Ухвала

від 10.12.2015 по справі 826/10927/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 грудня 2015 року м. Київ К/800/68537/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

головуючого: Мороз Л.Л.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Шведа Е.Ю.,

розглянула у порядку попереднього розгляду касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду місті Києва від 18.09.2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2014 року у справі за позовом Всеукраїнської громадської організації "Спілка кризис-менеджерів України", ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

Всеукраїнська громадська організація «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_2 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовними заявами до Кабінету Міністрів України, в якому просили визнати протиправною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.08.2014 року справи об'єднано в одне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.09.2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2014 року, позов задоволено. Визнано незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким у позові відмовити.

Перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає відхиленню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.04.2014 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про Державну регуляторну службу» № 252 (далі - Постанова № 252), яка 16.07.2014 року опублікована в офіційному виданні «Урядовий кур'єр» (№ 127).

Відповідно до преамбули Постанови № 252 з метою запровадження системного підходу і налагодження результативної роботи з поліпшення бізнес-клімату в Україні Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити Державну регуляторну службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

2. Ліквідувати Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), поклавши на Державну регуляторну службу України повноваження та функції з питань реалізації державної регуляторної політики, державної політики у сфері ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та на Міністерство економічного розвитку і торгівлі - повноваження і функції з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

3. Державній регуляторній службі України подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект Положення про Державну регуляторну службу України.

Вважаючи Постанову № 252 протиправною та такою, що прийнята з порушенням процедури, визначеної законодавством України, та матеріального права, позивачі звернулись за захистом своїх порушених прав, свобод та інтересів до суду.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно з ч. 9 ст. 5 зазначеного вище Закону України, порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади , визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 (далі - Регламент).

30 квітня 2014 року на розгляд засідання Кабінету Міністрів України був внесений проект Постанови № 252 «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва».

У п. 5 параграфу 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

Проте, відповідач не надав доказів погодження проекту оскаржуваної Постанови № 252 з усіма заінтересованими органами, в тому числі з Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), а також доказів існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

Крім того, всупереч положенням п. 1 параграфу 37 Регламенту, проект оскаржуваного акта не був надісланий заінтересованому органу -Держпідприємництву перед його внесенням на розгляд засідання Кабінету Міністрів України.

З матеріалів справи вбачається, що 30.04.2014 року на засіданні Кабінету Міністрів України складений протокол № 25, відповідно до пп. 9 п. 3 якого Мінекономрозвитку надано доручення оформити прийняту постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань підтримки та розвитку підприємництва» у тижневий термін відповідно до регламентних вимог.

04 червня 2014 року відбулось засідання Кабінету Міністрів України, за результатами якого складений протокол № 34, відповідно до пп. 4 п. 6 якого Мінекономрозвитку надано доручення доопрацювати з урахуванням результатів обговорення постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийняту на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25), зокрема у частині визначення найменування утвореного центрального органу виконавчої влади (Державна регуляторна служба України), мети його утворення, а також покладення на Мінекономрозвитку повноважень та функцій з питань малого та середнього підприємництва.

09 липня 2014 року Мінекономрозвитку України направило листом до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу», підготовлений шляхом доопрацювання проекту постанови «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийнятого на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25).

До зазначеного листа додано: проект акта, пояснювальна записка від 09.07.2014 року, довідка про погодження від 09.07.2014 року, протокол узгодження позицій від 09.07.2014 року, висновок Міністерства юстиції України від 07.07.2014 року, матеріали погодження.

Відповідно до пп. 1-3 параграфу 55 Регламенту, опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром на засіданні урядового комітету.

Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

Проте, Постанова № 252 була прийнята відповідачем без необхідних додатків, зокрема, довідки про погодження проекту акта, протоколу узгодження позицій, висновку Мін'юсту, зазначені документи були складені вже після доопрацювання та датовані 07.07.2014 й 09.07.2014, тобто після прийняття оскаржуваної Постанови від 30.04.2014 року № 252.

Відповідно до п. 3 Порядку № 1074 пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить, зокрема, у разі ліквідації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Як вбачається з п. 2 Постанови № 252, основні функції та завдання Держпідприємництва майже у повному обсязі та незмінному вигляді передані новоствореному центральному органу виконавчої влади - Державній регуляторній службі України, окрім повноважень та функцій з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

Як встановлено, на стадії погодження проекту Постанови № 252, не наведено жодних обґрунтувань щодо доцільності відмови держави від виконання Держпідприємництвом своїх завдань та функцій, що підтверджується копією пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про державну регуляторну службу».

Відповідно до п. 1 параграфу 34 Регламенту, під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктами 2, 3 параграфу 34 Регламенту встановлено, якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

Також судами встановлено, що реалізація Постанови № 252 потребує фінансуванням державного бюджету, зокрема, за прогнозними оцінками, лише ліквідація Держпідприємництва потребуватиме більше, ніж 4 млн. грн., які необхідні для повного розрахунку із працівниками, у тому числі компенсації відпусток, виплати вихідної допомоги при вимушеному звільненні у розмірі не менш середньомісячного заробітку тощо.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги параграфу 34 Регламенту, оскільки Постанова № 252 прийнята без здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з функціонуванням новоутвореного органу - Державної регуляторної служби України.

Також, оскаржуваний проект акта внесено на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без його попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

Відповідно до п. 1 параграфу 55-1 Регламенту, розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій відносно того, що, Кабінетом Міністрів України порушено процедуру встановлену п. 1 параграфу 55-1 Регламенту.

Встановлені у цій справі фактичні обставини свідчать про те, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» був прийнятий з порушенням положень законодавства, а саме: внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований та без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України, без погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття Постанови № 252 (30.04.2014 року) були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, пояснювальна записка, довідка про погодження проекту акта, висновок правової експертизи, протокол узгодження позицій, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акта.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що підставами визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, є його невідповідність правовим актам вищої юридичної сили чи перевищення повноважень при його прийнятті, але не порушення процедури при його прийнятті. Отже, підстав для задоволення позову немає.

Проте, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про задоволення позову з огляду на таке.

Відповідно до частин 1, 4 статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

Статтею 40 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав об'єднань громадян.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції об'єднань громадян з питань, що належать до його компетенції.

Згідно з частиною 6 статті 51 вказаного закону проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Крім того, частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як встановлено, внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований та без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України, без погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття Постанови № 252 (30.04.2014 року) були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, пояснювальна записка, довідка про погодження проекту акта, висновок правової експертизи, протокол узгодження позицій, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акта.

Вказані фактичні обставини, на думку колегії суддів, свідчать про порушення не лише Регламенту та процедури прийняття нормативно-правових актів, а й про порушення частин 1, 4 статті 3, статті 40, частини 6 статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та критеріїв законності рішень суб'єкта владних повноважень, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, щодо необхідності діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог.

Касаційну скаргу слід відхилити, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, підстави для призначення справи до розгляду в судовому засіданні відсутні.

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які передбачені ст.ст. 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для зміни, скасування судового рішення, залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 220, 220-1, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України відхилити, постанову Окружного адміністративного суду місті Києва від 18.09.2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2014 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: