Постанова

від 10.06.2014 по справі 814/4079/13-а

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 червня 2014 р.м.ОдесаСправа № 814/4079/13-а

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Єнтіна А. П. Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Потапчука В.О.,

- ОСОБА_1,

при секретарі - Журкіній І.І.,

за участі: представник апелянта - ОСОБА_2 (за довіреністю),

представник апелянта - ОСОБА_3 (за довіреністю),

представник відповідача - ОСОБА_4 (за довіреністю),

представник відповідача - ОСОБА_5 (за довіреністю),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_5 апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 березня 2014 року по справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Юженергобуд» до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною вимоги,-

В С Т А Н О В И Л А:

Державна екологічна інспекція у Миколаївській області (далі - позивач, або ДЕІ у Миколаївській області) звернулась з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області (далі - відповідач, або ДФІ в Миколаївській області), в якому позивач просив суд визнати незаконною вимогу про усунення порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 23 квітня 2013 року № 14-07-14-14/2585 в частині відшкодування збитків за II-IV квартал 2010 року та 2011 року.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 березня 2014 року адміністративний позов Державної екологічної інспекції у Миколаївській області залишено без задоволення.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить вищезазначену постанову скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що судом першої інстанції порушені норми матеріального та процесуального права.

В судовому засіданні представники апелянта підтримали вимоги поданої апеляційної скарги.

Представники відповідача заперечували проти задоволення апеляційної скарги позивача та просили залишити останню без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, в період з 11.02.2013 року по 15.03.2013 року, відповідно до п. 2.27 плану роботи ДФІ України на І квартал 2013 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 08.02.2013 року № 68, посадовими особами ДФІ в Миколаївській області була проведена планова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в ДЕІ у Миколаївській області за ІІ-ІV квартали 2010 року та 2011-2012 роки, за результатами якої складено акт від 22.03.2013 року № 14-24/7 (а.с.7-24).

За наслідками проведеної ревізії ДФІ в Миколаївській області на адресу позивача була направлена вимога про усунення виявлених порушень від 23.04.2014 року № 14-07-14-14/2585 (а.с.28-29).

Не погодившись з п.п. 2, 3, 4, 5, 6 вказаної вимоги позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спірне питання та відмовляючи у задоволенні заявлених позивачем вимог щодо скасування вказаної вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем доведено факти порушень позивачем виявлених під час проведеної ревізії, на усунення яких і направлена оскаржувана вимога.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з яких виходив останній відмовляючи у задоволенні заявлених вимог позивача, з огляду на викладене.

Так, п. 2 оскаржуваної вимоги зобов'язано позивача забезпечити неухильне дотримання вимог Бюджетного кодексу України та Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228, в частині взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів.

Висуваючи зазначено вимогу у вказаній частині відповідач виходив з того, що позивачем незаконно використано бюджетні кошти у лютому 2012 року за КПКВ 2405010 «Керівництво та управління у сфері екологічного контролю» на виплату грошової компенсації 39 працівникам ДЕІ на загальну суму 81220,40 грн. за залишок невикористаної відпустки попередніх років, яка не була нарахована працівникам при звільненні в грудні 2011 року та не була відображена в бухгалтерському обліку та у фінансовій звітності ДЕІ на кінець 2011 року як кредиторська заборгованість (як юридичної особи, що ліквідується, так і новоутвореної юридичної особи), а також не передбачена в кошторисі новоутвореної установи, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України, п.п. 5, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2008 року № 228.

Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками відповідача з огляду на наступне.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2011 року № 995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції» утворено Державну екологічну інспекцію у Миколаївській області (код ЄДРПОУ 37992292), запис про реєстрацію в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців внесено 26.12.2011 року (а.с.60-61).

Згідно з наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 30.09.2011 року № 359 спеціальними підрозділами Мінприроди України, в тому числі, Державною екологічною інспекцією в Миколаївській області (код ЄДРПОУ 34949459) розпочато процедуру ліквідації (а.с.31).

Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2011 року № 995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції» встановлено, що територіальні органи Державної екологічної інспекції, які утворюються згідно з пунктом 1 цієї постанови, є правонаступниками прав та обов'язків відповідних державних екологічних інспекцій як спеціальних підрозділів Міністерства охорони навколишнього природного середовища.

Частиною 1 статті 83 КЗпП України передбачено, що у разі звільнення працівника йому виплачується грошова компенсація за всі не використані ним дні щорічної відпустки, а також додаткової відпустки працівникам, які мають дітей.

Як вбачається з матеріалів справи, при звільненні у 2011 році співробітників Державної екологічної інспекції в Миколаївській області спецпідрозділу Мінприроди (код ЄДРПОУ 34949459), шляхом переведення для подальшої роботи до Державної екологічної інспекції у Миколаївській області (код ЄДРПОУ 37992292) у кошторисі установи, яка знаходилась у стадії ліквідації було недостатньо коштів для компенсації працівникам невикористаної відпустки.

З метою недопущення порушення бюджетного законодавства, а саме ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України - Держекоінспекція в Миколаївській області (спецпідрозділ Мінприроди) не могла взяти фінансові зобов'язання у розмірі нарахованої компенсації за невикористану відпустку та відповідно зареєструвати кредиторську заборгованість в органах Державного казначейства, через відсутність кошторисних призначень.

На 2012 рік кошторисні призначення на фінансування спецпідрозділу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України не передбачено, асигнування не доводились та відповідно не затверджувався кошторис.

Внаслідок чого, Держекоінспекція в Миколаївській області звернулась з листом від 12.10.2011 року № 03/2653 до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України про виділення додаткових асигнувань для проведення розрахунку із працівниками Інспекції, що ліквідується (а.с.135-136).

На вказаний лист Держекоінспекція в Миколаївській області отримала відповідь про те, що Мінприроди не має можливості збільшити видатки на оплату праці працівників Держекоінспекції та вважає за доцільне здійснити виплату компенсації за невикористану відпустку лише при звільненні працівників взагалі (а.с.137).

Новостворена установа - Державна екологічна інспекція у Миколаївській області, розпочала свою діяльність з січня 2012 року.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про Державний бюджет на 2012 рік» установлено, що забезпечення діяльності державних органів, що ліквідуються або реорганізуються, до завершення процедур ліквідації або реорганізації здійснюється в межах видатків, передбачених новоутвореним державним органам, які визначені правонаступниками, чи яким передаються функції органів, що ліквідуються або реорганізуються.

У відповідності до Закону України від 12.01.2012 року № 4318-VІ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» ст. 51 Бюджетного кодексу України доповнено частиною 10, де зазначено, що у разі ліквідації або реорганізації державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у наступному бюджетному періоді до завершення процедур ліквідації або реорганізації здійснюється в межах видатків, передбачених новим державним органам, які визначені правонаступниками чи яким передаються функції органів, що ліквідуються або реорганізуються.

Отже, працівникам які вже перебуваючи на роботі у новоствореній установі необхідно виплатити компенсацію за невикористану раніше відпустку та оскільки Державна екологічна інспекція в Миколаївській області є правонаступником Державної екологічної інспекції у Миколаївській області спецпідрозділу Мінприроди відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2011 року № 995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції» позивачем проведено зазначені виплати у лютому 2012 року з кошторисних призначень новоствореного органу - Державної екологічної інспекції в Миколаївській області, а відтак, позивач здійснив виплату відповідно до п. 10 ст. 51 Бюджетного кодексу України (у разі ліквідації або реорганізації державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у наступному бюджетному періоді до завершення процедур ліквідації або реорганізації здійснюється в межах видатків, передбачених новим державним органам, які визначені правонаступниками чи яким передаються функції органів, що ліквідуються або реорганізуються).

Державна екологічна інспекція у Миколаївській області, як спеціальний підрозділ Мінприроди, ліквідована 13.02.2013 року, а виплати компенсації за невикористану відпустку проведено новоутвореною установою у лютому 2012 року, тобто, до завершення процедури ліквідації Держекоінспекції, як спеціального підрозділу Мінприроди, саме відповідно до п. 10 ст. 51 Бюджетного кодексу України.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо правомірності висновків відповідача про порушення позивачем вимог ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України, п.п. 5, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2008 року № 228, та вважає, що виставлена позивачу вимогу про усунення вказаних порушень підлягає скасуванню (п. 2).

Що стосується вимог позивача про скасування п.п. 3, 4, 5, 6 вимоги ДФІ в Миколаївській області про усунення виявлених порушень від 23.04.2014 року № 14-07-14-14/2585, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п. 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011, Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також, Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За викладених обставин, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, проте така вимога є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Тобто, з наведеного вбачається, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вбачається зі змісту оскаржуваних п.п. 3, 4, 5, 6 вимоги ДФІ в Миколаївській області про усунення виявлених порушень від 23.04.2014 року № 14-07-14-14/2585, у вказаній частині відповідачем пред'явлено вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15.04.2014 року справи №№ 21-40а14, 21-63а14, від 13.05.2014 року № 21-89а14.

За викладених обставин, адміністративний позов ДЕІ у Миколаївській області про скасування п.п. 3, 4, 5, 6 вимоги ДФІ в Миколаївській області про усунення виявлених порушень від 23.04.2014 року № 14-07-14-14/2585, які стосуються відшкодування завданих збитків та встановлюють їх розмір, задоволенню не підлягають саме з тих підстав, що правильність визначення цих збитків може бути перевірена виключно в межах справи за позовом ДФІ чи підконтрольної установи про стягнення завданих збитків.

За таких обставин, оскільки судом першої інстанції при розгляді справи порушено норми матеріального права, не повно з'ясовано обставини, що мають значення для справи та висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, що в свою чергу призвело до неправильного вирішення справи, колегія суддів вважає, що судове рішення, відповідно до вимог п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про часткове задоволення заявлених вимог.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 158, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 березня 2014 року - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 березня 2014 року по справі за адміністративним позовом Державної екологічної інспекції у Миколаївській області до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною вимоги - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Державної екологічної інспекції у Миколаївській області до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною вимоги - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати п. 2 вимоги Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про усунення порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 23.04.2013 року № 14-07-14-14/2585.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 20 днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: /ОСОБА_6/

Суддя: /ОСОБА_7/

Суддя: /ОСОБА_1/