Ухвала від 29.08.2025 по справі 440/15071/24

УХВАЛА

про відмову у відкритті касаційного провадження

29 серпня 2025 року

м. Київ

справа №440/15071/24

адміністративне провадження № К/990/34716/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Стародуба О.П., перевіривши касаційну скаргу Першого заступника керівника Полтавської обласної прокуратури

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2025 року

у справі №440/15071/24

за позовом Заступника керівника Диканської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства

до Скороходівської селищної ради Полтавського району Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Заступник керівника Диканської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі- позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Скороходівської селищної ради Полтавського району Полтавської області (далі- відповідач), в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Скороходівської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1029 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Скороходівську селищну раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1029 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель із кадастровими номерами 5325483000:00:002:0320 площею 14,6417 га, 5325483000:00:002:0321 площею 12,3373 га, 5325483000:00:002:0351 площею 24,3733 га, 5325483000:00:002:0365 площа 49,1705 га до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року адміністративний позов Заступника керівника Диканської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Скороходівської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Скороходівської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року №02-28/1029. Зобов`язано Скороходівську селищну раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1029 про віднесення земельних ділянок площею 14,6417 з кадастровим номером 5325483000:00:002:0320, площею 12,3373 га з кадастровим номером 5325483000:00:002:0321, площею 24,3733 га з кадастровим номером 5325483000:00:002:0351 та площею 49,1705 га з кадастровим номером 5325483000:00:002:0365 до самозалісених та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, Перший заступник керівника Полтавської обласної прокуратури 14 серпня 2025 року звернувся з відповідною касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані рішення в частині, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Судом першої інстанції справу №440/15071/24 розглянуто за правилами загального позовного провадження.

Законодавець у КАС України встановив диференційований підхід до визначення категорій справ, які належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, за критерієм їхньої складності, виокремивши з-поміж них справи незначної складності, для яких з огляду на їхні змістовні ознаки встановлений особливий порядок судового розгляду, зокрема й щодо можливості касаційного оскарження судових рішень, ухвалених в таких справах.

Відповідно до частини четвертої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує сто розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує: для юридичних осіб - п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; для фізичних осіб та фізичних осіб - підприємців - вісімдесят розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;

6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.

Згідно з пунктом 10 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є, зокрема, інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

Системний аналіз вищезазначених положень процесуального закону дає підстави для висновку про те, що суд має право віднести справу до категорії малозначних за результатами оцінки характеру спірних правовідносин, предмету доказування, складу учасників та інших обставин, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а також крім справ, які підлягають розгляду в порядку загального позовного провадження.

Аналіз наведених норм в контексті правовідносин, що є предметом розгляду у цій справі, свідчить про те, що в даному випадку оскаржуються судові рішення, постановлені у справі незначної складності.

Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.

За правилами пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження) не підлягають касаційному оскарженню, крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Тлумачення положень вказаних норм у їхньому взаємозв`язку дає змогу дійти висновку, що процесуальний закон пов`язує можливість касаційного перегляду у справах незначної складності тільки з тими юридичними фактами, вичерпний перелік яких викладений у підпунктах "а", "б", "в" та "г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України. Водночас обов`язок доведення наявності таких виняткових обставин покладається на особу, яка звертається до суду з касаційною скаргою.

Вказані критерії прийнятності касаційної скарги встановлені задля можливості забезпечення Верховним Судом ключової мети касаційного перегляду - виправлення судових помилок та усунення недоліків судочинства, що призвели до порушення прав учасників справи. Касаційний перегляд за своєю сутністю має екстраординарний характер і спрямований на забезпечення основоположних гарантій справедливого судового розгляду, які становлять зміст конституційного принципу верховенства права.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.

Зазначена норма Кодексу узгоджується з пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, згідно з яким до основних засад судочинства відноситься забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у визначених законом випадках. Аналогічне положення закріплене у пункті 7 частини третьої статті 2 та частині першій статті 13 КАС України, а також частині першій статті 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію "суду права", що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави. Тим самим Верховний Суд за допомогою загальної правозастосовчої діяльності дозволяє досягнути індивідуального блага з урахуванням того, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 242 КАС України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.

Таким чином, призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрямок у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз`яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав`язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.

Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

Такий визначений законодавцем підхід до роботи Верховного Суду (формування в окремих справах конкретних правових висновків, що є обов`язковим для всіх судів та суб`єктів владних повноважень) є особливо актуальним у світлі положень частини п`ятої статті 125 Конституції України, згідно з якою адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Скаржником наведено наступну підставу для касаційного оскарження рішень судів першої і апеляційної інстанцій та для прийняття Верховним Судом до розгляду касаційної скарги у справі незначної складності №440/15071/24, яка передбачена частиною п`ятою статті 328 КАС України: касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

Колегією суддів не може бути прийнято до уваги посилання на існування обставин, визначених підпунктом "а" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, оскільки скаржником не обґрунтовано в чому саме полягає фундаментальне значення саме даної справи для формування єдиної правозастосовчої практики із зазначенням новітніх, проблемних, засадничих, раніше ґрунтовно не досліджуваних питань права, відповідь касаційного суду на які мала б надати нового, уніфікованого розуміння та застосування права як для сторін спору, так і для невизначеного, але широкого кола суб`єктів правовідносин.

З огляду на вищевказане, Суд дійшов висновку що касаційна скарга не містить вагомих аргументів, які б вказували на те, що розгляд такої справи матиме фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

Також, перевіркою змісту касаційної скарги Судом встановлено, що скарга не містить посилань та належного обґрунтування підстав касаційного оскарження, які визначені імперативними приписами частини четвертої статті 328 КАС України, що виключає можливість здійснення касаційного перегляду у справі №440/15071/24.

У касаційній скарзі Заступник керівника Полтавської обласної прокуратури просить зобов`язати Скороходівську селищну раду прийняти, за результатами розгляду подання, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України.

Також, прокурор вказує, що єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави у сфері охорони самозаліснених земель та самосійних лісів є рішення суду про зобов`язання Скороходівську селищну раду прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України.

З приводу вищевказаного колегія суддів зазначає, що дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надання повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Колегія суддів також вказує, що поняття дискреційних повноважень наведене у пункті 7 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року №2073-IX (далі - Закон №2073-IX) дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:

дискреційне повноваження передбачено законом;

дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;

правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;

вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, за загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 280/2190/21, від 08 квітня 2025 року у справі № 640/1266/20, від 21 серпня 2025 року у справі № 640/17466/22.

Аналізуючи вказані висновки, колегія суддів зазначає, що положення частин другої, третьої та п`ятої статті 57-1 Земельного кодексу України чітко визначають алгоритм дій органів місцевого самоврядування у випадку надходження подання відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Такий орган зобов`язаний винести подання на розгляд пленарного засідання ради та прийняти за його результатами рішення - або про віднесення земельної ділянки до самозалісеної, або про відмову у такому віднесенні. Вказана норма не передбачає для ради альтернативної поведінки у формі залишення подання без розгляду чи надання формальної відповіді у вигляді листа.

Таким чином, дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування у цій сфері обмежуються вибором одного з двох юридично допустимих варіантів рішення, але не наділяють його правом ухилятися від виконання встановленої законом процедури. Відтак, у випадку встановлення судом факту ухилення від розгляду подання, суд має право зобов`язати орган місцевого самоврядування розглянути відповідне питання та прийняти рішення за його результатами. При цьому суд не підміняє волевиявлення ради щодо змісту рішення, а лише забезпечує дотримання передбаченої законом процедури його ухвалення, що відповідає завданню адміністративного судочинства, визначеному статтею 2 КАС України.

З урахуванням викладеного, твердження скаржника про необхідність прямого зобов`язання судом органу місцевого самоврядування прийняти рішення конкретного змісту щодо віднесення спірних земель до самозалісених не може бути визнано обґрунтованим. Такий спосіб захисту фактично підмінював би дискрецію органу місцевого самоврядування у межах, визначених законом. Водночас, ефективним і достатнім способом захисту порушених інтересів держави є зобов`язання відповідного органу розглянути подання на пленарному засіданні ради та прийняти акт у формі рішення, що в повній мірі узгоджується з висновками судів попередніх інстанцій.

Таким чином, врахувуючи характер спірних правовідносин, правозастосовчу практику, що склалася, колегія суддів вважає, що наведені у касаційній скарзі доводи головним чином зводяться до незгоди з ухваленими судами першої і апеляційної інстанцій рішеннями, та необхідністю Суду здійснити переоцінку встановлених судами обставин і доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.

На підставі вищенаведеного та з урахуванням того, що оскаржувані судові рішення прийняті у справі незначної складності, а виключних підстав для касаційного оскарження судових рішень у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження, передбачених частинами четвертою і п`ятою статті 328 КАС України, скаржником у касаційній скарзі належним чином не обґрунтовано, Суд дійшов висновку, що у відкритті касаційного провадження слід відмовити.

Аналогічного висновку стосовно віднесення даної категорії справ до справ незначної складності дійшов Верховний Суд, зокрема, в ухвалі від 21 липня 2025 року у справі №440/16011/24.

Керуючись статтями 248, 328, 334, 335, 355, 359 КАС України, Суд, -

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Першого заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2025 року у справі №440/15071/24 за позовом Заступника керівника Диканської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Скороходівської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

2. Копію ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами направити особі, яка подала касаційну скаргу.

3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

О.П. Стародуб