23 рішення у справі "Мельник проти України" від 28 березня 2006 року, заява № 23436/03).

Наведені позивачем обставини, якими обґрунтовано поважність причин пропуску строку звернення до суду, не пов`язані з об`єктивними перешкодами чи труднощами, що унеможливлювали своєчасне подання позовної заяви, а тому колегія суддів дійшла висновку про неповажність наведених позивачем причин та відсутності підстав для поновлення строку на звернення до суду.

Статтею 44 КАС України передбачено обов`язок осіб, які беруть участь у справі (учасників справи), добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема, щодо дотримання процесуальних строків.

Таким чином, особа, яка має намір подати позов, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії для виконання процесуального обов`язку дотримання вимог процесуального закону стосовно форми і змісту позовної заяви, у тому числі процесуальних строків її подачі.

За вищенаведених обставин, оскільки прокурором пропущено встановлений абзацом другим частини другої статті 122 КАС України строк звернення до суду з вищевказаними позовними вимогами, не надано належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Путивльської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для застосування до позовної заяви Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області положень частини 2 статті 123 КАС України та відповідно повернення такої позовної заяви.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Перевіривши доводи, викладені скаржником в апеляційній скарзі, колегія суддів не вбачає обставин, які б давали підстави ставити під сумнів правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області - залишити без задоволення.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 12.03.2025 по справі № 480/1243/25 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Т.С. Перцова Судді Я.М. Макаренко С.П. Жигилій