Постанова від 12.11.2025 по справі 360/887/25

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2025 року справа №360/887/25

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року (повне судове рішення складено 15 липня 2025 року) у справі № 360/887/25 (суддя в І інстанції Пляшкова К.О.) за позовом Комунального некомерційного підприємства "Старобільська багатопрофільна лікарня" Старобільської міської ради Луганської області до Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації та Луганської обласної державної адміністрації, третя особа - Старобільська міська військова адміністрація Старобільського району Луганської області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправним та скасування звіту,

УСТАНОВИВ:

Комунальне некомерційне підприємство «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради (далі - КНП «Старобільська БЛ») звернулась до суду з позовом до Луганської обласної державної адміністрації (далі - перший відповідач, Луганська ОДА), Управління внутрішнього аудита Луганської обласної держаної адміністрації (далі - другий відповідач, Управління), в якому з урахуванням уточненої позовної заяви, яку подано до суду 14 травня 2025 року, заявлено такі позовні вимоги:

1) визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації - начальника обласної військової адміністрації Лисогора А.В. від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення аудиту»;

2) визнати протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо призначення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки;

3) визнати протиправними дії Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації щодо проведення планового аудиту оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки;

4) визнати протиправним та скасувати звіт Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 14 січня 2025 року розпорядженням голови Луганської обласної держадміністрації - начальником обласної військової адміністрації Лисогором А.В. прийнято розпорядження № 17 «Про проведення аудиту», відповідно до якого Управлінню внутрішнього аудиту обласної державної адміністрації доручено провести плановий аудит позивача за період 2023-2024 років, проінформувати про результати та надати рекомендації для розгляду і прийняття управлінських рішень, за результатами проведення якого складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

Позивач не згоден з розпорядженням про призначення внутрішнього аудиту, діями відповідачів щодо його проведення та складеним звітом, вважає, що цей аудит не міг бути призначений та проведений Луганською ОДА та її Управлінням, оскільки згідно із пунктом 1.2 Статуту засновником та власником КНП «Старобільська БЛ» є Старобільська міська рада Луганської області, органом управління підприємством є Виконавчий комітет Старобільської міської ради Луганської області. Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, органу управління та Старобільській міській територіальній громаді. Відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», повноваженнями Старобільської міської ради Луганської області, її виконавчого комітету і повноваженнями Старобільського міського голови на даний час наділений начальник Старобільської міської військової адміністрації Старобільського району Луганської області.

Вказані обставини свідчать, що позивач не належить до сфери управління Луганської ОДА, тому відповідно до частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України внутрішній аудит позивача може проводити лише Старобільська міська військова адміністрації Старобільського району Луганської області.

Також позивач стверджує про порушення стандартів внутрішнього аудиту. Так, за текстом зазначеного звіту йде посилання на 59 додатків, які повинні бути додані до вказаного звіту. Проте аудиторський звіт складено на 98 аркушах в 1 примірнику, жодних додатків, які додаються до звіту не вказано та позивача не ознайомлено з вказаними додатками. Позивач вважає, що докази, які отримані Управлінням при проведенні внутрішнього аудиту позивача, не є достатніми, релевантними та надійними.

Позивач зазначає, що призначення та проведення його планового внутрішнього аудиту відповідно до розпорядження голови Луганської ОДА є втручанням відповідачів в діяльність позивача, що підлягає судовому захисту. Відповідачі при призначенні та проведенні внутрішнього аудиту позивача вийшли за межі своєї компетенції, що зумовлює порушення прав та охоронюваних законодавством інтересів позивача, оскільки внаслідок прийняття оскаржуваних рішень відповідачами встановлюються не передбачені законодавством форми контролю щодо позивача, запроваджуються додаткові обов`язки, не передбачені законодавством.

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо призначення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки.

Визнано протиправними дії Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації щодо проведення планового аудиту оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки.

Визнано протиправним та скасовано звіт Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог Лікарні, не встановив чи наявне у позивача право на оскарження дій відповідачів, Звіту та на свій розсуд виніс незаконне рішення.

Лікарня в позовній заяві оскаржує призначений з боку облдержадміністрації та проведений з боку Управління аудит щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у позивача за період 2023-2024 роки, але при цьому у позовній заяві не зазначає та належними доказами не підтверджує у чому саме полягає порушене право позивача та які негативні наслідки для позивача спричинило проведення цього аудиту.

10.03.2025 за результатами проведення планового аудиту Управлінням було підготовлено Звіт.

Судом першої інстанції безпідставно було надано Звіту ознаки індивідуального акту, оскільки відповідно до пункту 12 глави 7 розділу ІІІ Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженими наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957 (далі-Стандарти) за результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків на них (за наявності) та рекомендацій керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами.

Відповідно до резолюції від 19.03.2025, яка має форму РІШЕННЯ, головою облдержадміністрації вказана інформація Управління взята до відома та керівнику Управління доручено лише продовжити роботу по розгляду адвокатського запиту адвоката Алексєєва Олександра Євгеновича від 11.03.2025 № 11/03/25 щодо надання документів та інформації відносно проведення планового аудиту Позивача та будь-яких інших заходів впливу до Лікарні застосовано не було. Суд першої інстанції на свій розсуд визначив Звіт рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) та при цьому не звернув уваги на інший документ, який виноситься за результатами проведеного аудиту, а саме: резолюцію голови облдержадміністрації, яка має форму рішення і що вона була винесена без якихось наслідків та вказівок відносно позивача. Резолюція голови облдержадміністрації від 19.03.2025 взагалі не досліджувалася з боку суду першої інстанції, як доказ.

Норми чинного законодавства не забороняють проводити заходи державного нагляду (контролю) в межах заходів для проведення планового аудиту.

КНП «Старобільська БЛ» надіслало відзив, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Позивач не є підприємством, яке знаходиться у сфері управління та підпорядкуванні Луганської ОДА, а отже внутрішній аудит позивача може проводити лише Старобільська МВА.

Позивач наголошує, що призначення та проведення планового внутрішнього аудиту позивача відповідно до розпорядження голови Луганської ОДА від 14 січня 2025 року № 17 є незаконним втручанням відповідачів як суб`єктів владних повноважень в діяльність позивача, що підлягає судовому захисту. Висновки звіту від 10 березня 2025 року № 04-03/2 можуть бути використані як докази у кримінальних провадженнях, предметом розслідування яких, є, зокрема, публічні закупівлі позивача у 2023-2024 роках. Вказане може мати негативні наслідки для позивача у вигляді, зокрема, проведення обшуків, виїмки або пред`явлення підозри посадовим особам позивача у вищевказаних кримінальних провадженнях.

Об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року № 808/1422/17 роз`яснено, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.

Луганська обласна державна адміністрація надіслала відзив, в якому просить задовольнити апеляційну скаргу у повному обсязі.

Старобільська міська Військова адміністрація надіслала відзив, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Позивач належить до спільної власності Старобільської міської територіальної громади. Повноваженнями Старобільської міської ради Луганської області, її виконавчого комітету і повноваженнями Старобільського міського голови на даний час наділений начальник Старобільської міської військової адміністрації Старобільського району Луганської області. У період дії воєнного стану на території України та 30 днів після його припинення чи скасування позивач відноситься до сфери управління та перебуває у власності і підпорядкуванні Старобільської МВА, якою не було ініційовано проведення внутрішнього аудиту щодо позивача, зокрема, аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель за період 2023-2024 років. До Старобільської МВА не надходило повідомлення або погодження від Луганської ОДА про призначення та проведення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 роки.

Апеляційний розгляд здійснено в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Згідно з пунктом 5 розділу V «Здійснення внутрішніх аудитів у 2025 році (за результатами оцінки ризиків)» Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого головою облдержадміністрації 23 грудня 2024 року, заплановано проведення Управлінням Луганської ОДА внутрішнього аудиту здійснення публічних закупівель КНП «Старобільська БЛ» у 2023-2024 роках, орієнтовним обсягом досліджень якого є оцінка ефективності здійснення публічних закупівель.

Листом від 23 грудня 2024 року № 1/01.01-10-5951 копію Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської обласної державної адміністрації надіслано до Міністерства фінансів України.

Управління листом від 13 січня 2025 року № 04-07/0026 з метою визначення цілей, обсягу і питань внутрішнього аудиту запропоновано КНП «Старобільська БЛ» у строк до 20 січня 2025 року надати скан копії належним чином оформлених документів та інформації за період з 2023-2024 роки за наведеним у листі переліком.

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації начальника обласної військової адміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення планового аудиту» відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 1 глави 4 розділу ІІІ Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957, Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001, Порядку планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту в Луганській обласній державній адміністрації та на підприємствах, в установах і організаціях, окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 21.10.2015 № 504, пункту 5 розділу V (оцінка ефективності) зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки, затвердженого головою обласної державної адміністрації начальником обласної військової адміністрації 23 грудня 2024 року, зобов`язано Управління провести плановий аудит КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 років, поінформувати про результати та надати рекомендації для розгляду і прийняття управлінських рішень.

Управлінням складено Програму планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у позивача за період 2023-2024 роки, який 14 січня 2025 року затверджено головою Луганської ОДА.

Примірник програми 15 січня 2025 року під підпис вручено генеральному директору позивача Чередниченку Р.В.

Листом від 15 січня 2025 року № 04-08/0032 Управління повідомило КНП «Старобільська БЛ», що з 15 січня 2025 року буде розпочато проведення аудиту з оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 роки.

Також генеральному директору позивача під підпис 15 січня 2025 року вручено примірники направлень на проведення внутрішнього аудиту від 15 січня 2025 року № 3 та від 15 січня 2025 року № 4, видані начальнику Управління Сальнікової Т.Ю. та начальнику відділу аудиту та контролю Управління Єпіхіну К.В. від 15.01.2025 № 4.

На виконання запиту від 13 січня 2025 року № 04-07/0026 позивач листом від 20 січня 2025 року № 55 надав Управлінню за наведеним у листі переліком витребувані документи та пояснення щодо неможливості надання інших запитуваних документів.

Листами від 28 січня 2025 року № 04-08/0050, від 03 лютого 2025 року № 04-08/0062, від 17 лютого 2025 року № 04-08/0080 Управління зверталося до КНП «Старобільська БЛ» за отриманням необхідних для проведення планового аудиту додаткових документів та інформації.

Позивач листами від 29 січня 2025 року № 106, від 04 лютого 2025 року № 127, від 18 лютого 2025 року № 166 надав до Управління витребувані документи.

За результатами проведення внутрішнього аудиту Управлінням складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

За результатами проведеного планового аудиту Управлінням 10 березня 2025 року складено рекомендації КНП «Старобільська БЛ» щодо усунення виявлених недоліків та запропоновано її посадовим особам у відповідності до пунктів 87, 88 Порядку № 504 скласти план заходів врахування аудиторських рекомендацій та надіслати на електронну адресу Управління.

Згідно з аркушем отримання аудиторського звіту та рекомендацій про результати планового аудиту, аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 та рекомендації вручені під підпис 11 березня 2025 року генеральному директору позивача.

Листом від 14 березня 2025 року № 250 позивач направив Управлінню підписаний аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 із запереченнями до звіту та додатками.

Управління листом від 18 березня 2025 року № 04-08/0153 направлено позивачу висновки на коментарі (заперечення) КНП «Старобільська БЛ» на аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2.

Також Управління листом від 18 березня 2025 року № 04-06/0154 поінформовано голову облдержадміністрації про результати проведеного планового аудиту у КНП «Старобільська БЛ» та запропоновано вжити низку заходів.

Відповідно до резолюції від 19 березня 2025 року головою облдержадміністрації вказана інформація Управління взята до відома та керівнику Управління доручено продовжити роботу по розгляду адвокатського запиту адвоката Алексєєва О.Є. від 11 березня 2025 року № 11/03/25 щодо надання документів та інформації відносно проведення планового аудиту позивача.

Листом від 26 березня 2025 року № 295 позивачем направлено до Управління на розгляд План заходів щодо врахування аудиторських рекомендацій, наданих за результатами внутрішнього аудиту КНП «Старобільська БЛ».

Листом від 26 березня 2025 року № 04-07/0163 Управління надало Старобільській МВА інформацію про проведений плановий аудит позивача.

Копії всіх вищеописаних документів наявні в матеріалах справи.

При ухваленні рішення апеляційний суд виходив з наступних мотивів та керувався такими положеннями законодавства.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 26 Бюджетного кодексу України контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує:

1) оцінку управління бюджетними коштами, у тому числі такими, що спрямовуються на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проектів (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави і територіальних громад у процесі управління об`єктами державної та комунальної власності;

6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Абзацами першим, третім, четвертим частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують функціонування внутрішнього контролю і здійснення внутрішнього аудиту у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

Внутрішній аудит - незалежна, об`єктивна діяльність, що передбачає здійснення аудиторських досліджень (оцінки з надання впевненості) та аудиторського консультування для сприяння розпоряднику бюджетних коштів у досягненні цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності. Внутрішній аудит сприяє покращенню ефективності і результативності в діяльності розпорядника бюджетних коштів, а також підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, шляхом застосування систематичного, послідовного підходу до оцінки і вдосконалення організації та функціонування системи управління, внутрішнього контролю, управління ризиками.

Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001), цей Порядок визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та питання їх діяльності.

Дія цього Порядку поширюється на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, інших головних розпорядників коштів державного бюджету (далі - державні органи), їх територіальні органи та бюджетні установи, які належать до сфери їх управління (далі - бюджетні установи).

Згідно із пунктом 2 Порядку № 1001 об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).

Абзацом першим пункту 3 Порядку № 1001 визначено, що у державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

Відповідно до абзацу першого пункту 6 Порядку № 1001 аудиторські дослідження та аудиторські консультування здійснюються згідно із планом діяльності з внутрішнього аудиту (далі - план).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пункт 8 Порядку № 1001).

Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957, затверджено Стандарти внутрішнього аудиту (далі - Стандарти).

Відповідно до пункту 1 глави 1 розділу II Стандартів основні завдання та функції підрозділу внутрішнього аудиту, права й обов`язки керівника та працівників підрозділу внутрішнього аудиту, а також вимоги щодо незалежності підрозділу внутрішнього аудиту визначаються відповідно до законодавства у внутрішніх документах установи, що затверджуються у встановленому порядку.

Пунктом 4 глави 1 розділу II Стандартів визначено, що внутрішні документи з питань здійснення внутрішнього аудиту затверджує керівник установи.

Відповідно до пункту 1 глави 4 розділу III Стандартів внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи.

Пунктом 1 глави 7 розділу ІІІ Стандартів визначено, що документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.

Відповідно до пункту 3 глави 7 розділу ІІІ Стандартів офіційним документом проведеного внутрішнього аудиту є аудиторський звіт, який містить: резюме - стислий виклад основних висновків та рекомендацій; основну частину - цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання; висновки та рекомендації.

Згідно із пунктом 7 глави 7 розділу ІІІ Стандартів висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту.

Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.

Пунктом 8 глави 7 розділу ІІІ Стандартів рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит.

Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи).

У разі якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, вона надає керівнику підрозділу внутрішнього аудиту обґрунтовані коментарі за своїм підписом (пункт 10 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Відповідно до абзацу першого пункту 11 глави 7 розділу ІІІ Стандартів керівник підрозділу внутрішнього аудиту розглядає такі коментарі та надає відповідальній за діяльність особі письмові висновки на них.

За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків на них (за наявності) та рекомендацій керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами (пункт 12 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Робочі та офіційні документи за результатами проведеного внутрішнього аудиту формуються у справу внутрішнього аудиту (абзац перший пункту 11 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 21.10.2015 № 504 (у редакції від 16.10.2023 № 227) затверджений Порядок планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту в Луганській обласній державній адміністрації та на підприємствах, в установах і організаціях, окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації (далі Порядок № 504).

З вищеописаних доказів судом встановлено, що Управлінням - самостійним структурним підрозділом Луганської ОДА, створеним для вирішення питання організації і здійснення внутрішнього аудиту, згідно з пунктом 5 розділу V «Здійснення внутрішніх аудитів у 2025 році (за результатами оцінки ризиків)» Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА, затвердженого головою облдержадміністрації 23 грудня 2024 року, на підставі розпорядження голови облдержадміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення планового аудиту» проведено внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», за наслідками чого складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

Однак, відповідно до вище наведених положень статті 23 Бюджетного кодексу України та пункту 2 Порядку № 1001 внутрішній аудит Управлінням може бути здійснений на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Луганської ОДА.

Із заяв по суті справи судом встановлено, що ключовим питанням у справі є наявність повноважень у Луганської ОДА та Управління на проведення внутрішнього аудиту КНП «Старобільська БЛ», яке, за твердженнями позивача, не підпорядковане, не підзвітне та не підконтрольне Луганській ОДА, не належить до сфери його управління.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно із частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно із частинами першою, другою, третьою, п`ятою, шостою, сьомою статті 16 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Відповідно до абзацу першого статті 17 Закон № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 20 Закон № 280/97-ВР визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до статті 21 Закон № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Згідно із підпунктом 1 пункту «а» статті 32 Закону № 280/97-ВР управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення віднесені до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Частинами першою-третьою статті 71 Закону № 280/97-ВР визначено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 72 Закону № 280/97-ВР місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Згідно із частиною другою статті 76 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій Закон України від 09.04.1999 № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закон № 586-ХІV).

У частинах першої-третьої статті 1 Закону № 586-ХІV визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Згідно із частинами першою, другою статті 15 Закону № 586-ХІV в управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об`єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку.

У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об`єкти спільної власності територіальних громад.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 16 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі.

У пункті 1 частини першої статті 28 Закону № 586-ХІV визначено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону.

При здійсненні повноважень місцеві державні адміністрації взаємодіють з іншими органами державної влади у межах Конституції та законів України (стаття 32 Закону № 586-ХІV).

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 35 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України від 12.05.2015 № 389-VІІІ «Про правовий режим воєнного стану» (далі Закон № 389-VІІІ).

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 389-VІІІ на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування (частина друга статті 4 Закону № 389-VІІІ).

Абзацами першим-третім частини третьої статті 4 Закону № 389-VІІІ визначено, що військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації.

Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова.

Абзацами другим, третім, шостим частини сьомої статті 4 Закону № 389-VІІІ визначено, що спрямування, координацію та контроль за діяльністю районних військових адміністрацій з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, здійснення заходів правового режиму воєнного стану здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України, обласні військові адміністрації (у разі їх утворення), а з інших питань - Кабінет Міністрів України, обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень.

Загальне керівництво діяльністю військових адміністрацій населених пунктів здійснюють керівники відповідних районних державних адміністрацій або начальники районних військових адміністрацій (у разі їх утворення).

Структуру і штатний розпис районних військових адміністрацій та військових адміністрацій населених пунктів, розташованих в областях, у яких утворені обласні військові адміністрації, затверджують начальники відповідних обласних військових адміністрацій.

Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування (частина восьма статті 4 Закону № 389-VІІІ).

Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 389-VІІІ у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

1) начальник військової адміністрації:

крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови;

може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду);

2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.

Згідно із частиною третьою статті 10 Закону № 389-VІІІ у разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення:

1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;

2) виконавчий апарат такої районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації;

3) відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження;

4) комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, підпорядковуються відповідній військовій адміністрації;

5) управління об`єктами спільної власності територіальних громад таких району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації;

6) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з начальником відповідної обласної військової адміністрації;

7) начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов`язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

Відповідно до пункту 15 частини другої статті 15 Закону № 389-VІІІ військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із управління закладами освіти, установами освіти, закладами охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачами соціальних послуг, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними, підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організації надання ними послуг, у тому числі соціальних.

Згідно із пунктом 2 частини третьої статті 15 Закону № 389-VІІІ районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із здійснення управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об`єктів за винятком передачі цілісних майнових комплексів та/або майна установ судово-медичної експертизи у державну власність); призначення і звільнення їх керівників.

Указом Президента України від 23.09.2022 № 665/2022 створено Старобільську міську військову адміністрацію Старобільського району Луганської області (стаття 2).

Пунктом 2 постанови Верховної Ради України від 03.11.2022 № 2705-IX «Про здійснення начальниками військових адміністрацій населених пунктів у Сватівському, Старобільському, Щастинському районах Луганської області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»» визначено, що апарати Коломийчиської, Нижньотеплівської, Чмирівської, Широківської, Шульгинської сільських, Біловодської, Білокуракинської, Білолуцької, Красноріченської, Лозно-Олександрівської, Марківської, Міловської, Нижньодуванської, Новоайдарської, Новопсковської, Станично-Луганської, Троїцької селищних, Сватівської, Старобільської, Щастинської міських рад та їх виконавчих комітетів, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 частини другої статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»), комунальні підприємства, установи та організації відповідних територіальних громад підпорядковуються начальникам відповідних військових адміністрацій населених пунктів у Сватівському, Старобільському, Щастинському районах Луганської області.

На підставі рішення Старобільської районної ради від 18.12.2020 № 2/8 «Про передачу прав засновника та майна зі спільної власності територіальних громад Старобільського району Луганської області до комунальної власності Старобільської міської територіальної громади Луганської області» рішенням Старобільської міської ради Луганської області від 28.12.2020 № 4/3 прийнято у комунальну власність Старобільської міської територіальної громади майно спільної власності територіальних громад Старобільського району, яке перебуває на балансі та в оперативному управлінні КНП «Старобільське районне територіальне об`єднання» Старобільської районної ради та надано згоду Старобільською міською радою Луганської області на прийняття права засновника.

Рішенням Старобільської міської ради Луганської область від 12.01.2021 № 5/39 прийнято право засновника Комунального некомерційного підприємства «Старобільське районне територіальне об`єднання» Старобільської районної ради (код ЄДРПОУ 01983714) та перейменовано у Комунальне некомерційне підприємство «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області, затверджено Статут лікарні.

Рішенням Старобільської міської ради Луганської область від 16.12.2021 № 22/18 затверджено в новій редакції Статут КНП «Старобільська БЛ» (далі - Статут).

Відповідно до положень пункту 1.1 Статуту КНП «Старобільська БЛ», затвердженого рішенням Старобільської міської ради від 16.12.2021 № 22/18 (далі - Статут), КНП «Старобільська БЛ» є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає вторинну спеціалізовану та іншу медичну допомогу будь-яким особам в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом, а також вживає заходів із профілактики захворювань населення та підтримання громадського здоров`я.

У пункту 1.2 Статуту визначено, що засновником та власником підприємства є Старобільська міська рада Луганської області; органом управління - Виконавчий комітет Старобільської міської ради Луганської області; підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, органу управління та Старобільській міській територіальній громаді.

Відповідно до пункту 1.3 Статуту підприємство здійснює свою діяльність на основі комунального майна Старобільської міської територіальної громади, яке передане йому в оперативне управління.

У пункті 5.6 Статуту визначено, що джерелами формування майна та коштів підприємства є: комунальне майно, передане підприємству на праві оперативного управління відповідно до законодавства України; кошти бюджету Старобільської міської територіальної громади (бюджетні кошти); кошти, отримані від співробітництва з іншими територіальними громадами та органи місцевого самоврядування; кошти, отримані за договором про медичне обслуговування населення із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення; кошти отримані за будь-якими договорами із фізичними і юридичним особами; власні надходження підприємства: кошти від здачу в оренду майна, закріпленого на праві оперативного управління; кошти та інше майно, одержані від реалізації продукції (робіт, послуг); цільові кошти; кредити банків (за узгодженням з органом управління); майно, що надходить безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних благодійних внесків, кошти грантів та міжнародна допомога, пожертвування юридичних і фізичних осіб; майно, придбане у інших юридичних або фізичних осіб; кошти на виконання програм соціально-економічного розвитку регіону, програм розвитку медичної галузі; майно та кошти, отримані з інших джерел, не заборонених законодавством України; інші джерела, не заборонені законодавством України.

Відповідно до пункту 5.10 Статуту підприємство самостійно здійснює оперативний, бухгалтерській облік, веде статистичну, бухгалтерську та медичну звітність і подає її органам, уповноваженим здійснювати контроль за відповідними напрямами діяльності підприємства у визначеному чинним законодавством України порядку.

Річна фінансова звітність підприємства може підлягати обов`язковій перевірці незалежним аудитором в порядку, передбаченому рішенням засновника.

У пункті 7.1 Статуту зазначено, що управління підприємством здійснює засновник, орган управління, керівник підприємства, спостережна рада підприємства.

Відповідно до пункту 10.3 Статуту контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємства та цільовим використанням майна здійснюють відповідні державні органи в межах їх повноважень та встановленого законодавством України порядку.

Згідно із пунктом 10.4 Статуту засновник має право здійснювати контроль фінансово-господарської діяльності підприємства та контроль за якістю і обсягом надання медичної допомоги. Підприємство подає засновнику, за його вимогою, бухгалтерський звіт та іншу документацію, яка стосується фінансово-господарської, кадрової, медичної діяльності.

За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, КНП «Старобільська БЛ» (код ЄДРПОУ 01983714) є комунальним підприємством, засновником якого є Старобільська міська рада Луганської області. КНП «Старобільська БЛ» є правонаступником Комунальної установи «Старобільське районне територіальне медичне об`єднання» Старобільської районної ради (код ЄДРПОУ 01983714).

Отже, судом установлено, що згідно з положеннями Закону № 280/97-ВР та установчими документами, КНП «Старобільська БЛ» є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним Старобільській міській раді Луганської області, її виконавчому комітету, повноваження яких на час введення в Україні воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування передані начальнику Старобільській МВА.

При цьому зауважує, що згідно із наведеним у статті 15 Закону № 389-VІІІ розподілом повноважень між обласною військовою адміністрацією та військовою адміністрацією населеного пункту на відповідній території, повноваження щодо управління закладами охорони здоров`я, які належать територіальним громадам, віднесені до компетенції саме військової адміністрації населеного пункту.

У нашому випадку повноваження щодо підпорядкування та управління КНП «Старобільська БЛ», які належали Старобільській міській раді та її виконавчому комітету, передані до повноважень начальника Старобільської МВА, а не до повноважень голови Луганської ОВА.

Також суд зауважує, що матеріали справи не містять доказів того, що повноваження з управління КНП «Старобільська БЛ» були делеговані органом місцевого самоврядування місцевій державній адміністрації, повноваження якої, за твердженнями першого відповідача, перейшли до Луганська ОДА-Луганської ОВА.

Крім того, суд зауважує, що згідно із положеннями пункту 2 частини третьої статті 15 Закону № 389-VІІІ, до повноважень обласної військової адміністрації перейшли повноваження щодо управління комунальними підприємствами, установами та організаціями, заснованими на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, до яких позивач не віднесений.

Отже, зважаючи на вище наведене нормативне регулювання спірних правовідносин, встановлені при розгляді справи обставини, суд першої інстанції обґрунтовано у повній мірі погодився з твердженнями позивача, що Луганська ОДА та її Управління не мали право здійснювати внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», оскільки позивач не є установою, яка підзвітна, підконтрольна чи підпорядкована Луганській ОДА.

Твердження першого відповідача про наявність у нього контрольних функцій щодо перевірки стану додержання органами місцевого самоврядування Конституції, законів та інших актів законодавства України за напрямами, визначеними статтею 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», що опосередковано, на думку першого відповідача, свідчить й про наявність у нього повноважень щодо проведення внутрішнього аудиту комунального закладу, підпорядкованого та підзвітного органу місцевого самоврядування, судом відхиляються, оскільки заходи державного нагляду (контролю) за своїм змістом не є тотожними заходам внутрішнього аудиту, мають різну мету їх проведення, спрямовані на досягнення різних цілей і, відповідно, мають різні наслідки їх проведення.

Також суд зауважує, що наявні у першого відповідача визначені Законом № 389-VІІІ повноваження щодо направлення Президенту України подання про створення військової адміністрації населеного пункту; призначення голови військової адміністрації населеного пункту за пропозицією обласної військової адміністрації; затвердження структури та штатного розпису військової адміністрації населеного пункту тощо, не наділяють його повноваженнями втручатися у здійснення Старобільською МВА переданих їй власних повноважень органу місцевого самоврядування, у тому числі, й по здійсненню контрольних функцій щодо утвореної органом місцевого самоврядування комунальної установи.

Суд також вважає, що відсутність у складі Старобільської МВА структурного підрозділу чи відповідальної особи, уповноваженої на здійснення внутрішнього аудиту, допущені третьою особою порушення, не надають відповідачам права перебирати на себе повноваження цього органу та втручатися у власні повноваження органу місцевого самоврядування.

Підсумовуючи вище наведені обставини, апеляційний суд також погоджується з твердженнями КНП «Старобільська БЛ», що відповідачі безпідставно втрутилися у діяльність позивача, що свідчить про протиправність їх дій та можливість захисту порушеного права позивача у судовому порядку. Відповідно, місцевий суд дійшов правильного висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідачів та наявність підстав для їх задоволення.

На рішення суду в цій частині позовних вимог також не впливають твердження першого відповідача, що протягом всього часу проведення внутрішнього аудиту позивач не піддавав сумніву наявність у відповідачів повноважень щодо його проведення, допустив уповноважених осіб до проведення внутрішнього аудиту, не заперечував проти його включення до Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА, оскільки така поведінка позивача жодним чином не легітимізує проведений за відсутності законних підстав внутрішній аудит та не позбавляє позивача права на судовий захист своїх порушених прав після його проведення.

Всі наведені відповідачами в обґрунтування своїх заперечень проти задоволення цієї частини позовних вимог обставини (сукупно та поодинці) не змінюють тієї обставини, що позивач через своє Управління повноважний здійснювати внутрішній аудит виключно щодо своїх установ і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до його сфери управління, як це визначено у частині третій статті 26 Бюджетного кодексу України та пункті 2 Порядку № 1001.

Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування звіту Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки», суд зазначає таке.

У пункті 63 Порядку № 504 вказано, що документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.

Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності суб`єкта аудиту залежно від характеру виявлених проблем (пункт 68).

Основними цілями аудиторського звіту є: інформування керівництва суб`єкта аудиту щодо результатів аудиту та стану об`єкта внутрішнього аудиту, переконання керівництва суб`єкта аудиту, що аудиторські висновки (знахідки) та рекомендації дієві й важливі; переконання керівництва суб`єкта аудиту вжити відповідних заходів (пункт 69).

У пункті 74 Порядку № 504 вказано, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту.

Відповідно до пункту 76 Порядку № 504 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні: містити конструктивні пропозиції про вдосконалення аспектів об`єктів внутрішнього аудиту; спрямовуватися на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності суб`єкта аудиту, базуватися на аудиторських висновках; бути адекватними, чітко сформульованими та мати відповідний алгоритм їх застосування.

У разі, якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, вона надає начальнику Управління протягом 5 робочих днів (від дати отримання звіту) обґрунтовані коментарі за своїм підписом за допомогою засобів поштового зв`язку або через систему електронних поштових скриньок (пункт 81 Порядку № 504).

Відповідно до пункту 82 Порядку № 504 начальник Управління розглядає такі коментарі та надає відповідальній за діяльність особі письмові висновки на них.

Згідно із пунктом 84 Порядку № 504 начальник Управління готує та подає голові облдержадміністрації лист про результати проведеного внутрішнього аудиту разом з аудиторським звітом та рекомендаціями, коментарями відповідальної за діяльність особи та висновками щодо обґрунтованості таких коментарів (за наявності) для розгляду, обговорення та прийняття рішення.

За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків щодо них (за наявності) та рекомендацій голова облдержадміністрації резолюцією до листа про результати проведеного аудиту приймає рішення про: прийняття аудиторських рекомендацій до виконання відповідальними за діяльність особами; інформування та/або передачу копій матеріалів такого аудиту до правоохоронних органів (пункт 85 Порядку № 504).

Відповідно до пункту 87 Порядку № 504 з метою забезпечення впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатом проведеного аудиту, відповідальна за діяльність особа керівник суб`єкта аудиту забезпечує розроблення проекту Плану заходів врахування аудиторських рекомендацій (далі - План заходів) за формою згідно з додатком 13 до цього Порядку, з визначенням способів їх впровадження, відповідальних виконавців, строків виконання відповідних заходів, очікуваних результатів (удосконалення діяльності, механізмів, процесів, зокрема шляхом розроблення/затвердження відповідного документа; економія ресурсів/бюджетних коштів тощо).

У пункті 89 Порядку № 504 вказано, що відповідальна за діяльність особа/керівник суб`єкта аудиту забезпечує розроблення, підписання Плану заходів, а також надсилання його із супровідним листом на електронну адресу Управління у строк, що не перевищує 5 робочих днів з дня, наступного за днем прийняття рішення голови облдержадміністрації.

Відповідно до пункту 90 Порядку № 504 відповідальна за діяльність особа /керівник суб`єкта аудиту забезпечує надсилання на електронну адресу Управління інформації про вжиті заходи щодо врахування аудиторських рекомендацій за результатами внутрішнього аудиту за формою згідно з додатком 14 до цього Порядку, з наданням належним чином засвідчених копій документів, що підтверджують виконання відповідних заходів.

Така інформація надається щокварталу, до 05 числа місяця, наступного за звітним кварталом (з урахуванням строків, визначених Планом заходів), до повного впровадження аудиторських рекомендацій.

У разі виникнення обставин, що унеможливлюють впровадження (повністю чи в окремій частині) аудиторських рекомендацій, наданих за результатом проведеного аудиту, відповідальна за діяльність особа керівник суб`єкта аудиту надсилає на електронну адресу Управління обґрунтоване пояснення із цього приводу.

Відповідно до пункту 92 Порядку № 504 начальник Управління забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів впровадження аудиторських рекомендацій, щоб упевнитися в тому, що відповідальні за діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво суб`єкта аудиту взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій.

Здійснення моніторингу впровадження аудиторських рекомендацій відбувається керівником аудиторської групи (далі - відповідальний за здійснення моніторингу) шляхом аналізу за кожним внутрішнім аудитом стану виконання Плану заходів щодо врахування аудиторських рекомендацій, наданих за результатами проведення аудитів.

Отже наведені норми свідчать, що за наслідками проведення внутрішнього аудиту вимагається виконання вказівок суб`єктом аудиту.

З наведеного очевидно слідує, що норми Порядку № 504, якими регулюється діяльність Управління, надають рекомендаціям, наведеним в аудиторському звіті обов`язковий характер, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту та своєчасність вжиття відповідних заходів.

У постанові від 02 жовтня 2020 року у справі № 808/1422/17 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати за схожих правовідносин, але в іншій сфері державного управління, визначив, що для встановлення можливості звернутися до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності відповідного об`єкту аудиту принципове значення має правовий статус позивача: або об`єкт контролю, або конкретна особа, до якої внаслідок реалізації висновків та рекомендацій оскаржуваного аудиту застосовані заходи дисциплінарної відповідальності.

У справі № 808/1422/17 об`єднана палата роз`яснила, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки суб`єктом аудиту може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси цього суб`єкта є порушеними. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки у конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов, виходячи з того, що обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

З метою правильного вирішення спорів цієї категорії об`єднана палата орієнтувала суди на те, що у таких випадках необхідно виходити не лише з положень постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 28.09.2011 № 1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, ураховуючи особливості нормативного регулювання в конкретній сфері державного управління.

У цьому зв`язку об`єднана палата підкреслила, що правовий статус учасників справи визначає правову природу предмету позову як вимоги до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення: або (І) визнати протиправним аудиторський звіт та скасувати окремі його пункти (до прикладу, як у справі № 808/1422/17), або (ІІ) визнати незаконними та необґрунтованими порушення, викладені в аудиторському звіті, а також скасувати як незаконний наказ керівника об`єкту аудиту про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності за порушення, що були виявлені під час проведення аудиторської перевірки.

Наведені відмінності, за оцінкою об`єднаної палати, зумовлені відмінностями в підставах порушення норм і предметі правового регулювання, який у першому випадку стосується визначення порядку оскарження та уповноважених суб`єктів реалізації права на звернення до суду, установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, а в другому випадку - установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, застосування заходів дисциплінарної відповідальності до конкретної особи, до якої внаслідок реалізації висновків та рекомендацій оскаржуваного аудиту застосовані заходи дисциплінарної відповідальності.

Ураховуючи, що судження управління внутрішнього аудиту органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству, але оскільки аудиторський звіт надає право вимагати від підконтрольної установи усунення встановлених органом внутрішнього аудиту порушень та одночасно передбачає обов`язок керівника підконтрольної установи виконати таку вимогу та забезпечити вжиття відповідних заходів реагування, направлених на усунення встановлених аудитом порушень, то, за оцінкою об`єднаної палати, це по суті спростовує твердження про те, що його вимоги є лише рекомендаціями та не підлягають обов`язковому виконанню.

Виходячи з того, що нормативно-правові акти якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, дають підстави вимагати виконання вказівок (рекомендацій) за результатами перевірки, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів, об`єднана палата у справі № 808/1422/17 дійшла висновку, що письмовий висновок на коментарі до висновків та рекомендацій, викладених в аудиторському звіті, є рішенням суб`єкта владних повноважень прийнятим за результатами проведення аудиту та обов`язковим до виконання підконтрольним суб`єктом після доведення до уповноважених суб`єктів у встановленому законодавством порядку, оскільки набувають обов`язкових ознак офіційного документа: складені, видані чи посвідчені відповідною особою в межах її професійної чи службової компетенції за визначеною законом формою та з належними реквізитами; зафіксована в такому документі інформація має юридично значущий характер підтверджені чи засвідчені нею конкретні події, явища або факти спричиняють чи будуть здатні спричинити наслідки правового характеру у вигляді виникнення (реалізації), зміни або припинення прав та/або обов`язків. Невідповідність документа хоча б одному з наведених критеріїв перешкоджає визнанню його офіційним.

На підставі наведеного об`єднана палата у справі виснувала, що висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.

Від цих висновків Верховний Суд не відступав та підтриманий, зокрема у постанові Верховного Суду від 12 вересня 2024 року у справі № 420/5423/23.

Отже суд вважає, що справи про оскарження дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з приводу оскарження висновків на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору у справах адміністративної юрисдикції.

Зважаючи на наведений вище висновок Верховного Суду, судом відхиляються як безпідставні твердження відповідачів, що звіт Управління не тягне для відповідача настання будь-яких наслідків, тому не є рішенням у розумінні КАС України.

Також, зважаючи на встановлені судом обставини, що відповідачі не мали права проводити внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що вимога позивача про визнання протиправним та скасування звіту є обґрунтованою та належить до задоволення.

При цьому, суд зауважує, що таке порушення, як здійснення внутрішнього аудиту за відсутності законних підстав для його проведення, є самостійною і достатньою підставою для визнання протиправним та скасування звіту.

З огляду на предмет доказування по даній справі, суд не надає правової оцінки порушенням, викладеним в аудиторському звіті.

За практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. «Руїз Торія проти Іспанії» (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09.12.1994, Серія A, № 303-A, параграф 29). Водночас, відповідь суду повинна бути достатньо детальною для відповіді на основні (суттєві) аргументи сторін.

Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За встановлених в цій справі фактичних обставин та з урахуванням правового регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є частково обґрунтованими та підлягають частковому задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтувалося на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, місцевий суд дійшов правильного висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року у справі № 360/887/25 залишити без змін.

Повне судове рішення 12 листопада 2025 року.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів І. В. Сіваченко

А. А. Блохін

Т. Г. Гаврищук