Ухвала

від 16.12.2014 по справі 826/10927/14

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/10927/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М. Суддя-доповідач: Безименна Н.В.

У Х В А Л А

Іменем України

16 грудня 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Безименної Н. В.

суддів: Аліменка В. О.,

Кучми А. Ю.

при секретарі: Авраменко М. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві відповідача - Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року у справі за позовними заявами Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2014 року Всеукраїнська громадська організація «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовними заявами до Кабінету Міністрів України, в якому просили визнати протиправною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2014 року справи об'єднано в одне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року позов Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 задоволено:

Визнано незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить оскаржувану постанову скасувати та ухвалити по справі нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3, у зв'язку з порушенням судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 30.04.2014 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про Державну регуляторну службу» № 252, яка 16.07.2014 року опублікована в офіційному виданні «Урядовий кур'єр» (№ 127).

Відповідно до преамбули Постанови Кабінету Міністрів України «Про Держави регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252 (далі - Постанова № 252), з метою запровадження системного підходу і налагодження результативної роботи з поліпшення бізнес-клімату в Україні Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити Державну регуляторну службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

2. Ліквідувати Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), поклавши на Державну регуляторну службу України повноваження та функції з питань реалізації державної регуляторної політики, державної політики у сфері ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та на Міністерство економічного розвитку і торгівлі - повноваження і функції з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

3. Державній регуляторній службі України подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект Положення про Державну регуляторну службу України (а. с. 13).

Проте, вважаючи зазначену постанову Кабінету Міністрів України протиправною та такою, що прийнята з порушенням процедури, визначеної законодавством України, та матеріального права, позивачі звернулись за захистом своїх порушених прав, свобод та інтересів до суду.

Даючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно з ч. 9 ст. 5 зазначеного вище Закону України, порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади , визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 (далі - Регламент). ,

Як вбачається з матеріалів справи, 30.04.2014 року на розгляд засідання Кабінету Міністрів України був внесений проект Постанови № 252 «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва» (а. с. 110-112).

У п. 5 параграфу 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

З огляду на зазначені норми, судом першої інстанції вірно встановлено, що в матеріалах справи відсутні належні підтвердження щодо погодження проекту оскаржуваної Постанови № 252 з усіма заінтересованими органами, в тому числі з Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), а також матеріали справи не містять доказів про існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

Крім того, всупереч положенням п. 1 параграфу 37 Регламенту, проект оскаржуваного акта не був надісланий заінтересованому органу -Держпідприємництву перед його внесенням на розгляд засідання Кабінету Міністрів України.

З матеріалів справи вбачається, що 30.04.2014 року на засіданні Кабінету Міністрів України складений протокол № 25, відповідно до п. п. 9 п. З якого Мінекономрозвитку надано доручення оформити прийняту постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу

України з питань підтримки та розвитку підприємництва» у тижневий термін відповідно до регламентних вимог (а. с. 133-147).

Також, 04.06.2014 року відбулось засідання Кабінету Міністрів України, за результатами якого складений протокол № 34, відповідно до п. п. 4 п. 6 якого Мінекономрозвитку надано доручення доопрацювати з урахуванням результатів обговорення постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийняту на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25), зокрема в частині визначення найменування утвореного центрального органу виконавчої влади (Державна регуляторна служба України), мети його утворення, а також покладення на Мінекономрозвитку повноважень та функцій з питань малого та середнього підприємництва (а. с. 167).

09.07.2014 року Мінекономрозвитку України направило листом до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу», підготовлений шляхом доопрацювання проекту постанови «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийнятого на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25) (а. с. 103).

До зазначеного листа додано: проект акту, пояснювальна записка від 09.07.2014 року, довідка про погодження від 09.07.2014 року, протокол узгодження позицій від 09.07.2014 року, висновок Міністерства юстиції України від 07.07.2014 року, матеріали погодження ( а. с. 70-73, 74, 77-78, 75-76).

Відповідно до п. п. 1-3 параграфу 55 Регламенту, опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром на засіданні урядового комітету.

Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

Проте, як вбачається з матеріалів справи, Постанова № 252 була прийнята відповідачем без необхідних додатків, зокрема, довідки про погодження проекту акта, протоколу узгодження позицій, висновку Мін'юсту, зазначені документи були складені вже після доопрацювання та датовані 07.07.2014 й 09.07.2014, тобто після прийняття оскаржуваної Постанови від 30.04.2014 року № 252.

Відповідно до п. З Порядку № 1074 пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить, зокрема, у разі ліквідації органу виконавчої влади -обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Як вбачається з п. 2 Постанови № 252, основні функції та завдання Держпідприємництва майже в повному обсязі та незмінному вигляді передані новоствореному центральному органу виконавчої влади - Державній регуляторній службі України, окрім повноважень та функцій з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що на стадії погодження проекту Постанови № 252, не наведено жодних обґрунтувань щодо доцільності відмови держави від виконання Держпідприємництвом своїх завдань та функцій, що підтверджується копією пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про державну регуляторну службу» (а. с. 70-73).

Відповідно до п. 1 параграфу 34 Регламенту, під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктами 2, 3 параграфу 34 Регламенту встановлено, якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

З матеріалів справи вбачається, що реалізація Постанови № 252 потребує фінансуванням державного бюджету, зокрема, за прогнозними оцінками, лише ліквідація Держпідприємництва потребуватиме більше, ніж 4 млн. грн, які необхідні для повного розрахунку із працівниками, у тому числі компенсації відпусток, виплати вихідної допомоги при вимушеному звільненні у розмірі не менш середньомісячного заробітку тощо (а. с. 24-31).

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги параграфу 34 Регламенту, оскільки Постанова № 252 прийнята без здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з функціонуванням новоутвореного органу - Державної регуляторної служби України.

Також, з матеріалів справи вбачається, що оскаржуваний проект акта був внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без його попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

Відповідно до п. 1 параграфу 55-1 Регламенту, розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом.

Отже, Кабінетом Міністрів України порушено процедуру встановлену п. 1 параграфу 55-1 Регламенту.

Підсумовуючи вищезазначене, дослідивши матеріали та фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» був прийнятий з порушенням положень законодавства, а саме: внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований та без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України, без погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття Постанови № 252 (30.04.2014 року) були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, пояснювальна записка, довідка про погодження проекту акту, висновок правової експертизи, протокол узгодження позицій, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акту.

Крім того, суд апеляційної інстанції не бере до уваги доводи представника Кабінету Міністрів України, що підставами визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, є його невідповідність правовим актам вищої юридичної сили чи перевищення повноважень при його прийнятті, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору даної справи є законність Постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252.

При вирішення питання законності нормативно-правового акта, суд повинен керуватися ч.З ст.2 КАС України, зокрема, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що вимоги законності нормативно-правового акта поділяються на дві групи: вимоги, що пред'являються власне до правового акту (до форми та змісту) та вимоги, що пред'являються до процедури їх прийняття.

Отже, суд першої інстанції вірно дійшов висновку щодо незаконності оскаржуваного нормативно-правового акта, оскільки відповідачем було порушено процедуру прийняття Постанови № 252.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що висновком Міністерства юстиції України від 7 липня 2014 року проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» погоджено без зауважень, разом з тим звернено увагу на те, що проект постанови Кабінету Міністрів України подано для проведення правової експертизи всупереч встановленим Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 вимогам (а.с. 75-76).

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.

Статтею 200 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 199, 200, 205, 206, КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу відповідача - Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року -залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту постановления та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено 19 грудня 2014 року.

Головуючий суддя: Н.В. Безименна

Судді: В.О. Аліменко

А.Ю. Кучма

.

Головуючий суддя Безименна Н.В.

Судді: Аліменко В.О.

Кучма А.Ю.