Постанова

від 29.01.2015 по справі 805/16088/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"29" січня 2015 р. м.Київ К/800/8766/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Гончар Л.Я.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2013 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2014 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області про визнання протиправною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» звернулось до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області, в якому позивач просив визнати протиправною та скасувати постанову першого заступника начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області від 29 жовтня 2013 року № 271/7/5-08-8274 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачене ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про порушення відповідачем встановлених законом вимог щодо проведення перевірки, оскільки його не було повідомлено про час і місце проведення перевірки, участі у її проведенні не брав та не був ознайомлений з актом перевірки та приписом від 26 вересня 2013 року. Також зазначав про безпідставність висновків Інспекції щодо допущених ним порушень.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2014 року, адміністративний позов задоволено.

При винесенні рішень суди першої та апеляційної інстанцій виходили із відсутності в діях позивача складу правопорушення, передбаченого ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки позивачем розроблено робочий проект на об'єкт, який не потребує отримання містобудівних умов та обмежень; розроблення робочого проекту є правом, а не обов'язком замовника; відсутність на час здійснення перевірки у замовника будівельного паспорта не може слугувати підставою для притягнення до відповідальності позивача як проектувальника, оскільки перелік вихідних даних, який встановлений п.4 Порядку №45, не визначає будівельного паспорту.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про правомірність дій Інспекції щодо винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» у поданих запереченнях просить залишити касаційну скаргу без задоволення, судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі звернення виконкому Костянтинівської міської ради від 09 серпня 2013 року №842/9, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області 26 вересня 2013 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_2 на об'єкті «АДРЕСА_1.

Перевіркою встановлено, що будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 було розпочато на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого в Інспекції від 03 грудня 2012 року №ДЦ106212235755; земельна ділянка належить ОСОБА_2 на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку серія ЯЖ №610131 від 01 грудня 2008 року. Цільове призначення земельної ділянки - будівництво та обслуговування жилого будинку та господарських будівель; будівельні роботи проводяться згідно робочого проекту, розробленого Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» без містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

За результатами перевірки 26 вересня 2013 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зафіксовано порушення вимог ст.ст.27, 29, п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі акту перевірки 26 вересня 2013 року відповідачем складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності відносно ТОВ «Укрбудтехпроект» про порушення ст.ст.27, 29, п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

26 вересня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача усунути виявлені перевіркою порушення до 26 жовтня 2013 року.

Листом від 01 жовтня 2013 року позивача було повідомлено про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, який разом з актом, протоколом та приписом направлено позивачу рекомендованим листом з повідомленням про вручення поштового відправлення, про що свідчить квитанція Укрпошти від 03 жовтня 2013 року, опис вкладення до цінного листа та повідомлення про вручення поштового відправлення.

У зв'язку з неявкою позивача на призначену дату, розгляд справи відповідачем було перенесено, про що позивача повідомлено листом від 15 жовтня 2013 року, направленим цінною кореспонденцією, що підтверджується описом вкладення та квитанцією Укрпошти від 17 жовтня 2013 року.

Постановою від 29 жовтня 2013 року №7271/7/5-08/8274 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності позивача ТОВ «Укрбудтехпроект» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 103230 грн. Вказана постанова направлена позивачеві 30 жовтня 2013 року рекомендованим листом з повідомленням про вручення поштового відправлення.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI).

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (Порядок № 553).

Відповідно до п.7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірки, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Згідно ч.4 ст.41 Закону № 3038-VI, п.11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

Відповідно до ч.3 ст.41 Закону № 3038-VI орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Як встановлено п.16 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (п.15 Порядку №553).

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (п.17 Порядку).

За правилами п.п.18, 21 Порядку № 553 акт перевірки складається у двох примірниках, підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Як вбачається із матеріалів справи, складений за результатами перевірки позивача 26 вересня 2013 року акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідає за формою та вимогам щодо заповнення, встановлених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 травня 2012 року № 240, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04 липня 2012 року за № 1116/21428.

Оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2013 року № 271/7/5-08-8274 також за формою відповідає положенням наказу Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240, прийнята відповідачем відповідно до вимог закону, в межах наданих йому повноважень.

Висновки судів попередніх інстанцій при задоволенні позовних вимог про скасування вказаної постанови з посиланням на відсутність в діях позивача складу правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», невиконання забудовником обов'язку щодо отримання будівельного паспорта, колегією суддів визнаються необґрунтованими та такими, що не відповідають встановленим обставинам та положенням законодавства.

Відповідно до ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Як встановлено ч.2 ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Частиною 5 ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтю 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Відповідно до ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Порядок розроблення проектної документації на будівництво об'єктів затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року № 45 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 березня 2012 року № 122), зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01 червня 2011 року за № 651/19389 (далі також Порядок №45). Цей Порядок визначає процедуру розроблення проектної документації на будівництво об'єктів та поширюється на суб'єктів містобудування (п.2 Порядку №45).

Як встановлено п.9 Порядку № 45, проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Відповідно до ч.1 ст.27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Згідно ч.2 ст.27 Закону № 3038-VI проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Отже, статтею 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачаються виключення, коли допускається проектування будівництва без отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та здійснення будівництва без розроблення проектної документації, на підставі будівельного паспорта, до порядку виготовлення та оформлення якого передбачені менші вимоги, ніж до проекту будівництва.

У разі ж, якщо замовник забажав виготовити та отримати проект будівництва, розроблена проектувальником проектна документація має відповідати усім вимогам до неї, установленим законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Позивачем факт невідповідності виготовленого ним проекту вказаним вимогам, зокрема його розробки без отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не спростований.

Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (Закон № 208/94-ВР) встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно ст.1 Закону № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Відповідно до ч.2 ст.1 Закону № 208/94-ВР суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об'єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

З урахуванням вказаних обставин та положень закону, доведеності факту вчиненого позивачем порушення, притягнення останнього до відповідальності на підставі ч.2 ст.1 Закону № 208/94-ВР є правомірним.

Здійснення замовником будівництва без отримання будівельного паспорта на правову кваліфікацію дій позивача та оцінку обставин у справі не впливають.

При винесенні постанови від 29 жовтня 2013 року про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудування Інспекція діяла в межах наданих повноважень, відповідно до вимог закону, позовні вимоги про скасування постанови є необґрунтованими, підстави для задоволення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» відсутні.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені повно і правильно, але суди порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2013 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2014 року скасувати та прийняти нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудтехпроект» відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді