Окрема думка від 17.04.2025 по справі 910/127/21

ОКРЕМА ДУМКА

17 квітня 2025 року

м. Київ

cправа № 910/127/21

Судді Чумака Ю. Я.

До постанови Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21

Повністю не погоджуюся із резолютивною частиною та з мотивами, викладеними в зазначеній вище постанові. Керуючись частиною 3 статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), викладаю окрему думку, суть якої полягає в такому.

Короткий зміст позовних вимог

1.1. У грудні 2020 року заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради) (далі - позивач, КМДА) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Національної академії внутрішніх справ (далі - відповідач, НАВС, Академія), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Резон" (далі - третя особа, ТОВ "Фірма "Резон", Товариство) про:

1) припинення права постійного користування НАВС земельними ділянками площею 6,196 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0002, та площею 23,716 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0001 (далі - спірні земельні ділянки), які розташовані на 22 км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва;

2) зобов`язання відповідача повернути позивачу спірні земельні ділянки з приведенням їх в придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що в 1998 та 2012 роках КМДА надала спірні земельні ділянки в постійне користування Академії для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва, проте на підставі укладеного 27.07.2017 між НАВС і Товариством договору відповідач без згоди власника земельних ділянок здійснює будівництво на них житлово-рекреаційного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення, що свідчить про використання спірних земельних ділянках не за цільовим призначенням і в подальшому призведе до вибуття земельних ділянок із державної власності та унеможливить їх використання за цільовим призначенням. При цьому використання спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням є підставою для припинення права постійного користування та, як наслідок, повернення земельних ділянок власникові з відновленням їх стану, який існував до порушення прав, шляхом їх звільнення від будівель і споруд.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 позов задоволено повністю з тих мотивів, що:

1) актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу КМДА (далі - Департамент) від 30.11.2020 № 20-0012-02 зафіксовано факти нецільового використання спірних земельних ділянок Академією як постійним користувачем та порушення нею вимог статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) шляхом веденням будівельних робіт на вказаних ділянках;

2) матеріали справи не містять як доказів того, що КМДА як розпорядник спірних земельних ділянок, приймала рішення про їх передачу НАВС для будівництва багатоквартирних житлових будинків або про зміну цільового призначення (із земель рекреаційного призначення на землі житлової та громадської забудови), так і доказів розробки Академією проєктів землеустрою щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок.

При цьому суд першої інстанції не прийняв як належний та допустимий доказ експертний висновок КНДІСЕ з питань землеустрою від 19.10.2023 № 26184/21-41 (далі - експертний висновок № 26184/21-41) з огляду на його невідповідність обставинам справи та суперечливість із актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 30.11.2020 № 20-0012-02, який є чинним та в установленому порядку не оскаржувався.

Водночас, задовольняючи позовні вимоги про зобов`язання відповідача повернути позивачу спірні земельні ділянки з приведенням їх в придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд, місцевий господарський суд послався на те, що їх задоволення шляхом демонтажу (знесення) об`єктів, незаконно зведених на спірних земельних ділянках, не порушуватиме права власності третіх осіб з огляду на відсутність державної реєстрації за ними права власності на об`єкти будівництва станом на час розгляду цієї справи.

2.2. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 скасовано. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено. Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Господарського суду міста Києва від 30.10.2023 у справі № 910/127/21.

2.3. Зазначена постанова аргументована тим, що:

1) до земель рекреаційного призначення відноситься тільки одна земельна ділянка (площею 23,716 га), тоді як інша - площею 6,196 га відноситься до земель оборони. При цьому, враховуючи експертний висновок № 26184/21-41, який не був мотивовано відхилений судом першої інстанції, недоведеним є здійснення будь-якого будівництва на земельній ділянці площею 23,716 га станом на 09.06.2022, що виключає її використання не за цільовим призначенням;

2) земельна ділянка площею 6,196 га, яка належить до земель оборони, на підставі частини 2 статті 4 Закону України "Про використання земель оборони" може використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення. Відтак, фактичне використання НАВС спірних земельних ділянок не суперечить їх цільовому призначенню;

3) за умови різного цільового призначення та правового режиму використання спірних земельних ділянок, ураховуючи чинність виданих відповідачу (замовнику будівництва) містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 26.08.2015 № 11058/0/12/27-15 та дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції на виконання будівельних робіт від 09.08.2019 № IV113192210997, відсутні підстави для висновку про намір Академії використати спірні земельні ділянки з порушенням приписів чинного земельного законодавства.

2.4. Постановою Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду (далі - Палата) від 17.04.2025 касаційну скаргу прокурора задоволено. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 у справі № 910/127/21 скасовано, а рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 у цій справі залишено в силі.

З ухваленим Верховним Судом судовим рішенням у цій справі не можу погодитися з таких підстав:

Обґрунтування позиції Верховного Суду в цій справі

3.1. Постанова Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21 мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не встановив як відповідності фактичного виду використання Академією спірних земельних ділянок (для житлової та громадської забудови) їх дійсному цільовому призначенню, так і обставин зміни відповідачем у передбаченому законодавством порядку цільового призначення з метою здійснення на земельних ділянках будівництва.

Крім того, дійшовши висновку про відсутність заборони проводити на земельній ділянці площею 6,196 га будівництво житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, апеляційний суд не спростував висновок місцевого господарського суду про те, що Кабінетом Міністрів України спірні земельні ділянки не було включено до переліку земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей.

При цьому Палата зауважила, що експертний висновок № 26184/21-41 у врахованій судом апеляційної інстанції частині не відповідає наведеним положенням статті 98 ГПК України, оскільки не свідчить про фактичні обставини справи, а містить правовий висновок про те, чи відповідає фактичне використання землі його цільовому призначенню, що є питанням права, а не факту.

3.2. Використання землі відповідно до укладеного між НАВС і Товариством договору на здійснення будівництва житлово-рекреаційного комплексу від 27.07.2017 спрямоване на припинення права постійного користування відповідача, що суперечить суті такого права, і, зокрема, тягне використання спірних земельних ділянок всупереч їх цільовому призначенню, а також спрямоване на їх вибуття з власності держави до інвесторів як власників новозбудованого майна в порядку, передбаченому статтею 42 ЗК України.

Таким чином, зважаючи на обставини передачі відповідачу спірних земельних ділянок у постійне користування для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів, що за встановлених обставин виключає визначення НАВС іншого виду цільового призначення в межах категорії земель, а також ураховуючи умови укладеного між НАВС і Товариством договору, Палата зазначила, що використання земельних ділянок відповідно до умов цього договору відбувається не за цільовим призначенням, а тому погодилася з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для припинення НАВС права постійного користування спірними земельними ділянками.

3.3. Водночас Палата, констатувавши встановлені судом першої інстанції та неспростовані апеляційним судом обставини проведення НАВС і Товариством будівельних робіт на спірних земельних ділянках без попереднього надання КМДА (як власником) згоди на їх забудову і зміну цільового призначення, погодилася з висновком місцевого господарського суду про те, що ані містобудівні умови та обмеження, ані дозвіл на виконання будівельних робіт не підтверджують факт використання НАВС спірних земельних ділянок за встановленим цільовим призначенням, а навпаки, вказані документи лише підтверджують намір відповідача використати спірні земельні ділянки з порушенням приписів чинного земельного законодавства.

3.4. Крім того, за висновком Палати, задовольняючи вимоги прокурора в частині звільнення спірних земельних ділянок від зведених на них будівель і споруд, місцевий господарський суд урахував те, що право власності на об`єкти будівництва станом на час розгляду справи у встановленому законом порядку за третіми особами зареєстровано не було, про що повідомили представники Товариства і НАВС, а відтак виснував про те, що задоволення позовних вимог не порушуватиме права власності інших осіб.

3.5. Разом з тим, у разі використання земельної ділянки без відповідного рішення органу місцевого самоврядування про надання її в користування, повернення такої земельної ділянки власнику з приведенням її у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд відповідає вимогам статті 212 ЗК України, що регулює спірні правовідносини.

Зважаючи на положення статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), враховуючи усталену практику Верховного Суду (в контексті визначення ефективного способу захисту прав власника земельної ділянки у разі зведення на ній самочинного будівництва) та встановлені в цій справі обставини, Палата погодилася із висновком місцевого господарського суду про те, що земельна ділянка державної власності підлягає поверненню власнику з приведенням її у придатний для використання стан шляхом звільнення від самочинно розміщеного на ній майна.

При цьому, на думку Палати, отримання містобудівних умов та дозволу на будівництва, які видаються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, не замінює рішення власника земельної ділянки про надання згоди на її забудову. Адже саме відсутність згоди КМДА на забудову спірних земельних ділянок державної власності слугувала підставою для звернення прокурора з цим позовом.

3.6. Надаючи оцінку правомірності втручання держави у право на мирне володіння майном, Палата зазначила про доведення належними та допустимими доказами незаконності та безпідставності здійснення відповідачем будівництва житлово-рекреаційного комплексу на земельній ділянці, переданій Академії для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів.

У зв`язку з цим, інвестори перед укладенням договорів купівлі-продажу майнових прав на майбутні житлові та нежитлові приміщення у спірній забудові, ознайомившись зі змістом земельного та цивільного законодавства, проявивши розумну обачність, могли та повинні були знати про відсутність у відповідача документів, що посвідчують відведення земельної ділянки під забудову. Не перевіривши наявність таких документів, відповідні особи фактично взяли на себе ризики, пов`язані, в тому числі із можливим знесенням самочинно збудованих об`єктів будівництва.

Аргументи щодо незгоди з постановою Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21 полягають у такому:

3.7. Вважаю передчасним висновок місцевого господарського суду та Верховного Суду про доведеність використання обох спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням як підставу для примусового припинення права НАВС на постійне користування ними в судовому порядку (пункт "ґ" частини 1 статті 141, пункт "а" частини 1 статті 143 ЗК України) з подальшим їх поверненням позивачу як самовільно зайнятих шляхом знесення розташованих на них будівель житлово-рекреаційного комплексу як об`єктів самочинного будівництва, оскільки такий висновок Палати передусім є наслідком помилкового неврахування достовірно встановлених судами попередніх інстанцій обставин щодо зовсім різного цільового призначення земельної ділянки площею 23,716 га (належить до категорії земель рекреаційного призначення) та земельної ділянки площею 6,196 га (відноситься до категорії земель оборони), що в свою чергу зумовило передчасне застосування Палатою до спірних правовідносин норм матеріального права (статей 141, 143, 212 ЗК України та статті 376 ЦК України), якими такі правовідносини не регулюються, та порушення норм процесуального права (статей 86, 104, 300 ГПК України) при вирішенні цього спору з огляду на нижченаведене.

3.8. Право постійного землекористування є безстроковим і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним. Дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб`єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених у статті 141 цього Кодексу, є такими, що порушують право користування земельною ділянкою. Вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди ураховують, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140- 149 ЗК України (аналогічний висновок викладено в пунктах 7.27- 7.28 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.11.2019 у справі № 906/392/18).

3.9. Дійсно, відповідно до пункту "ґ" частини 1 статті 141 та пункт "а" частини 1 статті 143 ЗК України підставою для припинення (в тому числі примусового) права постійного користування земельною ділянкою є її використання не за цільовим призначенням.

Проте факт нецільового використання спірних земельних ділянок як триваюче порушення має підтверджуватися належними і допустимими доказами на час ухвалення рішення судом.

3.10. Суди попередніх інстанцій у цій справі встановили, що в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку площею 23,716 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0001, з кодом 07.01 - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення (тобто землі рекреаційного призначення), та земельну ділянку площею 6,196 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0002, з кодом 15.02 - для розміщення та постійної діяльності Національної гвардії України (тобто землі оборони) (див. пункт 60 постанови Верховного Суду від 17.04.2025).

Разом з тим, як правильно зазначив апеляційний суд, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу КМДА від 30.11.2020 № 20-0012-02, яким нібито було зафіксовано факти нецільового використання обох спірних земельних ділянок Академією як постійним користувачем шляхом веденням будівельних робіт на вказаних земельних ділянках, та який (акт перевірки) покладено в основу рішення суду першої інстанції, не розмежовує зазначені земельні ділянки залежно від їх цільового призначення, як наслідок, вказаний Департамент, встановлюючи нецільове їх використання, в ході перевірки помилково виходив із належності обох земельних ділянок до земель рекреаційного призначення.

3.11. Погоджуюся із викладеним в пункті 72 постанови від 17.04.2025 висновком Палати в тій частині, що експертний висновок № 26184/21-41 частково не відповідає положенням статті 98 ГПК України, оскільки містить правовий висновок про те, чи відповідає фактичне використання землі його цільовому призначенню, що насправді є питанням права, а не факту.

Проте, на мою думку, це не означає мотивованого відхилення Палатою експертного висновку № 26184/21-41 як доказу в цілому (статті 104 ГПК України), зокрема, в частині констатації тієї істотної для правильного вирішення цього спору обставини, що станом на 09.06.2022 в межах земельної ділянки площею 23,716 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0001, яка відноситься якраз до земель рекреаційного призначення, будь-яке будівництво взагалі не проводилося.

При цьому за змістом положень статті 141 ЗК України саме по собі невикористання земельної ділянки не є самостійною підставою припинення права користування нею (схожі висновки викладено у постановах Верховного Суду від 04.04.2019 у справі № 922/324/17, від 25.03.2020 у справі № 715/214/17-ц, від 14.07.2020 у справі № 916/1998/19, від 12.08.2021 у справі № 904/2166/20 (904/5835/20), від 29.09.2021 у справі № 911/2259/19, від 02.11.2022 у справі № 918/119/21, від 07.02.2023 у справі № 922/672/21, від 11.07.2023 у справі № 640/9431/19).

3.12. Водночас, відхиляючи висновок апеляційного суду про відсутність заборони проводити на земельній ділянці площею 6,196 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0002, з кодом 15.02 - для розміщення та постійної діяльності Національної гвардії України) будівництво житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей з посиланням на неспростований висновок місцевого господарського суду про відсутність включення Кабінетом Міністрів України спірних земельних ділянок до переліку тих земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей, Палата помилково не звернула уваги на норму спеціального закону - частину 2 статті 4 Закону України "Про використання земель оборони", згідно з якою землі оборони можуть використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення.

Крім того, відповідно до частини 7 статті 11 ГПК України у разі невідповідності правового акта правовому акту вищої юридичної сили суд застосовує норми правового акта вищої юридичної сили.

3.13. У зв`язку з цим, на мою думку, досить суперечливим також виглядає покладений в основу постанови від 17.04.2025 висновок Палати про проведення НАВС і Товариством будівельних робіт на спірних земельних ділянках без попереднього надання позивачем (КМДА як власником) згоди на їх забудову та зміну цільового призначення, а містобудівні умови та обмеження та дозвіл на виконання будівельних робіт нібито не підтверджують факт використання Академією спірних земельних ділянок за встановленим цільовим призначенням, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км в Дарницькому районі м. Києва від 26.08.2015 № 11058/0/12/27-15, видавалися Департаментом містобудування та архітектури КМДА, який (Департамент) хоч і виконавчим органом Київської міської ради, проте вочевидь перебуває в структурному підпорядкуванні КМДА, що де-факто означає спочатку отримання Академією згоди уповноваженого державного органу на забудову земельних ділянок, однак, у подальшому, КМДА, підтримуючи майже через 6 років позовні вимоги прокурора, фактично демонструє суперечливу поведінку на противагу доктрині venire contra factum proprium (заборони суперечливої поведінки), в основі якої (доктрини) знаходиться принцип добросовісності.

При цьому в контексті неотримання Академією згоди КМДА на зміну цільового призначення земельної ділянки площею 6,196 га, кадастровий номер 8000000000:90:305:0002, як суд першої інстанції, так і Палата помилково не звернули уваги на те, що частина 2 статті 4 Закону України "Про використання земель оборони" якраз допускає можливість будівництва об`єктів соціально-культурного призначення та житла для військовослужбовців і членів їхніх сімей на землях оборони без зміни їх цільового призначення.

3.14. Також не можу погодитися з передчасним посиланням Палати на положення статті 212 ЗК України та статті 376 ЦК України на обґрунтування висновку суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог про зобов`язання Академії повернути КМДА спірні земельні ділянки з приведенням їх в придатний для подальшого використання стан шляхом демонтажу (знесення) зведених на них будівель і споруд як самочинно розміщеного майна, оскільки, по-перше, згідно з частиною 1 статті 212 ЗК України самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними.

Таким чином, предметом регулювання норм статті 212 ЗК України є відносини, пов`язані з поверненням власникам землі або землекористувачам саме самовільно зайнятих земельних ділянок, натомість, як встановлено судами, спірні земельні ділянки до набрання законної сили рішенням від 06.06.2024 у цій справі дуже тривалий період перебували в законному постійному користуванні Академії на підставі державного акта на право постійного користування землею від 17.02.1998 серії I-КВ № 005423 та рішення КМДА від 20.09.2012 № 126/8410.

У зв`язку з цим навіть місцевий господарський суд у зазначеному судовому рішенні не посилався на положення статті 212 ЗК України на обґрунтування підстав задоволення позову.

3.15. По-друге, висновок Палати про те, що земельна ділянка державної власності підлягає поверненню КМДА як власнику із приведенням її у придатний для використання стан шляхом звільнення від самочинно розміщеного на ній майна (див. пункти 97, 113 постанови від 17.04.2025 у цій справі, в яких згадується про самочинний характер будівництва), переконливо свідчить про фактичний вихід Верховного Суду за межі своїх повноважень, оскільки місцевий господарський суд, а тим більше апеляційний суд, розглядаючи спір у межах заявлених предмета та підстав позову не встановлювали жодних фактичних обставин щодо здійснення відповідачем чи третьою особою самочинного будівництва на спірних земельних ділянках.

Натомість згідно з імперативними положеннями частини 2 статті 300 ГПК України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

3.16. Водночас, виникає риторичне запитання, про яке самочинне будівництво може йтися в спірних правовідносинах, якщо судами попередніх інстанцій достовірно встановлено здійснення відповідачем (замовником) будівництва на підставі наявних у матеріалах справи містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км у Дарницькому районі м. Києва від 26.08.2015 № 11058/0/12/27-15 і дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт від 09.08.2019 № IV113192210997, і це при тому, що зазначені містобудівні умови видавалися Академії ніким іншим, а профільним департаментом самого позивача - Департаментом містобудування та архітектури КМДА, який по суті є структурним підрозділом КМДА?

Відповідь очевидна - Академією та Товариством не здійснювалося самочинне будівництво на спірних земельних ділянках.

3.17. У зв`язку з наведеним, на мою думку, некоректним є посилання Палати в пункті 101 своєї постанови на відсутність підстав для відступлення від викладеного в пункті 32 постанови Верховного Суду від 10.01.2024 у справі № 916/619/22 висновку про те, що "з огляду на встановлені судом апеляційної інстанції обставини здійснення відповідачем-1 самочинного будівництва без отримання правовстановлюючих документів на землю, Верховний Суд не оцінює доводи скаржника щодо несформованості земельної ділянки під забудовою та щодо умов чинності дозволу на проведення будівельних робіт, як такі, що не впливають на результат вирішення даного спору" , оскільки:

1) зазначений висновок за своєю суттю не є висновком щодо застосування конкретної норми матеріального права (статті 376 ЦК України чи статті 212 ЗК України), а де-факто є оціночним судженням Верховного Суду в контексті відхилення певних доводів учасника справи;

2) якщо навіть припустити, що зазначений висновок є правовим, то його не можна вважати релевантним до спірних правовідносин у цій справі, в межах якої судами встановлювалися протилежні фактичні обставини, зокрема, суд першої інстанції не встановив наявності ознак самочинного будівництва в спорудженого відповідачем і третьою особою житлово-рекреаційного комплексу, а правовстановлюючі документи на дві спірні земельні ділянки Академія якраз отримала в 1998 та 2012 роках відповідно;

3) на відміну від цієї справи, під час розгляду якої містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 26.08.2015 № 11058/0/12/27-15 дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт від 09.08.2019 № IV113192210997 ніким не оспорювалися та не скасовувалися як незаконні, в межах справи № 916/619/22 апеляційним судом задоволено позовні вимоги про скасування виданих Товариству з обмеженою відповідальністю "Одесабуд" (далі - ТОВ "Одесабуд") містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт.

3.18. За таких фактичних обставин у справах № 910/127/21 і № 916/619/22, які (обставини) є зовсім різними, передчасними є посилання Палати на обґрунтування своєї правової позиції на викладений в пункті 51 постанови Верховного Суду від 10.01.2024 у справі № 916/619/22 висновок про те, що "фізичні особи перед укладенням з ТОВ "Одесабуд" договорів купівлі-продажу майнових прав на майбутні квартири у спірній забудові, ознайомившись зі змістом земельного та цивільного законодавства, проявивши розумну обачність, могли та повинні були знати про відсутність у відповідача-1 правовстановлюючих документів на землю комунальної власності. Не перевіривши наявність таких документів, відповідні фізичні особи фактично взяли на себе ризики, пов`язані, в тому числі із можливим знесенням самочинно збудованих об`єктів будівництва", а також на відсутність підстав для відступлення від зазначеного правового висновку (див. пункти 114, 115 постанови Палати від 17.04.2025).

На мою думку, зазначений висновок Верховного Суду не є релевантним для застосування в цій справі, позаяк у спірних правовідносинах інвестори якраз покладалися на наявність у відповідача (замовника будівництва) як правовстановлюючих документів на спірні земельні ділянки, так і всіх необхідних дозвільних документів на будівництво, які (дозвільні документи) і на теперішній час є чинними.

3.19. Підсумовуючи викладене вище, вважаю помилковим застосування Палатою усталеної практики Верховного Суду (в контексті визначення ефективного способу захисту прав власника земельної ділянки у разі зведення на ній самочинного будівництва), сформованої в постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 923/196/20, від 15.11.2023 у справі № 916/1174/22 та в постановах Верховного Суду від 06.11.2019 у справі № 910/14328/17, від 01.07.2020 у справі № 755/3782/17, від 02.06.2021 у справі № 910/14524/19, від 10.01.2024 у справі № 916/619/22.

3.20. Отже, на моє переконання, у Палати не було достатніх правових підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову, яка (постанова) ґрунтувалася на недоведеності використання Академією спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням як підстави для припинення права постійного землекористування НАВС, передбаченої пунктом "ґ" частини 1 статті 141 та пунктом "а" частини 1 статті 143 ЗК України.

3.21. Наведене вище в сукупності свідчить про те, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для припинення права постійного користування Академії спірними земельними ділянкам у зв`язку з їх використанням не за цільовим призначенням та для їх повернення позивачу шляхом знесення розташованих на них будівель житлового-рекреаційного комплексу як об`єктів самочинного будівництва, з яким помилково погодився Верховний Суд, не відповідає положенням статей 92, 96, 141, 143, 212 ЗК України, статті 376 ЦК України та статей 86, 104, 300 ГПК України.

У контексті неузгодженості правової позиції Палати з практикою Європейського суду з прав людини

3.22. Не погоджуюся з висновками Палати про правомірність втручання держави в право Академії на мирне володіння майном (спірними земельними ділянками та побудованим на них житлово-рекреаційним комплексом) та про недоведеність порушення прав та інтересів інших осіб, які зареєстрували право власності на квартири, з огляду на таке.

3.23. Право приватної власності є непорушним. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Так говорить стаття 41 Конституції України.

Ця норма також наголошує на тому, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.

Аналогічно, частиною 1 статті 321 ЦК України закріплено, що право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.

Відповідно до частини 2 статті 328 ЦК право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності чи необґрунтованість активів, які перебувають у власності, не встановлені судом.

3.24. Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол, Конвенція), відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

3.25. Позбавлення права власності допускається лише за умови, що воно здійснюється згідно із законом, є виправданим у демократичному суспільстві та має на меті забезпечити "справедливу рівновагу" між публічними інтересами та правами окремої особи.

3.26. Згідно з принципом пропорційності навіть законне і суспільно необхідне втручання у право власності може бути визнане порушенням статті 1 Першого протоколу, якщо не забезпечено належного балансу між публічними інтересами та інтересами особи, яка зазнає наслідків такого втручання.

3.27. У пунктах 33- 36 постанови від 20.11.2018 у справі № 907/50/16 Велика Палата Верховного Суду виснувала про таке:

1) предметом регулювання статті 1 Першого Протоколу є втручання держави в право на мирне володіння майном;

2) втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним щодо застосування та наслідків дії його норм;

3) втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного, публічного інтересу, за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності;

4) критерій "пропорційності" передбачає, що втручання в право власності буде розглядатися як порушення статті 1 Першого Протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

3.28. У рішенні від 24.10.2024 у справі "Дроздик і Мікула проти України" (заяви № 27849/15 та № 33358/15), яке набуло статусу остаточного 24.01.2025, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) встановив порушення Україною міжнародних зобов`язань під час вирішення справи № 723/3691/13-ц національними судами, а саме статті 1 Першого Протоколу, констатувавши недотримання принципів "пропорційності" і "належного урядування".

3.29. Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції, порушення якого констатував ЄСПЛ, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного прав. Проте, попередні положення не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

3.30. За усталеною практикою ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі правила: 1) викладене в першому реченні першого абзацу закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2) викладене в другому реченні того ж абзацу охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3) закріплене у другому абзаці визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, потрібно тлумачити у контексті загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі "East/West Alliance Limited проти України" (East/West Alliance Limited v. Ukraine), заява № 19336/04).

3.31. Критеріями допустимості заходу втручання у право на мирне володіння майном та його співвідношення із гарантіями, передбаченими у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету (суспільний, загальний інтерес), що випливає зі змісту зазначеної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві, яке повинне бути доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, легітимна мета такого втручання може полягати в контролі за користуванням майном відповідно до загальних інтересів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом та з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності.

3.32. Одночасно з додержанням принципу "пропорційності" оцінюється й дотримання принципу "належного урядування".

Принцип "належного урядування", як правило, не має заважати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, що є наслідком їхньої власної недбалості. З іншого боку, потреба у виправленні минулої несправедливості не має становити непропорційне втручання у право, щойно набуте особою, яка добросовісно покладалася на законність дій державного органу (рішення від 31 травня 2016 року у справі "Вукушич проти Хорватії" (Vukusic v. Croatia), № 69735/11, § 64; від 12 червня 2018 року у справі "Бєнаровіч та інші проти Литви" (Beinarovic and Others v. Lithuania), № 70520/10, 21920/10, 41876/11, § 140).

3.33. За усталеною практикою ЄСПЛ, у разі скасування помилково наданих майнових прав принцип "належного урядування" може покладати на державні органи обов`язок діяти оперативно у виправленні їхньої помилки, а також потребувати виплати адекватної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишнім добросовісним власникам (рішення від 16 лютого 2017 року у справі "Кривенький проти України" (Kryvenkyy v. Ukraine), № 43768/07, від 20 жовтня 2011 року у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine), № 29979/04).

3.34. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - не встановлює такого порушення, якщо дотримані всі три критерії (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, провадження № 14-317цс19).

3.35. Тобто лише у разі дотримання всіх зазначених вище критеріїв можна визнати втручання держави у права пропорційним, а відтак правомірним, справедливим та виправданим. Суд повинен відповідно до принципу індивідуального підходу в кожному випадку вирішувати питання пропорційності з урахуванням фактичних обставин конкретної справи, оскільки в одному випадку обмеження буде пропорційним, а в іншому випадку те саме обмеження пропорційним не вважатиметься".

3.36. Отже, незважаючи на те, що захист права власності є фундаментальним принципом, гарантованим як національним законодавством України, так і міжнародними нормами, зокрема статтею 1 Першого протоколу, аналіз практики ЄСПЛ у справах проти України свідчить про численні випадки порушення цього права через:

- неправомірне або непропорційне втручання держави в право власності, що не відповідало критеріям законності, суспільної необхідності та пропорційності.

- позбавлення майна без належної компенсації, що ЄСПЛ послідовно кваліфікує як покладення непропорційного тягаря на особу.

- недотримання принципу правової визначеності та відсутність належного захисту добросовісних набувачів майна, особливо в умовах державної помилки чи недбалості.

- здебільшого формальний підхід національних судів до вирішення спорів про захист права власності, що призводить до непропорційних рішень на шкоду приватним особам, без урахування фактичного добросовісного володіння та користування майном.

3.37. Загалом ЄСПЛ наголошує, що навіть у випадках, коли позбавлення майна має правову основу, втручання не повинно створювати надмірного тягаря для особи, а справедлива рівновага між інтересами суспільства та правами приватної особи повинна бути забезпечена. У випадку помилки держави або її органів саме держава (її органи) має нести відповідальність за наслідки таких дій, включаючи обов`язок виплати справедливої компенсації.

3.38. На мою думку, Палатою помилково залишено поза увагою наведені у відзиві ТОВ "Фірма "Резон" на касаційну скаргу доводи про те, під час розгляду апеляційних скарг НАВС і Товариства у справі № 910/127/21, тобто в період, коли рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 ще не набрало законної сили, було встановлено факт закінчення будівництва та введення в експлуатацію двох житлових будинків, у зв`язку з чим майбутнє виконання рішення місцевого господарського суду в частині знесення будівель і споруд, розташованих на спірних земельних ділянках (резолютивна частина рішення передбачає видачу наказів на його примусове виконання), призведе до порушення прав третіх осіб (інвесторів), оскільки таким судовим рішенням їх фактично буде позбавлено права власності на квартири в об`єктах завершеного будівництва.

Адже інвестори, які були власниками майнових прав на квартири, в період після ухвалення апеляційним судом постанови від 25.09.2024 масово здійснили та досі здійснюють державну реєстрацію прав на нерухоме майно (квартири) в вказаних об`єктах нерухомості, зокрема в житловому комплексі "02 Residence", що є засвідченням державою вже набутого права власності інвесторами.

3.39. У зв`язку з цим вважаю, що для констатації порушення прав невизначеної кількості фізичних осіб - власників квартир у житлових будинках, розташованих на спірних земельних ділянках, серед яких також можуть бути військовослужбовці Національної гвардії України (адже за змістом пункту 4.2.1.2 договору на здійснення будівництва житлово-рекреаційного комплексу від 27.07.2017 (у редакції додаткової угоди від 08.04.2019 № 2) Академія має отримати у власність 8 % житлової площі, що становить 4224,95 м2), наразі не має жодного істотного значення та обставина, що станом на час розгляду цієї справи місцевим господарським судом право власності на об`єкти будівництва у встановленому законом порядку за фізичними особами ще не було зареєстровано, на якій (обставині) власне акцентувала свою увагу Палата при формулюванні висновку щодо правомірності втручання держави в право відповідача та третьої особи на мирне володіння майном (збудованим житлово-рекреаційним комплексом).

3.40. У розрізі касаційного перегляду цієї справи в співвідношенні із зазначеною вище останньою правовою позицією Великої Палати Верховного Суду (щодо застосування статті 1 Першого Протоколу і принципів "пропорційності" та "належного урядування"), на мою думку, якраз Палата:

1) порушила принцип "пропорційності" втручання в право приватної власності особи, оскільки внаслідок виконання рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 у цій справі, яким зокрема, чітко передбачено знесення будівель і споруд, розташованих на спірних земельних ділянках, значна кількість фізичних осіб (інвесторів) - власників квартир, а ймовірно й працівників НАВС (викладачів тощо) чи військовослужбовців Національної гвардії України будуть позбавлені права власності на майно без відповідної (справедливої) компенсації, що покладатиме на них непропорційний (надмірний) тягар, а також свідчитиме про недотримання справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними із втручанням, та інтересами фізичних осіб, які так чи інакше постраждають від втручання держави.

2) не дотрималася принципу "належного урядування", що зокрема полягає в початкових діях Департаменту містобудування та архітектури КМДА з видачі Академії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км в Дарницькому районі м. Києва від 26.08.2015 № 11058/0/12/27-15, які ніким не оскаржувалися та не скасовувалися судом як незаконні, що де-факто означає отримання Академією згоди уповноваженого державного органу на забудову спірних земельних ділянок, однак, у подальшому, майже через 6 років КМДА зайняла протилежну позицію, підтримавши позов прокурора про знесення будівель, споруджених після отримання відповідачем від компетентних органів усіх необхідних дозвільних документів, які досі є чинними та не скасовані судом як незаконні, натомість потреба у виправленні помилки, допущеної державним органом у минулому, не має становити непропорційне втручання у право, щойно набуте особою, яка добросовісно покладалася на законність дій державного органу.

Підсумки

Окрема думка, висловлена в цій справі, має значення для розвитку права в Україні, оскільки Верховний Суд безумовно повинен керуватися принципами судочинства, серед яких основоположним є принцип верховенства права.

Адже передбачене постановою від 17.04.2025 примусове припинення права постійного користування НАВС спірними земельними ділянками за відсутності для цього визначених законом підстав (статті 141, 143 ЗК України) як мінімум щодо земельної ділянки площею 6,196 га, яка надавалася для розміщення та постійної діяльності Національної гвардії України (відноситься до категорії земель оборони), та ще й з подальшим їх поверненням позивачу як самовільно зайнятих шляхом знесення розташованих на них будівель житлово-рекреаційного комплексу як об`єктів самочинного будівництва, є наслідком передчасного застосування Палатою до спірних правовідносин норм матеріального права (статті 212 ЗК України та статті 376 ЦК України), якими такі правовідносини не регулюються, та порушення норм процесуального права (статей 86, 104, 300 ГПК України).

Водночас у межах цієї справи Палата фактично вирішила спір, який стосується невідворотного реального втручання в право власності фізичних осіб (інвесторів), які вже стали власниками квартир в житлових будинках, що на виконання судового рішення підлягатимуть знесенню як розташовані на спірних земельних ділянках, проте ані суд першої інстанції, ані Палата належним чином не проаналізували питання щодо дотримання державою принципу "пропорційності" при втручанні в права громадян на мирне володіння майном, покладення на них надмірного тягаря без справедливої компенсації, а також співвідношення такого втручання із суспільними інтересами та дотриманням принципу "належного урядування", що в перспективі цілком ймовірно може призвести до численних звернень постраждалих осіб до ЄСПЛ з приводу порушень міжнародних зобов`язань України під час вирішення цієї справи національними судами, а саме порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Неважко спрогнозувати, що результат вирішення цього господарського спору може спричинити в майбутньому суперечливе вирішення судами першої та апеляційної інстанцій на користь держави подібних спорів, пов`язаних зі знесенням житлової забудови як самочинно зведеної (при наявності в забудовника необхідних дозвільних документів), але постраждалими від цього особами в підсумку залишаться не користувачі земельних ділянок чи забудовники, а громадяни-інвестори та кінцеві добросовісні набувачі житлових і нежитлових приміщень.

Окремо звертаю увагу на вірогідні негативні військово-соціальні наслідки вирішення цього спору, які безумовно можуть призвести до підвищення рівня соціальної напруги в суспільстві саме в той складний час, коли випускники НАВС та діючі військовослужбовці Національної гвардії України, які, інвестувавши кошти, не зможуть отримати житло в споруджених будинках з причин нереалізації договору на здійснення будівництва житлово-рекреаційного комплексу від 27.07.2017, зараз у лавах Збройних Сил України самовіддано захищають український народ, боронячи суверенітет і незалежність України в триваючій жорстокій війні з російською федерацією. І це не кажучи вже про погіршення загалом інвестиційного клімату на ринку нерухомості, що під час дії правового режиму воєнного стану може спричинити ще більше зниження довіри громадян до державних інституцій, якщо навіть інвестування коштів у будівництво житла на земельних ділянках вищого навчального закладу, що знаходиться в управлінні Міністерства внутрішніх справ України, виглядає вкрай ризикованим.

Беручи до уваги викладене вище, на мою думку, Верховний Суд у цій справі мав би залишити без змін законну та обґрунтовану постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024, якою було відмовлено в задоволенні позову про припинення права постійного користування Академії двома спірними земельними ділянками та зобов`язання відповідача повернути їх КМДА із приведенням у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд, яка (постанова) ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права.

Суддя Ю. Я. Чумак