Постанова від 26.06.2025 по справі 440/4268/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2025 року

м. Київ

справа №440/4268/20

адміністративне провадження № К/990/12447/24, №К/990/13779/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Загороднюка А.Г.,

суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року (суддя Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року (колегія суддів у складі Присяжнюк О.В., Перцової Т.С., Жигилія С.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Кадрова комісія) від 10 липня 2020 року № 2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року № 589к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді, з якої його було звільнено з 20 серпня 2020 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури;

- стягнути з Прокуратури Полтавської області на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 20 серпня 2020 року і до моменту винесення рішення по справі.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначив про незаконність звільнення, зокрема, оскаржуваний наказ містить посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VІІ). При цьому, як зауважує позивач, жодна з передбачених згаданою нормою подій (як реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), не настала. Позивач заперечує можливість застосування у випадку його звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ), оскільки застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VІІ.

Таким чином, на думку позивача, його звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону №1697-VІІ, Кодексу Законів про працю України (статей 40, 42, 42-1,49-2) та не мало належних підстав, оскільки фактично відбулося з ініціативи роботодавця без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.

Указав також на процедурні порушення проведення атестації, зокрема, робота кадрових комісій відбувалася поза межами правового поля та не у відповідності пункту 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-IX, а тому їх рішення є протиправними та не могли нести жодних правових наслідків для позивача.

Окрім того, послуговуючись позицією Верховного Суду у справі №800/513/17, стверджує, що Кадрова комісія здійснювала свою діяльність та приймала оскаржуване рішення за відсутності на те належних, наданих законом повноважень в частині перевірки дотримання останнім вимог антикорупційного законодавства, повноти та достовірності зазначення відомостей у декларації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Суди розглядали цю справу неодноразово.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року, залишеним постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року без змін, позовні вимоги задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані рішення Кадрової комісії № 2 від 10 липня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації та наказ прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року №589к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади. Поновлено ОСОБА_1 на посаді, з якої його було звільнено, з 21 серпня 2020 року. Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня 2020 року по 03 грудня 2020 року в розмірі 67 639,61 грн. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Додатковим рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року, стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної прокуратури на користь позивача витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 8000 грн.

Верховний Суд постановою від 03 листопада 2022 року скасував зазначені судові рішення, а справу №440/4268/20 направив до Полтавського окружного адміністративного суду на новий розгляд.

Суд касаційної інстанції вказав, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі обставини, які містять інформацію щодо предмета доказування у цій частині та дають змогу суду дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування, а також не здійснили оцінку доказів, які мають істотне значення для вирішення цієї справи.

Верховний Суд зазначив, що під час нового розгляду справи необхідно, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові, дослідити та встановити: чи підтверджується наданими позивачем доказами вартість автомобіля SUBARU та обставини його придбання саме у пошкодженому вигляді (екрспертна оцінка його вартості); чи знаходиться у праві власності/користування позивача автомобіль HONDA ACORD; чи спростовують подані позивачем пояснення та докази висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення, зокрема і в частині відповідності його вимога професійної етики.

За результатами нового судового розгляду Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 27 червня 2023 року позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 2 від 10 липня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації; визнав протиправним та скасував наказ прокурора Полтавської області №589к від 18 серпня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області; поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області з 21 серпня 2020 року; зобов`язав Полтавську обласну прокуратуру нарахувати суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня до 03 грудня 2020 року в розмірі 67639,61 грн, на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року та виплатити з урахуванням сум, стягнутих на користь позивача в рахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу за цим позовом з Полтавської обласної прокуратури на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року у справі №440/4628/20 згідно із меморіальним ордером від 25 травня 2021 року №3.

В задоволенні іншої частини позовних вимог суд першої інстанції відмовив.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 січня 2024 року скасував рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року в частині зобов`язання Полтавської обласної прокуратури нарахувати ОСОБА_1 суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня до 03 грудня 2020 року у розмірі 67639, 61 грн, на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року, та виплатити з урахуванням сум, стягнутих на користь позивача в рахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу за цим позовом з Полтавської обласної прокуратури на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року, згідно із меморіальним ордером від 25 травня 2021 року №3.

Ухвалив постанову, якою відмовив позивачеві у задоволенні цієї частини позовних вимог.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року залишив без змін.

Висновки судів першої та апеляційної інстанції у частині задоволених вимог позивача загалом зводяться до необґрунтованості мотивів, якими керувалася Кадрова комісія, стверджуючи в оспорюваному рішенні від 10 липня 2020 року №2 про те, що позивач не повною мірою відповідає критеріям доброчесності та професійної етики.

Зокрема, щодо факту складення відносно ОСОБА_1 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння, суди врахували, що зі змісту постанови Октябрського районного суду м. Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі № 554/6297/19, яка набрала законної сили, слідує, що справу щодо ОСОБА_2 закрито на підставі пункту 1 статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП. Дослідивши зміст цього судового рішення, суди попередніх інстанцій констатували відсутність у діях ОСОБА_1 під час складання протоколу про адміністративне правопорушення поведінки, яка дискредитувала б його як представника прокуратури та могла зашкодити авторитету прокуратури. Водночас взяли до уваги, що згідно з протоколом № 8 засідання Чотирнадцятої кадрової комісії від 10 липня 2020 року, голова Кадрової комісії зазначав, що надані ОСОБА_1 пояснення правдоподібно відповідають на питання, що виникали у членів комісії, у зв`язку із чим вважав потрібним продовжити атестацію, надавши позивачеві можливість представити Кадровій комісії підтверджуючі документи, проте фактично ОСОБА_1 не було надано такої можливості і того ж дня прийнято рішення про неуспішне проходження ним атестації.

Стосовно висновків Кадрової комісії про недекларування позивачем протягом 2017- 2019 років автомобілю HONDA ACORD, за керування яким щодо позивача складено протокол, суди врахували, що згідно з довідкою Головного сервісного центру МВС від 12 грудня 2023 року №31/16-14-11-200, згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру транспортних засобів, за ОСОБА_1 за період з 2018- 2020 роки зареєстровано один транспортний засіб, а саме VOLKSWAGEN PASSAT, 2003 р.в., номерний знак НОМЕР_1 , дата реєстрації 16 березня 2011 року, водночас відповідач не надав будь-яких доказів, що автомобіль HONDA ACORD, яким позивач керував 05 липня 2019 року, знаходився в його користуванні більше ніж один день, у зв`язку із чим суди констатували необґрунтованість висновку Чотирнадцятої кадрової комісії, що ОСОБА_1 повинен був декларувати право користування зазначеним автомобілем в 2017 - 2019 роках.

Щодо висновків Кадрової комісії про декларування ОСОБА_1 автомобіля дружини SUBARU, 2006 року випуску, за заниженою вартістю, суди встановили, що зазначений транспортний засіб було придбано дружиною позивача за 45000 грн на підставі договору купівлі-продажу від 10 травня 2019 року, який ніким не оскаржений та не визнаний недійсним. Суди врахували доводи позивача про те, що така вартість автомобіля була встановлена у зв`язку з придбанням після значної дорожньо-транспортної пригоди, що підтверджується належним чином завіреними НДКЦ МВС України копіями фотокарток, зроблених під час огляду автомобіля SUBARU, 2006 року випуску, згідно з якими на автомобілі відсутні запчастини передньої частини автомобіля, повністю відсутній салон, килимове покриття, проводка, руль та інші пошкодження, що враховано під час оформлення договору купівлі-продажу автомобіля.

З наведених міркувань суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність оспорюваного рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 липня 2020 року №2 про неуспішне проходження прокурором атестації, наявність правових підстав для його скасування, а отже, як наслідок, і для задоволення похідних вимог про скасування наказу про звільнення позивача з посади та поновлення його на цій посаді.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову в частині стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції керувався тим, що в травні 2021 року на користь ОСОБА_1 виплачено середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня до 03 грудня 2020 року в розмірі 67 639,61 грн. Тож оскільки рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року в цій частині було виконано, то станом на час перегляду справи відсутнє порушене право позивача на отримання середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

Офіс Генерального прокурора та Полтавська обласна прокуратура подали касаційні скарги на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року в цій справі.

Офіс Генерального прокурора у своїй скарзі просить зазначені судові рішення скасувати в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове судове рішення про відмову в їх задоволенні. В іншій частині - залишити рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Полтавська обласна прокуратура просить згадані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.

Підставами касаційного оскарження в обох касаційних скаргах зазначено пункти 1 і 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

На обґрунтування доводів за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України обидва скаржники стверджують, що суди попередніх інстанцій ухвалили свої рішення без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах №200/8155/20-а та №160/12019/20 в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності.

У цьому аспекті стверджують, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми пунктів 9, 11, 12, 13, 15, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), пункту 8 частини першої статті 11, частини першої статті 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон №1700-VII), пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221), пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі Порядок №223), пункту 10 частини першої статті 3, пункту 4 частини четвертої статті 19, статті 36 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), частин першої, другої статті 11, частин другої, третьої статті 21, частини другої статті 31, статей 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, підпункту 2 пункту 5, пункту 8 розділу І, пунктів 9-16 розділу IV Порядку №221 щодо оцінки кадровою комісією поведінки, яка дискредитує позивача як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури в площині відповідності критерію професійної етики.

Судами у цій справі не враховано, що підпунктом 3 пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ чітко визначено, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності. Водночас наявність у Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону № 113-ІХ.

Аргументи скаржників за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України стосуються потреби висновку Верховного Суду в частині оцінки кадровою комісією поведінки, яка дискредитує позивача як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури в площині відповідності прокурора критерію професійної етики.

В цій частині обґрунтовані сумніви комісії щодо відповідності позивача вимогам професійної етики виникли на підставі відомостей з Єдиного державного реєстру судових рішень (далі - ЄДРСР) стосовно факту складення відносно ОСОБА_1 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння, а саме постанови Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі №554/6297/19. На думку скаржників, Кадрова комісія аргументовано зазначила, що закриваючи цією постановою справу щодо ОСОБА_1 на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, суд виходив з формальних підстав. Водночас Кадрова комісія не досліджувала питання та не надавала оцінку наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення, а надала у межах компетенції оцінку обставинам щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики.

На переконання обох скаржників, дії та поведінка прокурора ОСОБА_3 (керування транспортним засобом після вживання алкогольних напоїв, відмова від проходження огляду на стан сп`яніння і, як наслідок, вчинення адміністративних правопорушень, недотримання правил дорожнього руху під час керування транспортним засобом) не узгоджуються з наведеними приписами нормативно-правових актів та не відповідають високим стандартам етичної поведінки, а також вимогам суспільства до прокурорів. Водночас наявність згаданої постанови суду не впливає на наявність чи відсутність у діянні позивача порушень правил прокурорської етики.

З огляду на наведене, скаржники вказують на неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає у неправильному тлумаченні пункту 11, підпункту 2 пункту 12, пунктів 13, 15, 17, підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, підпункту 2 пункту 8 розділу І, підпункту 3 пункту 9, пунктів 11, 12, 15, 16 розділу IV Порядку №221, пункту 12 Порядку №233 у сукупності із частиною першою статті 3, статтями 19, 36 Закону №1697-VII, статей 11, 15, 16, 21, частини 2 статті 31, статтями 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, пункту 39 Бордоської декларації, пунктів «а», «b», «c», «d» Стандартів професійної відповідальності та викладом основних обов`язків та прав прокурорів, оскільки за наявності конкретних відомостей щодо порушення прокурором Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів та допущення поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури, що може зашкодити авторитету прокуратури, суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли помилкового висновку про відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором.

Натомість при правильному застосуванні зазначених норм під час надання оцінки законності оскаржуваного рішення кадрової комісії суди мали б врахувати, що кадрова комісія в межах повноважень, встановлених пунктами 11, 12, 15, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та пункту 3, підпункту 2 пункту 5 розділу І, пунктів 9, 11-16 розділу IV Порядку №221 надала оцінку обставинам щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності, критерії яких визначені пунктом 10 частини першої статті 3, статтями 19, 36 Закону №1697-VII, частинами першою, другою статті 11, частиною першою статті 16, частинами другою, третьою статті 21, частиною другою статті 31, статтями 32, 33 Кодексу професійної етики, а ніяк не досліджувала питання та не надавала оцінку наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення, оскільки такі повноваження не відносяться до компетенції кадрових комісій.

Скаржники вказують на необхідність надання Верховним Судом висновку щодо застосування вказаних норм права, що, з урахуванням індивідуальних особливостей обставин встановлених судами у цій справі, мали б бути сформульовані так:

- у рішенні кадрової комісії наявні обставини (щодо обставин складання відносно нього протоколу за частиною першою статті 130 КУпАП та відмова від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння, як за місцем зупинки транспортного засобу, так і в закладі охорони здоров`я), що свідчать про невідповідність поведінки прокурора високим стандартам та цінностям професійної етики, як концептуального положення, що визначає основні принципи, моральні норми та правила, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою;

- поведінка прокурора не сприяє утвердженню статусу прокурора як високоморальної особи в очах сторонніх осіб, працівників патрульної поліції та суду і загалом подає приклад неналежної поведінки працівника правоохоронного органу, а також не сприяє підвищенню авторитету прокуратури в цілому;

- вчинення працівником прокуратури дій такого роду дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури;

- посада прокурора покладає на особу певні обмеження і обов`язки. Зокрема, запорукою утвердження довіри до органів прокуратури має бути законослухняна і добропорядна поведінка працівника прокуратури не лише під час виконання професійних обов`язків, але й у повсякденному житті. Ризик бути затриманим за кермом під час керування автомобілем у стані алкогольного сп`яніння та порушення вимог законодавства у приватному житті можуть стати предметом посиленої суспільної уваги та відповідно негативно вплинути на ставлення громадськості до посади прокурора;

- урахування відомостей про складання відносно прокурора протоколу за частиною першою статті 130 КУпАП та відмова від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості наче «повідомляють», чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2024 року визнано поважними причини пропуску строку Офісом Генерального прокурора на касаційне оскарження рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року в цій справі та відкрито касаційне провадження за поданою Офісом Генерального прокурора касаційною скаргою.

Іншою ухвалою від 25 квітня 2024 року визнано поважними причини пропуску строку на касаційне оскарження зазначених судових рішень Полтавською обласною прокуратурою та відкрито касаційне провадження за поданою цим відповідачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2025 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач працював в органах прокуратури України у періоди з 26 серпня 2010 року до 20 серпня 2020 року на різних посадах, остання займана посада - прокурор відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області.

У зв`язку з набранням 25 вересня 2019 року чинності Законом №113-ІХ, яким запроваджено реформу прокуратури, обов`язковою умовою якої є атестація, успішне проходження усіх етапів якої є підставою для переведення до обласної прокуратури позивачем 04 жовтня 2020 року на виконання вимог пункту 10 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" вказаного Закону подано Генеральному прокурору України заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

Позивач успішно пройшов два етапи атестації та отримав 74 бали за іспит у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та 100 балів за іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, внаслідок чого рішенням Кадрової комісії від 02 березня 2020 року його було допущено до етапу співбесіди.

За наслідками співбесіди позивача визнано таким, що не у повній мірі відповідає критеріям доброчесності та професійної етики, на підставі чого прийнято рішення Кадрової комісії від 10 липня 2020 року №2 про неуспішне проходження ним атестації.

Зі змісту вказаного рішення комісії слідує, що такі висновки ґрунтувалися на такому:

- проаналізувавши відомості з ЄДРСР, Кадрова комісія установила факт складення відносно ОСОБА_1 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння. Дослідивши зміст постанови Октябрського районного суду м. Полтави в адміністративній справі №554/6297/19 від 17 липня 2019 року про закриття справи щодо ОСОБА_1 на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП Кадрова комісія дійшла висновку, що суд закрив провадження виключно з формальних підстав (неправильне зазначення номеру нагрудної камери патрульного поліцейського, відсутність у матеріалах справи направлення поліцейським ОСОБА_1 на медичний огляд тощо). Пояснення позивача з цього приводу комісією не були враховано, як неправдоподібні. Водночас комісією враховано, що ОСОБА_1 не вжив заходів щодо спростування цієї інформації шляхом заявлення позову про захист його честі та гідності;

- згідно з деклараціями ОСОБА_1 за 2017 - 2019 роки автомобіль HONDA ACORD у його користуванні не перебував, проте саме за керування цим транспортним засобом щодо нього було складено протокол;

- у Кадрової комісії виник обґрунтований сумнів придбання 10 травня 2019 року дружиною прокурора автомобіля SUBARU OUTBACK 2006 року випуску за 45 000 грн. Оскільки згідно з відомостями з відкритих джерел станом на момент проведення співбесіди мінімальна вартість такого автомобіля складає 173 тис грн, а середня ринкова - 255 тис грн. На підставі цього факту Кадрова комісія дійшла висновку про декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про майновий стан прокурора.

Наказом прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року № 589к з посиланням на статтю 11 Закону №1697-VII, пункт 3, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-ІХ, позивача звільнено з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 20 серпня 2020 року.

Позивач, уважаючи рішення про неуспішне проходження ним атестації та наказ про звільнення протиправними, звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 4 Закону №1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом №113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Пунктом 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Згідно з пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113- ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур (пункт 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ).

Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

За пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Згідно з пунктом 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

За змістом пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

Підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури

На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок №221, пунктами 6, 8 розділу I "Загальні положення" якого визначено, що атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Розділ IV Порядку №221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV).

Згідно з пунктом 9 розділу IV Порядку №221 для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 розділу IV).

Відповідно до пунктів 11, 12 розділу IV Порядку №221 дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу IV).

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 розділу IV).

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу IV).

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV).

Відповідно до пунктів 4, 5 розділу V "Інші питання, пов`язані із проведенням атестації прокурорів" Порядку №221 кадрові комісії за результатами атестації регулярно подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Рішення кадрових комісій, протоколи засідань, матеріали атестації прокурорів зберігаються в органі прокуратури, при якому функціонує відповідна кадрова комісія.

Відповідно до пункту 12 Порядку №233 рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Пунктом 6 розділу V "Інші питання, пов`язані із проведенням атестації прокурорів" Порядку №221 визначено, що Рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3, пунктом 4 частини четвертої статті 19 Закону №1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Відповідно до статті 11 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність.

Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.

У разі поширення неправдивих відомостей, які принижують його честь, гідність і ділову репутацію, за необхідності вживає заходів до спростування такої інформації, у тому числі в судовому порядку. Сприяти йому в цьому повинні керівники відповідних прокуратур.

Згідно зі статтею 15 цього ж Кодексу прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально.

Постійно підвищувати свій загальноосвітній та професійний рівень, культуру спілкування, виявляти ініціативу, відповідальне ставлення та творчий підхід до виконання своїх службових обов`язків, фахово орієнтуватися у чинному законодавстві, передавати власний професійний досвід колегам.

Він має усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності, ініціативності, комунікативних здібностей, здатності вчасно і якісно виконувати службові обов`язки та завдання.

Згідно зі статтею 16 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність.

Прокурор повинен використовувати ввірене йому службове майно бережливо та лише за призначенням.

Відповідно до статті 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.

Прокурору слід уникати особистих зав`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.

Поза службою поводитися коректно і пристойно. При з`ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення прокурора з метою впливу на посадових осіб.

За змістом частини другої статті 31 вказаного Кодексу у відносинах з громадянами поза службою працівник прокуратури має бути взірцем законослухняності, добропорядності, додержання загальновизнаних норм моралі та поведінки.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Межі касаційного перегляду визначені статтею 341 КАС України. За правилами частини першої цієї статті суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

У касаційній скарзі відповідачі просять скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

За пунктом 1 зазначеної правової норми підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Скаржники вказують, що суди попередніх інстанцій у своїх судових рішеннях не врахували висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах №200/8155/20-а та №160/12019/20 в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності. Зокрема, судами не враховано положень підпункту 3 пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, згідно з якими відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності. Водночас наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

Надаючи оцінку цим доводам скаржників, колегія суддів керується таким.

У постанові від 04 серпня 2022 року в справі №160/12019/20 Верховний Суд зробив висновок, що атестація за законом не є дисциплінарним провадженням; це, попри певну схожість, сутнісно різні, відмінні процедури. На стадії атестації відповідний Комісія не встановлює і не кваліфікує наявності в діях прокурора ознак складу дисциплінарного проступку, що є обов`язковою складовою процедури атестації. На цій стадії відбувається оцінювання фактів (явищ) минулої поведінки прокурора в сенсі виявлення і визначення [нових] якостей (характеристик, ознак чи рис) прокурора, на підставі яких формується висновок про його здатність бути прокурором.

Урахування відомостей про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості наче «повідомляють», чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

Відтак, за висновком Верховного Суду, процедура атестації не є процедурою повторного притягнення прокурора до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення, а рішення відповідачів про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності і звільнення відповідає вимогам чинного законодавства.

В іншій постанові від 04 серпня 2022 року в справі №200/8155/20-а Кадрова комісія мотивувала наявність обґрунтованого сумніву щодо відповідності прокурора вимогам доброчесності тим, що у 2016-2017 роках він уклав чотири угоди купівлі-продажу нерухомості, у кожній з яких вказав завідомо занижену у 3-4 рази вартість такого майна. У деклараціях за 2016-2017 роки прокурор вказав завідомо занижену у 3-4 рази суму отриманих доходів від продажу нерухомості та завідомо занижену у 3-4 рази вартість придбаної нерухомості. Крім того, за обставинами зазначеної справи було встановлено невиконання прокурором обов`язку у відведений законом десятиденний строк повідомляти НАЗК про суттєві зміни у майновому стані суб`єкта декларування.

Верховний Суд погодився з доводами відповідача про те, що вчинення працівником прокуратури дій такого роду є ознакою недоброчесності, дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

У постанові від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21 Верховний Суд зазначив, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

За обставинами вказаної справи Кадрова комісія вважала, що прокурор не підтвердив документально походження коштів, за які здійснено купівлю майна, що перебуває у його користуванні і належить близьким родичам, з якими прокурор проживає, існує обґрунтований сумнів щодо повноти декларування майна та коштів, тому Комісія дійшла висновку про невідповідність вимогам доброчесності прокурора.

Переглянувши судові рішення, Верховний Суд у вказаній справі сформував висновок, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.

Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

У постанові від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21 Верховний Суд, пославшись на позицію, раніше висловлену в постановах від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 22 вересня 2022 року в справі №200/7541/20-а та ін., зазначив, що визначена чинним законодавством атестація не передбачає проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам.

Так, встановлений Законом №1700-VII порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом № 113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

Тому, наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону № 113-ІХ.

За змістом касаційних скарг, наведені скаржниками мотиви за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України щодо неврахування судами попередніх інстанцій зазначених висновків Верховного Суду згадано в контексті питання наявності повноважень кадрових комісій досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в межах визначення відповідності прокурора критерію доброчесності.

У справі, яка переглядається, це стосується епізоду щодо ствердужваного Кадровою комісією в спірному рішенні обґрунтованого сумніву стосовно придбання 10 травня 2019 року дружиною позивача автомобіля SUBARU OUTBACK 2006 року випуску за 45 000 грн. Комісія, послуговуючись інформацією з відкритих джерел, що міститься в мережі Інтернет вказала, що станом на момент проведення співбесіди мінімальна вартість такого автомобіля складає 173 тис грн, а середня ринкова - 255 тис грн. Із цих підстав Кадрова комісія дійшла висновку про декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про майновий стан прокурора.

Верховний Суд, скасовуючи постановою від 03 листопада 2022 року судові рішення судів першої та апеляційної інстанції в цій справі та направляючи її на новий розгляд до суду першої інстанції, зазначив, що під час нового розгляду справи необхідно, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові, дослідити та встановити: чи підтверджується наданими позивачем доказами вартість автомобіля SUBARU та обставини його придбання саме у пошкодженому вигляді (екрспертна оцінка його вартості); чи знаходиться у праві власності/користування позивача автомобіль HONDA ACORD; чи спростовують подані позивачем пояснення та докази висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення, зокрема і в частині відповідності його вимога професійної етики.

Досліджуючи обставини, на потребу з`ясування яких вказав Верховний Суд у постанові від 03 листопада 2022 року, судами встановлено, що автомобіль SUBARU, 2006 року випуску, придбаний дружиною позивача за 45000 грн на підставі договору купівлі-продажу від 10 травня 2019 року, який ніким не оскаржений та не визнаний недійсним.

Судами також установлено, що вказана вартість автомобіля була визначена через те, що автомобіль придбаний після значної дорожньо-транспортної пригоди, що підтверджується належним чином завіреними Державним науково-дослідним криміналістичним центром Міністерства внутрішніх справ України копіями фотокарток, зроблених під час огляду автомобіля SUBARU, 2006 року випуску, які містяться в матеріалах справи. Суди вказали, що цими фото підтверджується, що на автомобілі відсутні запчастини передньої частини автомобіля, повністю відсутній салон, килимове покриття, проводка, руль та інші пошкодження, що враховано під час оформлення договору купівлі-продажу автомобіля.

У касаційних скаргах відповідачі цих обставин не оспорюють і не ставлять під сумнів, мотивів щодо порушення судами норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 у поєднанні зі статтею 353 КАС України касаційні скарги не містять.

Щодо експертної оцінки вартості автомобіля, позивач зазначив, що на момент його придбання закон не вимагав обов`язкового здійснення такої оцінки, тому така не проводилася. Водночас договір купівлі-продажу цього автомобіля було зареєстровано дружиною позивача в сервісному центрі 5341 РСЦ МВС в Полтавській області, як того вимагало чинне законодавство.

Із цього приводу суд апеляційної інстанції зауважив, що відповідно до пункту 8 Порядку державної реєстрації (перереєстрації), зняття з обліку автомобілів, автобусів, а також самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів усіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів, мотоколясок, інших прирівняних до них транспортних засобів та мопедів, затвердженого Кабінету міністрів України від 07 вересня 1998 року №1388 (у редакції, чинній на час здійснення державної реєстрації вказаного транспортного засобу) державна реєстрація (перереєстрація) транспортних засобів проводиться на підставі заяв власників, поданих особисто або уповноваженим представником, і документів, що посвідчують їх особу, підтверджують повноваження представника (для фізичних осіб - нотаріально посвідчена довіреність), а також правомірність придбання, отримання, ввезення, митного оформлення (далі - правомірність придбання) транспортних засобів, відповідність конструкції транспортних засобів установленим вимогам безпеки дорожнього руху, а також вимогам, які є підставою для внесення змін до реєстраційних документів.

Наведений в цьому пункті перелік документів, необхідний для реєстрації транспортного засобу не встановлює обов`язку щодо надання експертної оцінки вартості транспортного засобу.

З огляду на вказані обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість висновку Кадрової комісії щодо декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про майновий стан прокурора, оскільки відповідач, стверджуючи про це, не надав жодних доказів того, що станом на 10 травня 2019 року автомобіль із зазначеними технічними характеристиками і пошкодженнями, як у придбаного дружиною позивача SUBARU, 2006 року випуску, не могла бути такою, як зазначив позивач.

Повертаючись до аргументів скаржників, колегія суддів зауважує, що висновки судів попередніх інстанцій в цій частині ґрунтується на оцінці встановлених у цій конкретній справі обставин, водночас суди жодним чином не заперечують та не ставлять під сумнів повноважень Кадрової комісії досліджувати декларації позивача і надавати їм оцінку в межах визначення відповідності прокурора критерію доброчесності, зокрема, і в контексті наявності у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування.

Більше того, у межах спірних правовідносин судами враховано положення підпункту 3 пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, відповідно до якого для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

Мотиви ж судів зводяться до того, що висновки Кадрової комісії, які ґрунтуються на самій лише невідповідності оцінки вартості майна дружини позивача, зазначеної в декларації позивача та договорі купівлі-продажу транспортного засобу, тій інформації, яку Комісія віднайшла у мережі Інтернет і яку вважала достовірною і правдивою, не можуть вважатися обґрунтованими в світлі наданих позивачем пояснень та доказів існування причин, які зумовили саме таку вартість автомобіля і які відповідач не зміг спростувати під час нового судового розгляду.

З огляду на наведене, в цьому випадку немає підстав для висновку, що суди попередніх інстанцій ухвалили свої судові рішення без урахування висновків Верховного Суду з питання застосування правових норм, викладених в постановах від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах №200/8155/20-а та №160/12019/20 в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності, як про це зазначають скаржники.

До того ж, в названих справах обставини, покладені в основу обґрунтованого сумніву кадрових комісій щодо відповідності прокурора критерію доброчесності, суттєво відрізняються від справи, яка переглядається.

З огляду на викладене, колегія суддів відхиляє доводи скаржників, наведені на обґрунтування підстави оскарження судових рішень, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

У касаційних скаргах відповідачі не навели мотивів на спростування висновків апеляційного суду, який критично оцінив посилання Комісії на недекларування позивачем протягом 2017- 2019 років автомобілю HONDA ACORD, за керування яким щодо позивача складено протокол, обґрунтувавши це тим, що згідно з довідкою Головного сервісного центру МВС від 12 грудня 2023 року №31/16-14-11-200, згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру транспортних засобів, за ОСОБА_1 за період з 2018- 2020 роки зареєстровано один транспортний засіб, а саме VOLKSWAGEN PASSAT, 2003 р.в., номерний знак НОМЕР_1 , дата реєстрації 16 березня 2011 року, водночас відповідач не надав будь-яких доказів, що автомобіль HONDA ACORD, яким позивач керував 05 липня 2019 року, знаходився в його користуванні більше ніж один день.

Верховний Суд не переглядає судові рішення в неоскарженій частині.

Надаючи оцінку доводам скаржників, наведеним на обґрунтування підстави касаційного оскарження судових рішень, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів керується таким.

Відповідачі в касаційних скаргах указують на неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає у неправильному тлумаченні пункту 11, підпункту 2 пункту 12, пунктів 13, 15, 17, підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, підпункту 2 пункту 8 розділу І, підпункту 3 пункту 9, пунктів 11, 12, 15, 16 розділу IV Порядку №221, пункту 12 Порядку №233 у сукупності із частиною першою статті 3, статтями 19, 36 Закону №1697-VII, статей 11, 15, 16, 21, частини 2 статті 31, статтями 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, пункту 39 Бордоської декларації, пунктів «а», «b», «c», «d» Стандартів професійної відповідальності та викладом основних обов`язків та прав прокурорів, оскільки за наявності конкретних відомостей щодо порушення прокурором Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів та допущення поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури, що може зашкодити авторитету прокуратури, суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли помилкового висновку про відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором.

Натомість при правильному застосуванні зазначених норм під час надання оцінки законності оскаржуваного рішення кадрової комісії суди мали б врахувати, що кадрова комісія в межах повноважень, встановлених пунктами 11, 12, 15, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та пункту 3, підпункту 2 пункту 5 розділу І, пунктів 9, 11-16 розділу IV Порядку №221 надала оцінку обставинам щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності, критерії яких визначені пунктом 10 частини першої статті 3, статтями 19, 36 Закону №1697-VII, частинами першою, другою статті 11, частиною першою статті 16, частинами другою, третьою статті 21, частиною другою статті 31, статтями 32, 33 Кодексу професійної етики, а ніяк не досліджувала питання та не надавала оцінку наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення, оскільки такі повноваження не відносяться до компетенції кадрових комісій.

За змістом оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 10 липня 2020 року №2, обґрунтовані сумніви щодо відповідності позивача вимогам професійної етики мотивовано тим, що проаналізувавши відомості з ЄДРСР Комісія виявила факт складення відносно ОСОБА_1 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння. Позивач пояснив, що указаний факт мав місце, однак заперечив своє перебування у стані сп`яніння під час складення протоколу, а також послався на рішення Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі №554/6297/19, якою справу щодо нього закрито на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП.

Комісія в рішенні зазначила, що суд закрив провадження у справі про адміністративне правопорушення виключно з формальних підстав (неправильне зазначення номеру нагрудної камери патрульного поліцейського, відсутність у матеріалах направлення поліцейським ОСОБА_1 на медичний огляд тощо). Водночас аналізуючи пояснення прокурора щодо обставин складання відносно нього протоколу за частиною першою статті 130 КУпАП (керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння), відмови пройти тестування на стан алкогольного сп`яніння за допомогою технічного засобу "Драгер", посилаючись на його недосконалість, а також щодо проходження ним медичного огляду у медичному закладі, комісія критично віднеслась до наданих ним пояснень та дійшла висновку про їх непереконливість та суперечність. Також Комісія вказала на невжиття позивачем заходів щодо спростування поширеної про нього неправдивої, на його думку, інформації в мережі Інтернет, шляхом, зокрема, подання позову до суду.

У справі, яка переглядається, Верховний Суд, скасовуючи постановою від 03 листопада 2022 року судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, зауважив, що суди попередніх інстанцій зосередилися на доводені правильності висновків Октябрського районного суду міста Полтави у справі № 554/6297/19 щодо наявності правових підстав для закриття цієї справи пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

Із цього приводу Верховний Суд заначив, що на стадії атестації комісія не встановлює і не кваліфікує наявності в діях прокурора ознак складу адміністративного правопорушення. На цій стадії відбувається оцінювання фактів (явищ) минулої поведінки прокурора в сенсі виявлення і визначення [нових] якостей (характеристик, ознак чи рис) прокурора, на підставі яких формується висновок про його здатність бути прокурором.

Урахування відомостей про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості наче "повідомляють", чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

Під час нового судового розгляду суди попередніх інстанцій встановили, що постановою Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року, яке набрало законної сили 29 липня 2019 року, справу щодо ОСОБА_1 закрито на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП.

У цьому судовому рішенні йдеться про те, що згідно із протоколом серії ДПР18 № 317158 від 05 липня 2019 року в 00 год. 30 хв. водій ОСОБА_1 в м. Полтава на вулиці Європейській, 8 керував автомобілем Honda Accord, д. н. з. НОМЕР_2 , з ознаками алкогольного сп`яніння: нестійка хода, запах алкоголю з порожнини рота, тремтіння пальців рук. Від проходження огляду на стан сп`яніння у встановленому законом порядку відмовився в присутності двох свідків, чим порушив вимоги пункт 2.5 Правил дорожнього руху України.

Закриваючи справу, суд керувався тим, що зазначені в протоколі ознаки алкогольного сп`яніння не підтверджуються наданим поліцейським відеозаписом, з якого не вбачається помітної нестійкої ходи або тремтіння пальців рук, як про це констатується в протоколі, при цьому, зміст проголошеного під запис тексту протоколу відрізняється від написаного, зокрема, при його прочитанні автор складання протоколу не називала ознак алкогольного сп`яніння у водія, а констатувала лише факт його наявності. Судом також установлено, що ОСОБА_1 відмовився проходити огляд на стан сп`яніння за допомогою технічного засобу «Драгеру», заявивши, що бажає пройти такий огляд в наркологічному диспансері, однак інспектор відповідного направлення не виписав та наполягав на проходженні огляду водієм на місці його зупинки, мотивувавши це тим, що в наркологічному диспансері такий же «Драгер».

Суд зазначив, що перед складенням протоколу про вчинення адміністративного правопорушення після відмови особи від проходження огляду на місці, якщо таке мало місце в дійсності, інспектор поліції не видав ОСОБА_1 направлення відповідної форми для проходження огляду до відповідного закладу охорони здоров`я.

Керуючись пунктами 8, 12 Інструкції про порядок виявлення у водіїв транспортних засобів ознак алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства охорони здоров`я України від 09 листопада 2015 року №1452/735, суд вказав, що оформлення працівниками поліції направлення на медичний огляд до відповідного закладу охорони здоров`я у випадку відмови водія від проведення огляду з метою виявлення стану сп`яніння є обов`язковим. Якщо після оформлення направлення, водій транспортного засобу відмовляється від проведення медичного огляду і в закладі охорони здоров`я, поліцейський в присутності двох свідків складає протокол про адміністративне правопорушення, у якому зазначає ознаки сп`яніння і дії водія щодо ухилення від огляду.

Разом із цим, суд констатував, що ініціатором складення протоколу ОСОБА_1 у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку для проведення огляду на стан сп`яніння не направлявся, у матеріалах справи відсутнє направлення на огляд водія транспортного засобу ОСОБА_1 з метою виявлення стану алкогольного сп`яніння, що свідчить про те, що поліцейський у встановленому законом порядку не направляв водія у заклад охорони здоров`я для проходження огляду на стан сп`яніння. Водночас відповідно до Висновку щодо результатів медичного огляду з метою виявлення стану алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції від 05 липня 2019 року №233, о 02 год. 40 хв. цієї ж дати ОСОБА_1 у визначеному законом порядку пройшов огляд в Полтавському обласному наркологічному диспансері і ознак сп`яніння у нього виявлено не було.

З огляду на наведене, Октябрський районний суд міста Полтави дійшов до висновку щодо відсутності в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП.

Повертаючись до обставин цієї справи, суди попередніх інстанцій констатували, що факт складання працівниками патрульної поліції стосовно ОСОБА_1 протоколу про адміністративне правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, знайшов своє підтвердження, але обставини, викладені в вказаному протоколі, повністю спростовуються постановою Октябрського районного суду м. Полтави від 17 липня 2019 року, Висновком щодо результатів медичного огляду з метою виявлення стану алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції від 05 липня 2019 року №233 та іншими доказами.

Із цих міркувань суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у діях ОСОБА_1 під час складання протоколу про адміністративне правопорушення поведінки, яка дискредитувала б його як представника прокуратури та могла зашкодити авторитету прокуратури.

Скаржники у своїх касаційних скаргах вказують, що надаючи оцінку законності оскаржуваного рішення Кадрової комісії суди при правильному застосуванні правових норм мали б врахувати, що Кадрова комісія в межах повноважень надала оцінку обставинам щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності, а ніяк не досліджувала питання та не надавала оцінку наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення, оскільки такі повноваження не відносяться до компетенції кадрових комісій. Водночас за наявності конкретних відомостей щодо порушення прокурором Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів та допущення поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури, що може зашкодити авторитету прокуратури, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про невмотивованість спірного рішення Кадрової комісії.

В аспекті наведених скаржниками доводів слід нагадати, що Верховний Суд вже неодноразово розглядав питання співвідношення дискреційних повноважень кадрових комісій у процедурі атестації прокурорів з вимогою Закону обґрунтувати мотиви прийнятого за її результатами рішення, а також меж судового контролю за реалізацією таких дискреційних повноважень.

Зокрема, у постанові від 16 травня 2024 року в справі №640/579/20 Верховний Суд зазначив, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає на виконання приписів закону відповідне рішення та вчиняє дії.

У свою чергу, кадрова комісія є уповноваженим суб`єктом з питань проведення атестації прокурорів та прийняття рішення за її результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються встановлені статтею 2 КАС України вимоги.

Отже, ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оспорюваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його законності, тобто чи було таке рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Послуговуючись висновками Європейського суду з прав людини [щодо меж судового контрою при оцінці актів, прийнятих на реалізацію дискреційних повноважень] Верховний Суд, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, зауважив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

Тобто межі дискреції кадрової комісії щодо, зокрема, атестації прокурорів не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес атестації, як і рішення в результаті цього процесу, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема прокурорам, так і незалежному сторонньому спостерігачу.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

У цьому контексті Верховний Суд послався на раніше сформовану позицію зокрема, у постановах від 27 жовтня 2021 року у справі №340/3563/20, від 21 грудня 2021 року у справі №640/458/20, від 15 лютого 2022 року у справі №120/4824/20-а, від 29 червня 2022 року у справі №420/10211/20, від 20 жовтня 2022 року у справі №640/1443/20, від 22 грудня 2022 року у справі №260/3009/20.

За обсягом установлених в справі обставин Комісія з аналізу відомостей ЄДРСР з`ясувала факт складення щодо позивача протоколу про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 130 КУпАП. Такі відомості встановлено з рішення Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі №554/6297/19. Зазначеним рішенням констатовано, що викладені у протоколі відомості не знайшли підтвердження, при цьому за результатом розгляду справи ухвалено постанову на користь позивача - справу закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП.

Попри суть та зміст рішення Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі №554/6297/19, Кадрова комісія виокремила з його контексту порушення, які ставилися позивачеві в провину згідно зі згаданим протоколом та поклала їх в основу своїх висновків про допущення ОСОБА_1 поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури, що може зашкодити авторитету прокуратури.

За змістом рішення Кадрової комісії, такі її висновки ґрунтуються на самому лише факті складення протоколу про вчинення позивачем адміністративного правопорушення.

При цьому Комісія безпосередньо жодного доказу не досліджувала та не перевіряла доведеності вчинення позивачем дій, несумісних, на її переконання, зі статусом прокурора. Відомостей про це оспорюване рішення не містить. Так само, в ньому не визначено, яку конкретно поведінку позивача Комісія розцінила таким чином.

Переглядаючи справу, суди попередніх інстанцій також взяли до уваги, що на засіданні Чотирнадцятої кадрової комісії від 10 липня 2020 року, голова Кадрової комісії зазначав, що надані ОСОБА_1 пояснення правдоподібно відповідають на питання, що виникали у членів комісії, у зв`язку із чим вважав потрібним продовжити атестацію, надавши позивачеві можливість представити Кадровій комісії підтверджуючі документи, проте фактично ОСОБА_1 не було надано такої можливості і того ж дня прийнято рішення про неуспішне проходження ним атестації.

Як підсумок, в цій частині висновок спірного рішення ґрунтується на тому, що Кадрова комісія дослідила в ЄДРСР зміст ухваленого на користь позивача судового рішення, виокремила з його контексту порушення, які ставилися позивачеві у провину згідно з протоколом про адміністративне правопорушення і, не дослідивши жодного доказу, в тому числі тексту самого протоколу, та відкинувши всі обставини та висновки суду, якими він керувався ухвалюючи постанову, констатувала вчинення позивачем поведінки, несуміжної зі статусом прокурора, не конкретизувавши при цьому, яку саме поведінку вона має на увазі.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про невмотивованість спірного рішення Кадрової комісії в цій частині.

Доводи скаржників цих висновків не спростовують, та за своєю суттю стосуються не стільки потреби надання висновку щодо застосування норм права у межах спірних правовідносин відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скільки переоцінки доказів та вказують лише на незгоду скаржників з правовою оцінкою, наданою судами обставинам цієї справи.

Як уже зазначалося, до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 10 жовтня 2020 року №2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди.

У частині задоволення решти вимог, які є похідними від оскарження зазначеного наказу, скаржники не навели мотивів щодо неправильного застосування судами норм матеріального права чи порушення норм процесуального права в розрізі підстав касаційного оскарження, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України, тому Верховний Суд не надає оцінки висновкам судів в неоспореній частині.

За таких обставин, Верховний Суд, у межах доводів і вимог касаційних скарг, констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування під час касаційного перегляду не встановлено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у залишеній без змін частині та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Постанову ухвалено з окремою думкою.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду