Ухвала

від 05.02.2015 по справі 826/6927/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

cpg1251

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 лютого 2015 року м. Київ К/800/66461/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Зайця В.С., Чалого С.Я.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2014 року

у справі № 826/6927/14

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТГД»

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправним та скасування наказу

В С Т А Н О В И В :

У травні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ТГД» (далі -ТОВ «ТГД» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу від 03.02.2014 № 32 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 27.07.2012№ 4197; визнання протиправним та скасування наказу від 18.03.2014 № 79 «Про анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4197 від 27.07.2012.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.09.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.12.2014, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 03.02.2014 № 32 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами № 4197 від 27.07.2012, власником якого є ТОВ «ТГД». Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 18.03.2014 № 79 «Про анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4197 від 27.07.2012, власником якого є ТОВ «ТГД».

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державна служба геології та надр України оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати вказані судові акти з мотивів порушення названими судами норм матеріального та процесуального права, прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Справу розглянуто у попередньому судовому засіданні в установленому статтею 220 1 Кодексу адміністративного судочинства України порядку.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає відхиленню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, Державною службою геології та надр України було видано ТОВ «ТГД» спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.07.2012 № 4197, а саме на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовища) у родовищі Болотівсько-Західно-Суходолівська площа, терміном на 20 років.

28.12.2012 між Державною службою геології та надр України та ТОВ «ТГД» (Надрокористувач) укладено угоду № 4197 про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням нафти та газу Болотівсько-Західно-Суходолівської площі.

03.02.2014 наказом № 31 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.07.2012 № 4197, виданого ТОВ «ТГД».

18.03.2014 наказом № 79 Спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.07.2012 № 4197, виданий ТОВ «ТГД» - анульовано.

Листом від 10.04.2014 № 5119/01/14-14 вказані накази було надіслано ТОВ «ТГД».

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що накази Державної служби геології та надр України від 03.02.2014 № 32 та від 18.03.2014 № 79 не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, у зв'язку із чим підлягають визнанню протиправними та скасуванню.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з таким обґрунтованим висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування, зокрема для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Згідно зі статтею 15 Кодексу України про надра, надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 391/2011 (далі по тексту - Положення) передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі по тексту - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Пункт 4 Положення зазначає, що Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на: геологічне вивчення родовищ корисних копалин; геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин; видобування корисних копалин; геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ); будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне та рекреаційно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції;

- зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію.

Крім того, до повноважень Держгеонадра України віднесено здійснення регулятивної та контролюючих функцій.

При цьому, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі по тексту - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (в редакції чинній на час видачі дозволу) (далі по тексту - Порядок 615) дія якого поширюється на всі види користування надрами.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;

3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування;

4) наявності заборгованості з плати за користування надрами;

5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища;

6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом;

7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону;

8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;

9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв'язку із зупиненням дії дозволу.

Здійснення контрольних функцій відповідачем регламентовано Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 (далі по тексту - Порядок № 1294).

Відповідно до пункту 3 Порядку № 1294 основним завданням органів державного геологічного контролю є забезпечення дотримання надрокористувачами встановленого порядку, норм і правил проведення геологозйомочних, пошукових, розвідувальних, гідрогеологічних, геохімічних, інженерно-геологічних, геофізичних та інших робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використанням надр, комплексного вивчення родовищ корисних копалин, включаючи континентальний шельф України і виключну (морську) економічну зону.

Державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів (пункт 5 Порядку № 1294).

Відповідно до змісту пункту 10 Порядку № 1294, позапланова перевірка надрокористувачів проводиться, зокрема, подання надрокористувачем письмової заяви; виявлення недостовірних даних у документах обов'язкової звітності, поданих надрокористувачем; звернення фізичних або юридичних осіб про порушення надрокористувачем вимог законодавства. Позапланова перевірка у такому разі проводиться за згодою Держгеонадр; неподання в установлений строк надрокористувачем документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язане з діяльністю надрокористувача.

З метою здійснення контролю за виконанням надрокористувачем приписів, розпоряджень щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових перевірок, також проводиться позапланова перевірка.

За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами (пункт 15 Порядку №1294).

Згідно з пунктом 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Відповідно до статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Отже, аналіз наведених правових положень дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.

У разі відсутності спору контролюючий орган має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Відповідно до частини третьої статті 26 Кодексу України про надра законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Пунктом 23 Порядку № 615 передбачено, що право користування надрами припиняється також у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

Припинення права користування надрами здійснюється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу, а Радою міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження про анулювання дозволу.

Судами попередніх інстанцій установлено, що 17.01.2014 Держслужбою геології та надр України прийнято наказ № 07 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», яким ТОВ «ТГД» встановлено 10 денний термін для усунення порушень законодавства про надра надрокористувачем, які полягали в порушенні вимог статті 24 Кодексу України про надра та статті 20 Закону України «Про нафту і газ».

Вказаний наказ було надіслано на адресу ТОВ «ТГД» листом від 17.01.2014 № 427/03/14-14, яким витребовувалися відомості щодо виконання особливих умов дозволів, Угод про умови користування надрами та Програм робіт до них.

27.01.2014 на виконання наказу Держслужби геології та надр від 17.01.2014 № 70 ТОВ «ТГД» було надано витребувану інформацію.

Підставою для прийняття вказаного наказу, стало подання Генеральної прокуратури України від 11.12.2013 № 07/1/4-247вих-13 про усунення порушень вимог Кодексу України про надра, іншого законодавства в галузі гірничих відносин від 11.12.2013 № 07/1/4-247 вих-13 в діяльності ТОВ «ТГД».

03.02.2014 наказом Держслужби геології та надр № 32 «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» прийнято рішення щодо зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 27.07.2012 № 4197. Підставою для прийняття цього рішення стало порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр та вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища. Позивачу надано 30 календарних днів для усунення вказаних порушень.

Також судами попередніх інстанцій обґрунтовано звернуто увагу на те, що Держслужбою геології та надр України у наказі від 03.02.2014 № 32 не вказано, які саме порушення умов користування надрами та вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища вчининено ТОВ «ТГД», як надрокористувачем.

18.03.2014, за відсутності інформації про усунення причин зупинення дії дозволу у встановлений строк, Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 79 про анулювання ТОВ «ТГД» спеціального дозволу на користування надрами від 27.07.2012 № 4197.

Слід зазначити, що спеціальним Законом, що регулює відносини, пов'язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, захисту прав усіх суб'єктів відносин, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, є Закон України «Про нафту і газ» від 12.07.2001 № 2665-III (далі по тексту - Закон № 2665-III).

Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2665-III користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Частина перша статті 26 Закону № 2665-III зазначає, що дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі: порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами; виникнення внаслідок виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення; неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр; виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.

Таким чином, дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути зупинена спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр виключно у випадках, встановлених Законом, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування.

Проте, Державною службою геології та надр України перевірка ТОВ «ТГД» з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр не проводилася, відповідний акт не складався, припис за результатами такої перевірки не вносився.

Крім того, як обґрунтовано зазначено судами попередніх інстанцій, під час розгляду справи контролюючим органом належних та допустимих доказів, які б свідчили про факти порушення ТОВ «ТГД» вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, надано не було.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком судів попередніх інстанції, що накази Державної служби геології та надр України від 03.02.2014 № 32 та від 18.03.2014 № 79 не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, а тому вони є протиправними та підлягали скасуванню.

Згідно з частиною третьою статті 220 1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 210 - 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України відхилити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 вересня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2014 року в цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237- 239 1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

В.С. Заяць

(підпис)

С.Я. Чалий

Згідно з оригіналом помічник судді М.Р. Мергель