Постанова

від 05.04.2011 по справі 12/2376

ВИЩИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ  ГОСПОДАРСЬКИЙ  СУД  УКРАЇНИ  

 ПОСТАНОВА          

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ          

 05 квітня 2011 р.                                                                                    

№ 12/2376  

Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:

головуючого      

Овечкіна В.Е.,

суддів :

Чернова Є.В., Цвігун В.Л.,

за участю представників:

позивача

- не з'явився,

відповідача

прокуратури

- не з'явився,

- не з'явився,

розглянувши у відкритому  судовому  засіданні  

касаційну скаргу

Державної екологічної інспекції в Черкаській області

на постанову

Київського апеляційного господарського суду від 18.01.2011

у справі

№12/2376

за   позовом  

прокурора м.Черкаси в інтересах держави

в особі Державної екологічної інспекції в Черкаській області

до

Автокооперативу "Чорний яр"

про

відшкодування 12923 грн. шкоди, завданої самовільним зайняттям земельної ділянки

В С Т А Н О В И В :

Рішенням господарського суду Черкаської області від 30.11.2010 (суддя Грачов В.М.), залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 18.01.2011 (судді: Моторний О.А., Кошіль В.В., Шапран В.В.), в позові відмовлено у зв'язку зі зверненням з позовом неналежного позивача, порушення прав та охоронюваних законом інтересів якого є недоведеним.

Державна екологічна інспекція в Черкаській області у поданій касаційній скарзі просить рішення та постанову скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме ч.2 ст.9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ст.ст.16,17 Закону України "Про охорону земель", п.7 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (далі - Методика), затвердженої постановою КМ України від 25.07.2007 №963, та положень постанови КМ України від 17.11.2001 №1520. Зокрема, скаржник вказує на наявність у нього права здійснювати розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі чи територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, та подавати позови про відшкодування збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Колегія суддів, перевіривши фактичні обставин справи на предмет правильності їх юридичної оцінки судами попередніх інстанцій, дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає відхиленню, а оскаржувана постанова - залишенню без змін з наступних підстав.

Залишаючи без змін первісне рішення про відмову в позові, апеляційний господарський суд виходив з того, що:

Актом цільової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 04.02.2008, складеним Державною екологічною інспекцією в Черкаській області, встановлено факт самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки площею 1 га, розташованої в урочищі Чорний яр в м.Черкаси.

Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, а саме: державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, яким є Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи (далі - Держземінспекція); державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, до структури якого належить позивач.

Відповідно до п."а" ч.1 ст.6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю покладено на Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, ст.7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, яким відповідно до ч.2 ст.9 цього Закону є позивач, у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель.

На реалізацію Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2002 №1958, наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 року за №1223/8544, затверджено Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Згідно з п.1.2 Порядку державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (далі - Держземінспекція) та її територіальні органи.

Таким чином, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, який полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, покладено на Держземінспекцію. Відповідно, вжиття заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, в тому числі передбачених ст.ст.125,211 Земельного кодексу України, вчинених відповідачем, здійснення функцій держави у спірних правовідносинах в частині відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, належить до повноважень Держземінспекції, а не Державної екологічної інспекції.

Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 19.12.2006 №548, встановлено, що Державна екологічна інспекція в областях, містах Києві та Севастополі є спеціальним підрозділом Мінприроди, який підзвітний та підконтрольний у частині здійснення державного контролю Державній екологічній інспекції.

Відповідно до п.4 ч.2 ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю). Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України (ч.2 ст.6 Закону).

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, перевірка відповідача щодо дотримання ним вимог земельного законодавства при здійсненні господарської діяльності, встановлення події правопорушення - самовільного зайняття земельної ділянки, позивачем здійснено з порушенням приписів вищеназваних нормативних актів, з перевищенням повноважень. Тому, при зверненні до суду з позовом про стягнення з відповідача збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, прокурором невірно визначено позивача - орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Колегія погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Дійсно, згідно з пунктом 7 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (далі - Методика), затвердженої постановою КМ України від 25.07.2007 №963, на який заявник посилається в обґрунтування наявності у нього права пред'являти позов про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться інспекціями Мінприроди або Держземінспекцією та її територіальними органами.

Однак, суди виходячи з системного аналізу змісту ст.188 Земельного кодексу України, ст.ст.16,17 Закону України "Про охорону земель", ст.ст.5,6,7,9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дійшли правильного висновку про чітке розмежування законодавцем повноважень Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель (Держземінспекція) та Державної екологічної інспекції (інспекція Мінприроди) щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та щодо здійснення державного контролю за охороною земель відповідно.

При цьому, не може братися до уваги норма підзаконного нормативно-правового акта (постанови КМ України від 25.07.2007 №963), яка в даному випадку суперечить приписам вищевказаних законів, оскільки дозволяє довільно тлумачити обсяг та сферу дії повноважень вищевказаних державних органів (земельні, екологічні правовідносини тощо).

Окрім того, згідно з п.3 Методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову без спеціального дозволу (затверджених наказом Державного агентства земельних ресурсів України, Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 12.09.2007 №110) підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним чи фізичним особам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок є матеріали справи про адміністративне провадження, які підтверджують факт вчинення правопорушення, а саме: акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства; протокол про адміністративне правопорушення; припис (з вимогою усунення порушення земельного законодавства); акт обстеження земельної ділянки.

 Проте, ані акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, ані акту обстеження земельної ділянки, ані припису про усунення порушення земельного законодавства позивачем судам попередніх інстанцій не надано.

Також в п.4.3 Методичних рекомендацій зазначено, що акт обстеження земельної ділянки є невід"ємною частиною розрахунку розміру заподіяної шкоди, оскільки на підставі даного документу визначається площа, на якій заподіяно шкоду й у разі відмови порушника добровільно відшкодувати заподіяну шкоду (збитки) направляє другий примірник акту разом з розрахунком заподіяної шкоди з позовною заявою в суд для їх примусового стягнення.

Обґрунтованими слід вважати також висновки попередніх судових інстанцій щодо відсутності в позивача повноважень у спірних земельних правовідносинах, які фактично пов’язані з набуттям і реалізацією права на землю, оскільки ст.6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" покладає контроль за додержанням юридичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю саме на Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи.

Що стосується посилань скаржника на постанову КМ України від 17.11.2001 №1520, якою затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, то такі доводи не приймаються до уваги, оскільки в цьому Положенні йдеться про право позивача подавати позови про відшкодування збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, що не слід ототожнювати з позовами про відшкодування шкоди, завданої порушенням земельного законодавства, зокрема, внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.

Зважаючи на вищенаведене, колегія не вбачає підстав для скасування постанови.

Враховуючи викладене та керуючись ст.ст.1115,1117-11111 Господарського процесуального кодексу України, Вищий господарський суд України,

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Київського апеляційного господарського суду від 18.01.2011 у справі №12/2376 залишити без змін, а касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Черкаській області –без задоволення.

Головуючий, суддя                                                                В.Овечкін

Судді :                                                                                       Є.Чернов

                                                                                                  В.Цвігун