Постанова

від 24.02.2015 по справі 299/2507/14-а

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2015 року Справа № 8351/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Сеника Р.П.,

суддів Попка Я.С., Хобор Р.Б.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Львові апеляційні скарги Виноградівської міської ради, ОСОБА_1 та представника третіх осіб ОСОБА_2 на постанову Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13.08.2014 року у справі № 299/2507/14-а за позовом Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» до Виноградівської міської ради, треті особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ТзОВ «Урожай», ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ТОВ «БПС Теплиця» та їх представник ОСОБА_2, третя особо на стороні відповідача без самостійних вимог ОСОБА_1 про визнання відмови відповідача незаконною, зобов'язати певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Громадська організація "Виноградівське об'єднання "Майдан" звернулася до суду із позовом до Виноградівської міської ради Закарпатської області, у якому просить визнати незаконною відмову Виноградівської міської ради щодо ненадання копій документів, зазначених у пунктах 1, 3, 4, 5, 6 запиту Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» від 31.03.2014 року; визнати дії Виноградівської міської ради щодо незаконної відмови у доступі до публічної інформації, викладеної у листі відповідача №02-26/18 від 08.05.2014 року щодо пунктів 1, 2 зазначених у запиті про доступ до публічної інформації Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» від 24.04.2014 року - протиправними; зобов'язати Виноградівську міську раду надати позивачеві ГО «ВО «Майдан» запитувану інформацію з дотриманням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», зазначену у пунктах 1, 2 запиту на доступ до публічної інформації від 24.04.2014 року.

Позовні вимоги мотивує тим, що у відповідь на запит про доступ до публічної інформації від 24.04.2014 року (запит про надання копій договорів купівлі-продажу нерухомого майна із всіма додатками, договорів купівлі-продажу земельних ділянок із всіма додатками згідно із переліком) листом №02-26/18 від 08.05.2014 року відповідач повідомила ГО «ВО «Майдан», що «Виноградівська міська рада не може надіслати копії запитуваних Вами договорів, оскільки в останніх міститься конфіденційна інформація про особу».

Постановою Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13.08.2014 року позов задовольнено.

Постанову суду першої інстанції оскаржили Виноградівська міська рада, представник третіх осіб ОСОБА_2 та третя особо на стороні відповідача без самостійних вимог ОСОБА_1 подавши на неї апеляційні скарги.

В апеляційних скаргаз апелянти зазначають, що не погоджується з рішенням суду першої інстанції, оскільки дане рішення винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, та таке, що неповно відображає обставини, які мають істотне значення для даної справи.

Просять скасувати Постановою Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13.08.2014 року та відмовити у задоволенні позову.

Особи, що беруть участь у справі, в судове засідання для розгляду апеляційної скарги не прибули, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином, клопотань від осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю не поступало, а тому колегія суддів, у відповідності до ч. 1 ст. 197 КАС України, вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки таку може бути вирішено на основі наявних у ній доказів. Заслухавши доповідь судді - доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувану постанову скасувати.

Із змісту ст. 19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи.

Судом першої інстанції встановлено, що 30 квітня 2014 року Виноградівська міська рада Виноградівського району отримала запит про доступ до публічної інформації від ГО «ВО Майдан». У своєму запиті позивач просив надати:

1. Копії договорів купівлі-продажу нерухомого майна із всіма довідками: № 1779 від 11.06.08; № 2956 від 01.08.08; № 2955 від 01.08.08; № 3060 від 08.08.08; № 3061 від 08.08.08; № 3075 від 08.08.08; № 3101 від 11.08.08; № 3118 від 12.08.08; № 1402 від 28.04.09; № 1401 від 28.04.09; № 1860 від 02.07.09; №1961 від 10.08.09; № 2122 від 21.10.09; № 2130 від 22.10.2009; № 2222 від 27.01.2009; №3064 від 22.12.2011; № 1325 від 26.11.2012; № 1689 від 28.12.2012; № 1990 від 16.10.2013 із відображенням вартості нерухомого майна.

2. Копії договорів купівлі-продажу земельних ділянок із всіма додатками: № 2523 та № 2537 від 29.12.2005; № 550 від 17.02.2006; № 1117 від 25.05.2006; № 4209 від 09.11.2006; № 2816 від 25.12.2006; № 2828 від 26.12.2006; № 3259 від 27.08.2007; № 409 від 30.01.2008; 85 від 16.01.2007; № 337 від 20.02.2008; № 2485 від 27.08.2008; № 4394 від 02.10.2008; № 4395 від 02.10.2008; № 4607 від 02.10.08; № 5525 від 18.12.08; № 4120 від 05.11.08; №207 від 21.01.10; № 1077 від 07.09.10; № 3861 від 16.09.10; № 105 від 14.01.11; № 2117 від 15.06.11; № 4654 від 13.12.11; № 314 від 31.01.12; № 2781 від 09.07.12; № 446 та № 447 26.12.13; № 4165 від 30.12.13 та № 464 від 18.02.2014 року.

Листом №02-26/18 від 08.05.2014 року відповідач повідомила ГО «ВО «Майдан», що «Виноградівська міська рада не може надіслати копії запитуваних Вами договорів, оскільки в останніх міститься конфіденційна інформація про особу Персональні дані, крім знеособлених персональних даних, за режимом доступу є інформацією з обмеженим доступом».

Задовольняючи у позовних вимогах у справі, суд першої інстанції виходив з того, що В даному випадку інформація, запитувана позивачем, відноситься до публічної в розумінні ст. 1 Закону та за загальним правилом має бути надана на запит відповідачем як розпорядником публічної інформації.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (ст. 1);

Інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Частиною п'ятою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" законодавчо встановлено випадки, коли не може бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі і конфіденційної. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку, коли інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (ст. 22).

Таким чином, доступ до інформації, зазначеної у ч.5 ст.6 Закону може бути обмежено за дотримання вимог, передбачених частиною другою ст.6 Закону та коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (ч.7 ст. 6).

Проте, відповідач, доказуючи правомірність своїх дій, що полягають у відмові у задоволенні запиту про надання інформації, зазначеної у ч.5 ст.6 Закону, не обґрунтовував в суді свої дії дотриманням сукупності вимог, передбачених ч.2 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", та тим, що оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Якщо запит на отримання публічної інформації містить вимогу надати документ, що містить інформацію з обмеженим доступом (в тому числі, конфіденційну інформацію), відповідач як суб'єкт владних повноважень зобов'язаний згідно ч.7 ст. 6 Закону надати інформацію, доступ до якої не обмежений, якщо в цілому документ, що містить запитувану інформацію, наданий бути не може.

Проте, відповідачем ця вимога закону не була виконана, оскільки відповідач повністю відмовив у задоволенні запиту про надання публічної інформації від 24.04.2014 року листом від 08.05.2014 року № 02-26/18, мотивуючи тим, що у документах "міститься конфіденційна інформація про особу".

Суд першої інстанції відхилив доводи третьої особи ОСОБА_1 про те, що на інформацію, отриману розпорядником до набрання чинності Законом України "Про доступ до публічної інформації", положення цього закону не поширюються, оскільки не мають зворотньої сили. Відповідно до ст.1 цього Закону, запитувана позивачем інформація віднесена до публічної як така, що знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, та за загальним правилом має бути надана на запит незалежно від часу отримання. Закон, зокрема, містить норми матеріального права, які визначають статус інформації. Норми матеріального права, які містяться в Законі, застосовуються до всієї інформації (документів), які виникли (були створені) до 10 травня 2011 року і продовжують існувати.

Згідно ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбаченіКонституцією та законами України; з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно.

Вважав що у даному випадку відмова у задоволенні запиту про надання публічної інформації у повному обсязі є безпідставною та необґрунтованою, чим порушено право позивача на доступ до публічної інформації, гарантований йому, зокрема, Законами України «Про інформацію» та «;Про доступ до публічної інформації».

На думку колегії суддів, судом першої інстанції зроблено неправильний висновок щодо задоволення позовної заяви Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» про незаконною відмову Виноградівської міської ради щодо ненадання копій документів, зазначених у пунктах 1, 3, 4, 5, 6 запиту Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» від 31.03.2014 року; визнання дії Виноградівської міської ради щодо незаконної відмови у доступі до публічної інформації, викладеної у листі відповідача №02-26/18 від 08.05.2014 року щодо пунктів 1, 2 зазначених у запиті про доступ до публічної інформації Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» від 24.04.2014 року.

Згідно ч.1.ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Стаття 70 КАС України встановлює правила належності доказів, які визначають об'єктивну можливість доказу підтверджувати обставину, що має значення для вирішення справи, а також правила допустимості доказів, що визначають легітимну можливість конкретного доказу підтверджувати певну обставину у справі. Предметом доказування, згідно ч.1 ст.138 КАС України, є обставини (факти), якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

Як вбачається з матеріалів справи Громадська організаця «Виноградівське об'єднання «Майдан» звернулась із запитом від 31.03.2014 року до Виноградівської міської ради про надання копій документів, зазначених у пунктах 1, 3, 4, 5, 6 запиту та із запитом від 24.04.2014 року на доступ до публічної інформації в якому просив відповідача надати копії документів, які є зазначені у даному запиті.

Листом № 02-26/18 від 08.05.2014 року відповідач повідомив ГО «ВО «Майдан», що «Виноградівська міська рада не може надіслати копії запитуваних Вами договорів, оскільки в останніх міститься конфіденційна інформація про особу Персональні дані, крім знеособлених персональних даних, за режимом доступу є інформацією з обмеженим доступом».

Закон України "Про інформацію" встановлює, що кожен має право на вільне одержання, використання, поширення, зберігання та захист інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Під інформацією Закон розуміє будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Закон України "Про доступ до публічної інформації" визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Під публічною інформацією мається на увазі відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно ст. 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" вбачається що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Згідно ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;

4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Таким чином Закон України "Про доступ до публічної інформації" покликаний гарантувати кожній особі її право у відкритості, доступності інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, шляхом вільного її отримання (зокрема, через запит на інформацію) для забезпечення своїх потреб і законних інтересів.

Частина 1 статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначає вичерпний перелік інформації з обмеженим доступом це є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; Обов'язок доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Згідно ч. 5 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Колегія суддів вважає помилковим твердження апелянта про необхідність дотримання вимог ч.5 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки вказана норма не може застосовуватись до предмету інформаційного запиту, з яким звернувся позивач. Об'єкти майна державної чи комунальної форми власності не є тотожні з земельними правовідносинами, учасниками яких, з однієї сторони, є орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування.

З положень ст.ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, ст.ст. 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, ст.ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України вбачається, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу та інших договорів щодо земельних ділянок) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з фізичними особами у цивільні правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами.

Відповідно до ч.2 ст.32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

У рішеннях Виноградівської міської ради міститься інформація про осіб, яким передані у власність земельні ділянки, як місце проживання, ідентифікаційний номер, яка у відповідності до положень Закону України "Про інформацію" та Закону України "Про захист персональних даних" є конфіденційною інформацією.

Так, згідно ч. 2 ст. 11 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 року № 2657-XII до конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.

Конституційний Суд України у своєму рішенні № 971030 vn5-зп від 30 жовтня 1997 року у справі щодо офіційного тлумачення статей 3, 23, 31, 47, 48 Закону України "Про інформацію" та статті 12 Закону України "Про прокуратуру" (справа ОСОБА_16) вказав, що до конфіденційної інформації, зокрема, належать свідчення про особу (освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров'я, дата і місце народження, майновий стан та інші персональні дані).

Таким чином, Виноградівською міською радою правомірно було обмежено доступ до тієї інформації про осіб, яким передані у власність земельні ділянки і яка віднесена законом до конфіденційної інформації про особу.

Можливість отримання інформації про особу, в тому числі і публічну, без її згоди може бути реалізована у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Збирання, зберігання, використання і поширення конфіденційної інформації про особу, без попередньої згоди цієї особи, має ознаки неправомірного втручання її в особисте життя.

Відповідно до ст.24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя гарантоване кожній особі незалежно від статі, її політичних, майнових, соціальних, мовних чи інших ознак, а також рівня її публічності, а тому оскільки позивачем не було отримано дозвіл від громадян, які звертались до міської ради та копії заяв від яких бажав отримати позивач, на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про них, відповідач правомірно відмовив у наданні такої інформації.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до переконання, що оскаржувана постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних

Керуючись ст.ст. 94, 160, 195-197, п.З ч.1 ст. 198, п.4 ст. 202, ч.2 ст. 205, ст.ст. 207, 254 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Виноградівської міської ради, ОСОБА_1 та представника третіх осіб ОСОБА_2 - задовольнити.

Постанову Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13.08.2014 року у справі № 299/2507/14-а - скасувати та прийняти нову якою - у задоволенні позову Громадської організації «Виноградівське об'єднання «Майдан» - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, що беруть участь у справі та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили.

Головуючий: Р.П. Сеник

Судді: Я.С. Попко

Р.Б. Хобор