Окрема думка від 26.06.2025 по справі 440/4268/20

ОКРЕМА ДУМКА

26 червня 2025 року

м. Київ

справа №440/4268/20

адміністративне провадження №К/990/12447/24, №К/990/13778/24

судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Білак М.В. на постанову Верховного Суду від 26 червня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Короткий виклад історії справи

У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Кадрова комісія) від 10 липня 2020 року № 2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року № 589к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області;

- поновити ОСОБА_1 на посаді, з якої його було звільнено з 20 серпня 2020 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури;

- стягнути з Прокуратури Полтавської області на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 20 серпня 2020 року і до моменту винесення рішення по справі.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про незаконність звільнення, оскільки оскаржуваний наказ містить посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VІІ). При цьому, як зауважує позивач, жодна з передбачених згаданою нормою подій (як реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), не настала. Позивач заперечує можливість застосування у випадку його звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ), оскільки застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VІІ.

Таким чином, на думку позивача, його звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону №1697-VІІ, Кодексу законів про працю України (статей 40, 42, 42-1, 49-2) та не мало належних підстав, оскільки фактично відбулося з ініціативи роботодавця без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.

Указав також на процедурні порушення проведення атестації, зокрема, робота кадрових комісій відбувалася поза межами правового поля та не у відповідності до вимог пункту 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-IX, а тому їх рішення є протиправними та не могли нести жодних правових наслідків для позивача.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.

Визнані протиправними та скасовані рішення Кадрової комісії № 2 від 10 липня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації та наказ прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року №589к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді, з якої його було звільнено, з 21 серпня 2020 року.

Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня по 03 грудня 2020 року в розмірі 67 639,61 грн.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Додатковим рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2021 року, стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Полтавської обласної прокуратури на користь позивача витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 8 000 грн.

Постановою Верховного Суду від 03 листопада 2022 року скасовано вказані судові рішення, а справу №440/4268/20 направлено до Полтавського окружного адміністративного суду на новий розгляд.

За результатами нового розгляду справи рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 2 від 10 липня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації.

Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Полтавської області №589к від 18 серпня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області з 21 серпня 2020 року.

Зобов`язано Полтавську обласну прокуратуру нарахувати суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня до 03 грудня 2020 року в розмірі 67 639,61 грн, на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року та виплатити з урахуванням сум, стягнутих на користь позивача в рахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу за цим позовом з Полтавської обласної прокуратури на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року у справі №440/4628/20 згідно із меморіальним ордером від 25 травня 2021 року №3.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року скасовано рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року в частині зобов`язання Полтавської обласної прокуратури нарахувати ОСОБА_1 суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 21 серпня до 03 грудня 2020 року у розмірі 67 639,61 грн, на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року, та виплатити з урахуванням сум, стягнутих на користь позивача в рахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу за цим позовом з Полтавської обласної прокуратури на підставі виконавчого листа, виданого Полтавським окружним адміністративним судом 17 травня 2021 року, згідно із меморіальним ордером від 25 травня 2021 року №3.

Ухвалено у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовної вимоги.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року залишено без змін.

Офіс Генерального прокурора та Полтавська обласна прокуратура не погодилися з рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року в цій справі та у зв`язку з цим подали касаційні скарги.

Так, Офіс Генерального прокурора у своїй скарзі просить судові рішення скасувати в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в їх задоволенні, а в іншій частині залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Полтавська обласна прокуратура просить згадані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

Постановою Верховного Суду від 26 червня 2025 року касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Полтавської обласної прокуратури залишено без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у залишеній без змін частині та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року - без змін.

Основні мотиви, викладені у постанові Верховного Суду

У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач працював в органах прокуратури України з 26 серпня 2010 року на різних посадах, зокрема з 14 травня 2020 року - на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області.

04 жовтня 2019 року на виконання вимог пункту 10 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ подав Генеральному прокурору України заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

10 липня 2020 року відбулося засідання Кадрової комісії, на якому проведено співбесіду з ОСОБА_1 , за результатами якої прийнято рішення №2 про неуспішне проходження атестації.

За змістом такого рішення, під час проведення співбесіди, комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, зокрема:

- проаналізувавши відомості з ЄДРСР, Кадрова комісія установила факт складення відносно ОСОБА_1 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння. Дослідивши зміст постанови Октябрського районного суду м. Полтави в адміністративній справі №554/6297/19 від 17 липня 2019 року про закриття справи щодо ОСОБА_1 на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП Кадрова комісія дійшла висновку, що суд закрив провадження виключно з формальних підстав (неправильне зазначення номеру нагрудної камери патрульного поліцейського, відсутність у матеріалах справи направлення поліцейським ОСОБА_1 на медичний огляд тощо). Пояснення позивача з цього приводу комісією не були враховано, як неправдоподібні. Водночас комісією враховано, що ОСОБА_1 не вжив заходів щодо спростування цієї інформації шляхом заявлення позову про захист його честі та гідності;

- згідно з деклараціями ОСОБА_1 за 2017 - 2019 роки автомобіль HONDA ACORD у його користуванні не перебував, проте саме за керування цим транспортним засобом щодо нього було складено протокол;

- у Кадрової комісії виник обґрунтований сумнів щодо придбання 10 травня 2019 року дружиною прокурора автомобіля SUBARU OUTBACK, 2006 року випуску, за 45 000 грн. Оскільки згідно з відомостями з відкритих джерел станом на момент проведення співбесіди мінімальна вартість такого автомобіля складає 173 тис грн, а середня ринкова - 255 тис грн. На підставі цього факту Кадрова комісія дійшла висновку про декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про майновий стан прокурора.

Наказом прокурора Полтавської області від 18 серпня 2020 року № 589к з посиланням на статтю 11 Закону №1697-VII, пункт 3, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-ІХ, позивача звільнено з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 20 серпня 2020 року.

Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 10 жовтня 2020 року №2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди.

Надаючи оцінку доводам касаційних скарг Суд не встановив підстав для висновку, що суди попередніх інстанцій ухвалили свої рішення без урахування висновків Верховного Суду з питання застосування правових норм, викладених в постановах від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах №200/8155/20-а та №160/12019/20 в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності.

Суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованим висновок Кадрової комісії щодо декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про майновий стан, оскільки відповідач, стверджуючи про це, не надав жодних доказів того, що станом на 10 травня 2019 року автомобіль із зазначеними технічними характеристиками і пошкодженнями, як у придбаного дружиною позивача SUBARU, 2006 року випуску, не могла бути такою, як зазначив позивач.

Мотиви судів зводяться до того, що висновки Кадрової комісії, які ґрунтуються на самій лише невідповідності оцінки вартості майна дружини позивача, зазначеної в декларації та договорі купівлі-продажу транспортного засобу, тій інформації, яку Комісія віднайшла у мережі Інтернет і яку вважала достовірною і правдивою, не можуть вважатися обґрунтованими в світлі наданих позивачем пояснень та доказів існування причин, які зумовили саме таку вартість автомобіля і які відповідач не зміг спростувати під час нового судового розгляду.

Попри суть та зміст рішення Октябрського районного суду міста Полтави від 17 липня 2019 року в адміністративній справі №554/6297/19, Кадрова комісія виокремила з його контексту порушення, які ставилися позивачеві в провину згідно зі згаданим протоколом та поклала їх в основу своїх висновків про допущення ОСОБА_1 поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури, що може зашкодити авторитету прокуратури.

При цьому Комісія безпосередньо жодного доказу не досліджувала та не перевіряла доведеності вчинення позивачем дій, несумісних, на її переконання, зі статусом прокурора. Відомостей про це оспорюване рішення не містить, так само як і не визначено, яку конкретно поведінку позивача Комісія розцінила таким чином.

За таких обставин колегія суддів Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про невмотивованість спірного рішення Кадрової комісії в частині дискредитації ОСОБА_1 як прокурора у зв`язку зі складенням відносно нього протоколу про вчинення адміністративного правопорушення - керування транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Частиною другою статті 34 КАС України визначено, що при прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення.

У той же час, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Враховуючи встановлені обставини у цій справі, а також докази, які містяться у матеріалах справи, за наслідками її розгляду, висловлюю незгоду з прийнятою постановою в частині наявності правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 10 жовтня 2020 року №2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації, виходячи з такого.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року №1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).

Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

19 вересня 2019 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.

Проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

У разі неуспішного проходження атестації прокурором такий прокурор підлягає звільненню суб`єктом владних повноважень.

Відповідно до пункту 15 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Вказана інформація необхідна для цілей атестації прокурора може бути покладена в основу матеріалів атестаційної справи відповідно до Порядку №233.

Відомості, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку № 221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації. Такими відомостями, зокрема, є дисциплінарні провадження відносно прокурора та розміщена в них інформація, оцінку якій надають члени кадрової комісії у межах своїх дискреційних повноважень.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону України «Про прокуратуру» діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

Статтею 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури від 27 квітня 2017 року, визначено, що правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора тощо, тому знання вимог антикорупційного законодавства, з питань етичної поведінки запобігання та врегулювання конфліктів інтересів, інших встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог, обмежень та заборон має свідчити про достатню професійну компетентність відповідного прокурора.

Також Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (стаття 16); прокурор має суворо дотримуватися обмежень, передбачених антикорупційним законодавство, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (стаття 19).

Статтею 19 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися Присяги прокурора, правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Відповідно до статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів працівнику прокуратури слід не допускати дій і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

Відповідно до пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийнято восьмим Конгресом Організації об`єднаних націй з попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Гавана, Куба, 27 серпня - 07 вересня 1990 року), особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію. Особи, які здійснюють судове переслідування, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь та гідність своєї професії.

Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

У Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів («Будапештські керівні принципи»), прийнятих на 6-й конференції Генеральних прокурорів Європи у Будапешті 31 травня 2005 року, відзначено, що прокурори відіграють ключову роль у системі кримінальної юстиції, і повинні твердо дотримуватися професійних стандартів та підтримувати честь і гідність своєї професії; відповідати найвищим стандартам чесності і піклування, прокурори не повинні компрометувати своїми вчинками в приватному житті такі позитивні якості співробітників органів прокуратури, як чесність, справедливість і неупередженість.

Аналогічні положення викладені у Стандартах професійної відповідальності та викладення основних прав і обов`язків прокурорів, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів 21 квітня 1999 року.

Отже, до прокурора висунуто ряд вимог, які необхідно дотримуватися як в повсякденному особистому житті, так і в професійній сфері.

Дотримання таких вимог ОСОБА_1 як прокурором відділу прокуратури, було предметом перевірки Чотирнадцятою кадровою комісією під час проведення з ним співбесіди.

Так, членами кадрової комісії проаналізовано відомості Єдиного реєстру судових рішень та виявлено факт складення відносно ОСОБА_1 протоколу про адміністративне правопорушення - керування транспортним засобом (автомобілем) у стані алкогольного сп`яніння.

Відповідно до пункту 14 розділу IV Порядку №221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Під час співбесіди прокурор пояснив, що указаний факт мав місце, однак заперечив своє перебування у стані сп`яніння під час складення такого протоколу, а також послався на постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 17 липня 2017 року у справі №554/6297/19 про закриття справи на підставі пункту 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП.

Оцінка професійної етики та доброчесності прокурора, відповідно до пункту 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.

Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

Достатнім є наявність конкретної інформації, яка, з урахуванням наданих особою пояснень та аргументів, не спростовує уяву (сприйняття) визначених законом осіб щодо її достатньої відповідності цим критеріям.

Обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності щодо таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

Відповідні правові позиції Верховний Суд сформулював, зокрема, у постановах від 11 жовтня 2023 року у справі №380/23235/21 та від 13 червня 2023 року у справі № 420/23643/21.

Також у постановах від 29 червня 2022 року у справі № 420/10211/20, від 11 серпня 2022 року у справі № 160/8111/20, від 07 липня 2022 року у справі № 560/214/20 Верховний Суд виснував про те, що за загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Визначення відповідності або невідповідності прокурора встановленим критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самі по собі є достатньою підставою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності).

З цього приводу хочу зауважити, що за встановлених у справі обставин відсутність факту притягнення позивача до адміністративної відповідальності не спростовує існування виявленого комісією факту складення відносно нього протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, що не заперечувалося і самим прокурором, що за переконанням (обґрунтованим сумнівом) членів кадрової комісії свідчить про невідповідність прокурора вимогам професійної етики.

Комісія дослідила зміст судового рішення, відповідно до якого провадження у справі щодо позивача було закрито виключно з формальних (неправильне зазначення номеру нагрудної камери патрульного поліцейського, на яку здійснювався відеозапис, відсутність у матеріалах справи направлення ОСОБА_1 поліцейським на медичний огляд) підстав.

Також комісія проаналізувала пояснення ОСОБА_1 щодо обставин складання відносно нього протоколу про адміністративне правопорушення та прийшла до висновку про їх заплутаність та непереконливість, а деякі пояснення визнані неправдоподібними. Крім того комісія взяла до уваги невжиття прокурором заходів щодо спростування поширеної відносно нього неправдивої (на його думку) інформації у мережі Інтернет.

Так, у рішенні Кадрової комісії зазначено, що « ОСОБА_1 пояснив, що відмовився від тестування на стан алкогольного сп`яніння за допомогою технічного пристрою «Драгер» у зв`язку з тим, що в його практиці був випадок протиправного використання поліцейським «Драгеру» із зміненими налаштуваннями, який завжди підтверджував стан алкогольного сп`яніння водіїв, навіть якщо вони реально не перебували в такому стані. Неправдоподібними виглядають також пояснення ОСОБА_1 щодо обставин, які передували складенню протоколу про адміністративне правопорушення - неочікуваний візит опівночі до нього працівників поліції у День Національної поліції з проханням щоб він відвіз їх до місць проживання, обставини спілкування з працівниками поліції того, а також щодо проходження ОСОБА_1 медичного огляду у медичному закладі».

Хочу зауважити, що у постановах від 04 серпня 2022 року у справі №160/12019/20, від 03 листопада 2022 року у справі №280/9730/20, від 15 листопада 2022 року у справі №140/3147/21, від 29 листопада 2022 року у справі №640/33311/20, Верховний Суд указав на те, що атестація за законом не є дисциплінарним провадженням; це, попри певну схожість, сутнісно різні, відмінні процедури. На стадії атестації відповідна комісія не встановлює і не кваліфікує наявності в діях прокурора ознак складу дисциплінарного проступку, що є обов`язковою складовою процедури атестації. На цій стадії відбувається оцінювання фактів (явищ) минулої поведінки прокурора в сенсі виявлення і визначення [нових] якостей (характеристик, ознак чи рис) прокурора, на підставі яких формується висновок про його здатність бути прокурором. Урахування відомостей про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості можуть містити інформацію, яка свідчитиме про те, чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

З точки зору прокурорської етики, порушення морально-етичних вимог може мати місце навіть у тому випадку, коли відсутнє порушення норм права, що дає підстави для притягнення до юридичної відповідальності.

У межах процедури атестації прокурорів, з урахуванням мети і завдань її проведення, повноваженнями комісії є з`ясування й оцінка усіх аспектів життя і діяльності прокурора не лише професійного характеру, але й морально-етичного, тобто комісія повинна визначити чи відповідає поведінка прокурора міжнародним стандартам у цій сфері, а також положенням Кодексу.

На моє переконання суди попередніх інстанцій в цій справі залишили поза увагою ту обставину, що під час проведення співбесіди Кадрова комісія виходила не з факту притягнення прокурора до адміністративної відповідальності, а з обставин, які слугували підставою для складення щодо нього протоколу про адміністративне правопорушення та поведінки (дії) прокурора у зв`язку з цим.

У контексті наведеного, з урахуванням визначеного Конституцією України нового місця прокуратури в системі державної влади України, вважаю необхідним зазначити, що посада прокурора в рівній мірі як і посада судді, покладає на особу певні обмеження і обов`язки, а також висуває вимогу дотримання високих стандартів у своїй поведінці. Зокрема, запорукою утвердження довіри до органів прокуратури має бути законослухняна і добропорядна поведінка працівника прокуратури не лише під час виконання професійних обов`язків, але й у повсякденному житті.

Указані обставини враховувалися Кадровою комісією під час проведення співбесіди з позивачем, оскільки це відповідним чином характеризує працівника прокуратури, і всі наявні в біографії прокурора події мають бути проаналізовані членами комісії під час атестації з метою формування об`єктивної та повної характеристики такої особи.

У постанові від 03 листопада 2022 року у справі №600/1450/20-а Верховний Суд зазначав, що критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вказаних вище конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

Одним із критеріїв процедури перевірки дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності (підпункт 3 пункту 9 розділу ІV Порядку №221), є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

Змістовний аналіз оскаржуваного рішення кадрової комісії свідчить про те, що причиною його прийняття стали також висновки комісії про обґрунтований сумнів придбання 10 травня 2019 року дружиною прокурора автомобіля SUBARU OUTBACK, 2006 року випуску, за 45 000 грн. При цьому згідно відомостей з відкритих джерел, що є у вільному доступі у всесвітній мережі, станом на момент проведення співбесіди мінімальна вартість такого автомобіля складає 173 000 грн, а середня ринкова - 255 000 грн. Жодних доказів придбання майна саме за такою вартістю у відповідь на раніше надісланий кадровою комісією запитальник не надіслав, переконливих пояснень щодо низької вартості набутого рухомого майна під час співбесіди комісії не надав.

Суди першої та апеляційної інстанцій висновки комісії щодо декларування ним автомобіля дружини за заниженою вартістю визнали припущенням, не підтвердженим належними доказами.

Так, суди керувалися тим, що за змістом Закону України «Про прокуратуру» кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокуратури не наділена повноваженнями контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя зазначених осіб. Здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції НАЗК. З аналізу частини другої-третьої статті 50 Закону України «Про запобігання корупції» убачається що НАЗК за наслідком виявлення недостовірних відомостей у декларації або ознак необґрунтованості активів, в обов`язковому порядку повідомляється або юридична особа публічного права, в якій працює декларант, або сам суб`єкт декларування.

Верховний Суд вважає, що в цьому випадку немає підстав для висновку, що суди попередніх інстанцій ухвалили свої судові рішення без урахування висновків з питання застосування правових норм, викладених в постановах Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20, від 28 вересня 2023 року у справі №640/39174/21, від 15 вересня 2022 року у справі №380/4314/21, від 04 серпня 2022 року у справах №200/8155/20-а та №160/12019/20 в частині повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності, як про це зазначають скаржники.

Повноваженнями на перевірку декларацій, проведення моніторингу способу життя кадрові комісії не наділені, а оскаржуване рішення Кадрової комісії не містить посилань на будь-які рішення або повідомлення НАЗК щодо позивача.

З цього приводу слід зазначити, що у процедурі атестації обов`язок спростування сумнівів комісії у доброчесності прокурора або доведення їх необґрунтованості покладається на прокурора, який має намір підтвердити свою відповідність таким вимогам.

Оцінювання статків має певні особливості на відміну від звичайних дисциплінарних розслідувань, які потребують надання більшої гнучкості в застосуванні встановлених законом обмежень, сумісних із метою відновлення та зміцнення довіри суспільства до системи прокуратури та забезпечення високого рівня доброчесності.

В контексті цих правовідносин, особа, яка є стороною у адміністративній справі, стверджуючи про незаконність звільнення з посади, підставою для якого слугувало рішення кадрової комісії, має зазначити докази, що спростовують вказані обставини, викладені у рішенні комісії.

Верховний Суд залишив без змін висновки судів першої та апеляційної інстанцій, вказавши при цьому про те, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необґрунтованість висновку Кадрової комісії щодо декларування ОСОБА_1 невідповідних відомостей про свій майновий стан, оскільки відповідач, стверджуючи про це, не надав жодних доказів того, що станом на 10 травня 2019 року вартість автомобіля із зазначеними технічними характеристиками і пошкодженнями, як у придбаного дружиною позивача SUBARU, 2006 року випуску, не могла бути такою, як зазначив позивач.

У той же час, на моє переконання відповідач не зобов`язаний саме спростовувати надані позивачем пояснення та докази в рамках процедури співбесіди, зокрема, під час судового розгляду справи. Такі докази були зібрані під час підготовки матеріалів атестації та враховані Кадровою комісією, а у подальшому враховані і судом під час неодноразового розгляду адміністративної справи.

Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Підсумовуючи викладене вважаю помилковою позицію Верховного Суду щодо визнання обґрунтованими висновків судів попередніх інстанцій в частині правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 10 жовтня 2020 року №2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами проходження (складання) етапу атестації - співбесіди.

З огляду на те, що Верховний Суд не переглядав судові рішення в частині критичної оцінки посилання Комісії на недекларування позивачем упродовж 2017- 2019 років автомобілю HONDA ACORD, у зв`язку з відсутністю у касаційних скаргах відповідачів мотивів на спростування висновків апеляційного суду, то відсутні і підстави для викладення окремої думки в цій частині.

Вважаю, що оскаржуване рішення комісії в частині вирішення питання відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності є обґрунтованим та відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України. Відповідно, спірне рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації у зв`язку з обґрунтованим сумнівом кадрової комісії не підлягає скасуванню у судовому порядку.

Тому рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі №440/4268/20 слід було скасувати, ухваливши нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Суддя М.В. Білак