Постанова

від 16.09.2014 по справі 816/2741/14

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

cpg1251

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2014 року м. ПолтаваСправа № 816/2741/14

Полтавський окружний адміністративний суд колегією у складі:

головуючого судді - Супруна Є.Б.,

суддів - Гіглави О.В. , Удовіченка С.О. ,

за участю:

секретаря судового засідання - Шулик Н.І.,

представника позивача - Моргуль О.О.,

представника відповідача - Леуса О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Селянського (фермерського) господарства "Волошка", Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" до Державного агентства земельних ресурсів України про визнання рішення протиправним, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

15 липня 2014 року Селянське (фермерське) господарство (далі - С(Ф)Г) "Волошка" та Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Київгеопроект" звернулися до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного агентства земельних ресурсів України про скасування пункту 11 висновку державної експертизи землевпорядної документації від 20.01.2014 №1259-13 та зобов'язання Державного агентства земельних ресурсів України надати позитивний висновок, яким визнати таким, що в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області.

Позивач в ході судового розгляду уточнив позовні вимоги та виклав їх в наступній редакції:

- визнати протиправним рішення Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у листі №28-28-0.23-2788/2-14 від 07.04.2014;

- зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України визнати, що зауваження, викладені у листі №28-28-0.23-2788/2-14 від 07.04.2014 "Про здійснення контролю за усуненням зауважень висновку Державної землевпорядної експертизи №1259-13 від 20.01.2014", усунені в повному обсязі;

- зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України визнати, що проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області, відповідає вимогам чинного законодавства України.

Мотивуючи свої вимоги, позивач стверджує, що оскаржуване рішення є неправомірним, оскільки зауваження, викладені у висновку Державної експертизи землевпорядної документації №1259-13 від 20.01.2014, виправлені розробником проекту землеустрою в повному обсязі.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві.

Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на те, що позивачі не усунули всі недоліки проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населених пунктів на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав заперечення проти позову та просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши залучені до матеріалів справи та зібрані судом письмові докази, застосувавши до спірних правовідносин відповідні норми матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до наступних висновків.

З матеріалів справи колегією суддів встановлено, що С(Ф)Г "Волошка" в особі голови Горбенко В.Г звернулося до голови Глобинської районної державної адміністрації Полтавської області із заявою щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь на земельну ділянку площею 521,10 га, яка розміщена на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області (а.с. 5).

29.12.2012 розпорядженням голови Глобинської районної державної адміністрації Полтавської області №1031 (а.с. 6) надано дозвіл на розробку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь на території Глобинського району. Рекомендовано замовити розробку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь. Зобов'язано проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь подати для розгляду та погодження у встановленому законом порядку.

13.11.2013 С(Ф)Г "Волошка" звернулося до ТОВ "Київгеопроект" з клопотанням про розроблення проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області загальною площею 534,80 га (а.с. 8), після чого між сторонами була укладена угода про надання послуг з розроблення проекту та в подальшому розроблено вказаний проект.

Розпорядженням голови Глобинської районної державної адміністрації Полтавської області від 19.12.2013 №424 (а.с. 11) погоджено проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області.

27.12.2013 ТОВ "Київгеопроект" в особі директора Свириденко О.Г. звернулося до Головного управління Держземагенства у Полтавській області з клопотанням провести обов'язкову первинну Державну землевпорядну експертизу проекту землеустрою щодо еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області (а.с. 12).

З урахуванням того, що частина земельних ділянок площею 419,73 га із загальної площі 521,1 га відносяться до особливо цінних земель, згідно з вимогами статті 150 Земельного кодексу України та наказу Держкомзему України від 06.10.2003 №245, Головним управлінням Держземагенства у Полтавській області супровідним листом від 30.12.2013 №21-16-0.7-2094/2-13 було направлено проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області на проведення державної землевпорядної експертизи (а.с. 13).

30.12.2013 ТОВ "Київгеопроект", як розробник, звернулося з клопотанням №0-13/02/062 до Держземагенства України щодо проведення обов'язкової, первинної Державної землевпорядної експертизи вищезазначеного проекту землеустрою (а.с. 14).

20.01.2014 Держземагенством України надало висновок державної експертизи землевпорядної документації №1259-13 (а.с. 15), яким повернуто на доопрацювання проект землеустрою у зв'язку з тим, що він не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам. В цьому ж висновку викладені зауваження та пропозиції до землевпорядної документації, а саме:

1) документацію привести у відповідність до Закону України "Про дерегуляцію господарської діяльності з проведенням робіт із землеустрою та землеоціночних робіт", Закону України "Про землеустрій" (інформацію в проекті землеустрою і в реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників привести у відповідність);

2) завдання на розробку проекту землеустрою доповнити інформацією щодо виробничого напрямку сільськогосподарського підприємства (стаття 52 Закону України "Про землеустрій");

3) в реєстрі земельних ділянок, що передані в оренду господарству, вказати дату складання;

4) матеріали агрохімічної паспортизації земельних ділянок доповнити схематичним зображенням полів (наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.10.2011 №536 "Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки");

5) доопрацювати: текстові матеріали доповнити інформацією про організацію території кормових угідь, розділ 6 "Еколого - економічна та соціальна ефективність проекту" доповнити розрахунком еколого-економічної ефективності проекту землеустрою відповідно до Методичних рекомендацій щодо розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, затверджених наказом Держземагенства України від 02.10.2013 №396 (далі - Методичні рекомендації); план переходу до прийнятої сівозміни привести у відповідність до додатку 1 Методичних рекомендацій.

ТОВ "Київгеопроект" після доопрацювання, листом від 12.03.2014 №0-14/02/019 разом з коректурним аркушем про усунення зауважень, викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації, повторно направило проект землеустрою на проходження експертизи землевпорядної документації (а.с. 16-17).

Листом від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14 (а.с. 18) Держземагентством України знову повернуто проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області як такий, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам з наступних причин:

- зауваження 2 не усунуто - завдання на розробку проекту землеустрою доповнити інформацією щодо виробничого напрямку сільськогосподарського підприємства (стаття 52 Закону України "Про землеустрій").

Не погоджуючись із правомірністю рішення Держземагенства України щодо повернення проекту землеустрою, оформленого листом від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14, С(Ф)Г "Волошка" та ТОВ "Київгеопроект" звернулися до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку доводам позивачів та запереченням відповідача в межах заявлених позовних вимог, суд виходить з наступного.

Відповідно до положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Згідно з частиною першою статті 52 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, розробляються з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів.

Порядок розробки проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, встановлюється постановою Кабінету Міністрів України від 02.11.2011 №1134.

У відповідності до пункту 10 вказаного Порядку погоджений проект землеустрою підлягає державній експертизі землевпорядної документації в установленому законом порядку, яка проводиться Держземагентством та його територіальними органами.

Статтею 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" визначено, що державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно зі статтею 8 вказаного Закону державна експертиза проводиться в обов'язковій, вибірковій та добровільній формах.

Відповідно до абзацу 8 частини першої статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" обов'язковій державній експертизі підлягають проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь.

Організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначено Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему №391 від 03.12.2004 .

Згідно з пунктом 3.1 зазначеної Методики, проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об'єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об'єктивного висновку державної експертизи.

За приписами статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що висновком від 20.01.2014 №1259-13 (а.с. 15) відповідач повернув проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області на доопрацювання.

При цьому Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" не передбачено конкретного порядку доопрацювання проектів землеустрою.

Разом з цим, відповідно до положень підпункту 3.5.8 пункту 3.5 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб'єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об'єкта державної експертизи або його окремих складових частин.

А згідно з підпунктом 3.5.9 пункту 3.5 вказаної Методики контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники підпорядкованих територіальних органів земельних ресурсів. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.

Отже, після отримання на доопрацювання проекту землеустрою розробник (ТОВ "Київгеопроект") має усунути недоліки такого проекту, зазначені у висновку державної експертизи землевпорядної документації та повторно подати такий проект на затвердження виконавцю експертизи (Державне агентство земельних ресурсів України). У свою чергу, виконавець експертизи (Державне агентство земельних ресурсів України) має перевірити усунення розробником визначених у висновку державної експертизи землевпорядної документації недоліків проекту. Факт усунення таких недоліків має бути підтверджено відповідним записом на висновку експертизи.

Як встановлено у ході судового розгляду та підтверджено матеріалами справи, отримавши висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20.01.2014 №1259-13 ТОВ "Київгеопроект" вчинило дії щодо доопрацювання проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області та листом від 12.03.2014 №0-14/02/019 надіслало вказаний проект разом з коректурним аркушем до Державного агентства земельних ресурсів України (а.с. 16-17).

Відповідач, у свою чергу, листом від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14 (а.с. 18) повернув вказаний проект землеустрою розробнику, зазначивши про неусунення всіх зауважень.

Разом з цим, аналізуючи положення статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та пункту 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, колегія суддів зазначає, що після отримання доопрацьованого проекту землеустрою виконавець експертизи (Держземагентство) не має повноважень на повернення такого проекту без прийняття остаточного рішення.

На переконання колегії суддів, відповідач мав або підтвердити факт усунення недоліків (що фактично є наданням позитивного висновку експертизи) або вказати на неусунення недоліків та надати негативну оцінку проекту землеустрою і відмовити в його погодженні.

При цьому, колегія суддів зауважує, що у спірних відносинах не мало місце повторне проведення експертизи, адже відповідно до положень статті 14 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" повторна державна експертиза проводиться: у разі одержання негативного висновку первинної державної експертизи щодо об'єктів, які підлягають обов'язковій державній експертизі; у разі спростування негативного висновку первинної державної експертизи; у випадку, визначеному частиною другою статті 36 цього Закону. Наведені обставини у даній справі відсутні.

Так само спірні відносини не стосувались нового (первинного) розгляду проекту землеустрою, адже за змістом висновку від 20.01.2014 №1259-13 такий проект повернуто на доопрацювання.

Повторне повернення проекту землеустрою на доопрацювання суперечило б вимозі про строк розгляду та порядок затвердження такого проекту. Крім того, лист Держземагентства від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14 не містить посилань на те, що проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області повертається на доопрацювання (а.с. 18).

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що у спірних відносинах відповідач, надавши лист від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14 про здійснення контролю за усуненням зауважень вказаних у висновку експертизи, діяв не на підставі, поза межами та не у спосіб, визначені Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації.

Разом з тим, колегія суддів, враховуючи характер спірних відносин, розцінює зміст даного листа, як рішення суб'єкта владних повноважень та, зважаючи на приписи частини другої статті 162, частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог, визнати протиправним та скасувати рішення Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у листі від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14.

Що стосується інших позовних вимог, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

За своєю правовою природою повноваження відповідача щодо визнання зауважень усунутими в повному обсязі таким, що в повній мірі відповідає вимогам законодавства України, встановленим нормам і правилам є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу, де дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Таким чином, дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача визнати зауваження, викладені в листі 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14, такими, що усунуті в повному обсязі та визнання проекту землеустрою щодо еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні С(Ф)Г "Волошка" на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області таким, що в повній мірі відповідає вимогам законодавства України, встановленим нормам і правилам, є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому такі вимоги не можуть бути задоволені.

Разом з цим, враховуючи те, що доопрацьований проект землеустрою, надісланий листом від 12.03.2014 №0-14/02/019, відповідач залишив без визначеного законом реагування, колегія суддів вважає на необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов'язати Держземагентство повторно розглянути вказаний лист ТОВ "Київгеопроект" відносно висновку експертизи землевпорядної документації №1259-13 від 20.01.2014.

Зазначене узгоджується з положеннями пункту 2 частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії. У такому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.

Крім того, відповідно до частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Отже, суд дійшов висновку про необхідність часткового задоволення позову.

Відповідно до частини третьої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

На підставі викладеного, керуючись статтями 7-11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Державного агентства земельних ресурсів України, оформлене листом від 07.04.2014 №28-28-0.23-3788/2-14.

Зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України повторно розглянути матеріали проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні Селянського (фермерського) господарства "Волошка" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населених пунктів на території Заможненської сільської ради Глобинського району Полтавської області, що направлялися листом Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" від 12.03.2014 №0-14/02/019.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути з Державного бюджету України в особі Державного агентства земельних ресурсів України (ідентифікаційний код 37552980) на користь Селянського (фермерського) господарства "Волошка" (ідентифікаційний код 21066285) частину судових витрат, що пов'язані зі сплатою судового збору, у розмірі 36,54 грн.

Стягнути з Державного бюджету України в особі Державного агентства земельних ресурсів України (ідентифікаційний код 37552980) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" (ідентифікаційний код 38811045) частину судових витрат, що пов'язані зі сплатою судового збору, у розмірі 36,54 грн.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови з одночасним надісланням її копії до суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови складено 19.09.2014.

Головуючий суддя Є.Б. Супрун суддя суддя О.В. Гіглава С.О. Удовіченко