Ухвала

від 12.02.2007 по справі 39/286-а

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

39/286-А

      КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД       

01025, м.Київ, пров. Рильський, 8                                                            т. (044) 278-46-14

УХВАЛА

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

 12.02.07 р.          № 39/286-А

 Київський апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

 головуючого:                              Григоровича О.М.

 суддів:                                          Гольцової  Л.А.

                                        Рябухи  В.І.

 при секретарі:                              Решоткіній Т.О.

 За участю представників:

 -позивача: не з'явився,

- відповідача: Мельник А.В. (дов. від 09.02.07 №1239/12),

 розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України

 на постанову Господарського суду м.Києва від 08.11.2006 (підписана 10.11.06)

 у справі № 39/286-А  (Гумега О.В.)

 за позовом           Страхового товариства з додатковою відповідальністю "Авіва"

 до           Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України

 про           визнання недійсними рішень від 14.04.06 № 212-л та від 31.07.06 № 385-л,

(у справі оголошувалася перерва з 15.01.07 по 12.02.07)

          12.02.07 у судовому засіданні відповідно до пункту 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України оголошено вступну та резолютивну частини ухвали.

ВСТАНОВИВ:

 Страхове товариство з додатковою відповідальністю “Авіва” (далі–позивач) звернулося до Господарського суду м. Києва з позовом до Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України (далі–відповідач) про визнання недійсними рішень відповідача від 14.04.06 № 212-л та від 31.07.06 № 385-л.

          Під час розгляду справи місцевим судом позивачем було подано заяву від 25.10.06 про зміну позовних вимог, відповідно до якої останній просив суд додатково визнати незаконним припис відповідача від 02.03.06 № СК-08/06-53.

Постановою Господарського суду м. Києва від 08.11.06 позов задоволено повністю.

Відповідач, не погоджуючись з постановою суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив її скасувати та прийняти нове судове рішення, відмовивши у задоволенні позову. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач посилався на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Зокрема, відповідач стверджував, що судом не враховано його право, як уповноваженого органу державної влади, проводити перевірки, що передбачено спеціальним Законом України “Про страхування”, протиправне ненадання позивачем документів, витребуваних інспекційною групою, тощо.

          Позивач проти задоволення апеляційної скарги заперечував, вважаючи її необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню. Він стверджує, що відповідач порушив вимоги законодавства, у зв'язку з чим місцевий господарський суд правомірно визнав рішення відповідача від 14.04.06 № 212-л, від 31.07.06 № 385-л недійсними, а припис відповідача від 02.03.06 № СК-08/06-53 – незаконним.

          10.02.07 позивачем через канцелярію суду було подано клопотання про відкладення розгляду справи на більш пізній строк у зв'язку з хворобою представника останнього. Колегія суддів залишає вказане клопотання без задоволення. Неявка представника позивача в судове засідання не перешкоджає розгляду апеляційної скарги по суті, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для її розгляду. До того ж, представник позивача приймав участь у судовому засіданні 15.01.07, та надавав відповідні пояснення у справі.

Розглянувши матеріали апеляційної скарги, вислухавши пояснення представників сторін, колегія суддів не знайшла підстав для її задоволення, виходячи з наступного.

За загальними правилами підставами для визнання акту недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акту недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акту прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації–позивача у справі.

На підставі частини 1 статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України)  суд  апеляційної  інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції  в  межах  апеляційної  скарги.  

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 35 Закону України від 07.03.96 № 85/96–ВР “Про страхування” (далі – Закон від 07.03.96 № 85/96–ВР) та частиною 1 статті 21 Закону України від 12.07.01 № 2664–III “Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” (далі – Закон від 12.07.01 № 2664–III) передбачено, що відповідач здійснює державний нагляд за страховою діяльністю на території України.

Функції, повноваження, завдання та права відповідача, якими він наділений для здійснення нагляду за страховою діяльністю, передбачені статтями 36 та 37 Закону від 07.03.96 № 85/96–ВР, статтями 27 та 28 Закону від 12.07.01 № 2664–III.

Частиною 3 статті 23 Закону від 12.07.01 № 2664–III встановлено, що положення про відповідача затверджується Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Пунктами 3–5 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України (далі – Держфінпослуг України), затвердженого Указом Президента України від 04.04.03 № 292/2003 (далі – Положення від 04.04.03 № 292/2003), визначено, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, зокрема, здійснює держаний нагляд за наданням послуг у сфері страхування шляхом інспектування фінансових установ та проведення перевірок, в тому числі зустрічних перевірок щодо правильності застосування страховиками законодавства України.

Згідно з Планом проведення перевірок страховиків та страхових посередників України на І квартал 2006 року, затвердженим наказом Голови Держфінпослуг України від 23.12.05 № 254, було призначено виїзну перевірку (інспекцію) позивача, про що останній був повідомлений листом від 16.01.06 № 26/06-08-27.

Процедура здійснення відповідачем нагляду за додержанням чинного законодавства у сфері фінансових послуг визначена відповідними Правилами проведення перевірок, затвердженими розпорядженням Держфінпослуг України від 28.10.03 № 96, зареєстрованими в Міністерстві юстиції України 19.12.03 за № 1184/8505 (далі – Правила).

Відповідно до Правил та Порядку проведення перевірок з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, затвердженого розпорядженням відповідача від 05.08.03 № 26, відповідачем був виданий наказ від 24.11.05 № 228 “Про затвердження типових форм запиту про надання інформації, актів та протоколів, що складаються в процесі та за результатами перевірок” (далі – наказ від 24.11.05 № 228).

Пунктом 1.1 Правил передбачено, що вони встановлюють єдиний порядок здійснення нагляду за додержанням чинного законодавства у сфері фінансових послуг, який здійснює відповідач (його центральний апарат та територіальні управління) шляхом проведення планових та позапланових, виїзних перевірок (інспекцій) та безвиїзних перевірок, які проводяться самостійно чи разом з іншими органами виконавчої влади або саморегулівними організаціями.

Отже, на думку колегії суддів, Правилами встановлено не тільки обов'язковість їх застосування всіма учасниками під час нагляду за додержанням чинного законодавства у сфері фінансових послуг, а й обов'язковість безумовного дотримання всіх передбачених ними правил (процедури) проведення планових та позапланових, виїзних перевірок (інспекцій) та безвиїзних перевірок.

З матеріалів справи вбачається, що на підставі посвідчення від 07.02.06 № 96/08–п, виданого для проведення інспекції позивача Головою Держфінпослуг України, керівник інспекційної групи Сисоєв Є.О., члени інспекційної групи Овсянников Д.В. та Цвинтарний Д.М. підписали та направили позивачеві запит про надання інформації в термін до 20.02.06.

При цьому, як свідчить зміст апеляційної скарги, інспекційна група, вимагаючи від позивача надати документи (запит від 09.02.06 № 08/3–01), чекала їх направлення безпосередньо до відповідача.

На думку колегії суддів, направлення згаданого запиту, виходячи зі змісту розділів 2, 3, 4 та 6 Правил (в редакції, що діяла станом на 09.02.06 (дата надіслання позивачеві запиту від 09.02.06 № 08/3–01) та змісту типової форми Запиту про надання інформації (додаток 1 до наказу відповідача від 24.11.05 № 228), є перевищенням членами інспекційної групи службових повноважень. З наведених правових норм вбачається, що такий запит слід було направляти позивачеві за підписом директора відповідного департаменту центрального апарату або голови територіального управління Держфінпослуг України (пункт 2.2 Правил).

Відповідно до пункту 4.1 Правил керівник та члени інспекційної групи тільки при проведенні інспекції наділені правом вимагати необхідні документи та іншу інформацію.

Отже, Правилами передбачено, що всі дії, пов'язані з проведенням інспекції (виїзної перевірки суб'єкта нагляду), повинні проводитися на його території.

Відповідачем не надано доказів належного виконання вимог зазначеної вище норми Правил, оскільки станом на 09.02.06 інспекційна група ще не приступила до проведення інспекції позивача – як зазначено відповідачем у відзиві на адміністративний позов, вона почала перевірку позивача лише 17.02.06. З огляду на наведене та положення частини 1 статті 19 Конституції України запит від 09.02.06 № 08/3–01, підписаний неналежними посадовими особами, не породив для позивача ніяких правових наслідків.

Частиною 2 статті 71 Кодексу про адміністративне судочинство України (далі – КАС України) передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З матеріалів справи вбачається, що у зв'язку з невиконанням позивачем вимог запиту від 09.02.06 № 08/3–01 інспекційною групою був складений акт від 21.02.06 № 96/08-п-1 про ненадання позивачем витребуваних документів. Цей акт колегією суддів до уваги не приймається, оскільки, як було зазначено вище, інспекційна група відповідно до Правил не мала повноважень підписувати та направляти позивачеві запит від 09.02.06 № 08/3–01.

Разом з тим, на підставі акту від 21.02.06 № 96/08-п-1 Директором Департаменту страхового нагляду відповідача (далі – Директор Департаменту) до позивача був застосований захід впливу у вигляді припису про усунення порушень від 02.03.06 № СК–08/06–53. У приписі зазначено, що позивач зобов'язаний усунути порушення, виявлені у акті від 21.02.06 № 96/08-п-1, в строк до 17.03.06. Також позивач був попереджений, що у разі невиконання припису до нього будуть застосовані інші заходи впливу, передбачені чинним законодавством.

Однак, відповідно до підпункту 3 пункту 4.10 Положення про застосування Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України заходів впливу, затвердженого розпорядженням Держфінпослуг України від 13.11.03 № 125, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 03.12.03 за № 1115/8436 (далі – Положення від 13.11.03 № 125), уповноважена особа відповідача при підготовці справи до розгляду повинна була перевірити дотримання вимог законодавства при складанні відповідних актів про порушення, яких, на думку відповідача, припустився позивач. Всупереч цього Директор Департаменту, приймаючи рішення про вжиття до позивача заходу впливу у вигляді припису від 02.03.06 № СК–08/06-53, не звернув уваги на порушення чинного законодавства з боку інспекційної групи під час складання акту від 21.02.06 № 96/08-п-1.

Отже, колегія суддів вважає правильним висновок місцевого суду, що припис від 02.03.06 № СК-08/06-53 був прийнятий відповідачем необґрунтовано, не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів погоджується також з висновком суду першої інстанції, який не прийняв до уваги посилання відповідача на повідомлення 09.02.06 по телефону керівника позивача про необхідність розпочати інспекцію, оскільки докази цієї телефонної розмови суду надані не були. За тих же підстав не приймається до уваги твердження відповідача про його неодноразові спроби 20.02.06 за телефонами, які зазначені у звітних даних позивача, зв'язатися з його керівництвом з метою отримання документів, витребуваних у запиті від 09.02.06 № 08/3-61.

З пояснень провідного спеціаліста ІІ-го інспекційного відділу Територіального управління м. Києва, Київської, Житомирської, Черкаської та Чернігівської областей Цвинтарного Д.М. (члена інспекційної групи), допитаного місцевим судом в якості свідка, вбачається, що у будівлі за адресою: м. Київ, вул. Ломоносова, буд. 8-б, знаходяться декілька юридичних осіб, у зв'язку з чим він не може пояснити чи були охоронці працівниками позивача.

Інших виходів інспекційної групи за місцезнаходженням позивача не було.

Отже, інспекційна група не з'ясувала чи являються охоронці будинку працівниками позивача.

На підставі частини 4 статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Згідно з п. 6.10 Правил керівник інспекційної групи складає окремі акти за формами, визначеними відповідачем.

Таким чином, у разі відсутності суб'єкта нагляду за заявленим місцезнаходженням або недопуску інспекційної групи до проведення інспекції відповідач був зобов'язаний скласти акти про відсутність позивача за своїм місцезнаходженням та про недопуск до проведення інспекції по типових формах, передбачених наказом відповідача від 24.11.05 № 228.

Як встановлено судом першої інстанції, інспекційною групою відповідача згадані вище акти не складалися.

Отже,  факти, викладені в акті відповідача від 21.02.06 № 96/08-п-1, не підтверджені належними у розумінні частини 4 статті 70 КАС України доказами.

Також не є доказом виконання відповідачем вимог п. 1.3 Правил його твердження про неодноразові спроби 20.02.06 зв'язатися з керівництвом позивача по телефону для здійснення інспекції, оскільки зазначеною нормою передбачено вчинення дій по проведенню інспекції безпосередньо на території позивача, а не в телефонному режимі.

Враховуючи зазначене вище, колегія суддів поділяє висновок суду першої інстанції, що відповідачем при складанні акту від 21.02.06 № 96/08-п-1 були порушені вимоги пунктів 1.3 та 4.2 Правил, а сам акт не є належним доказом порушення позивачем вимог чинного законодавства, оскільки відповідач не довів здійснення ним дій, передбачених чинним законодавством, що регулює порядок проведення інспекцій.

Відповідно до підпункту “и” пункту 3.1 Правил (зі змінами, внесеними розпорядженням Держфінпослуг України від 14.02.06 № 5376, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.02.06 за № 166/12040) інспекції можуть проводитися згідно з планом перевірок Держфінпослуг України (планові інспекції) або, в тому числі, за відсутності відповіді на запит, зазначений у пункті 2.2 цих Правил, або відмови суб'єкта нагляду надати інформацію на такий запит (позапланові інспекції).

Як вбачається з подання Директора Департаменту щодо проведення перевірки позивача від 19.05.06 № 08/3–233 на ім'я Голови Держфінпослуг України (далі – подання від 19.05.06 № 08/3–233), в ньому з посиланням на застосування до позивача заходу впливу у вигляді припису про усунення порушень від 02.03.06 № СК–08/06–53 та рішення від 14.04.06 № 212–л про зупинення дії ліцензій позивача на право здійснення страхової діяльності було поставлено питання про дачу дозволу на призначення перевірки виконання позивачем застосованих до нього відповідачем  заходів впливу.

Звертає на себе увагу, що в пункті 4 подання від 19.05.06 № 08/3–233 Директор Департаменту просив дати згоду на проведення перевірки начальником відділу Департаменту Шаповаловій Л.М. (керівник інспекційної групи) та головному спеціалісту інспектування страховиків Департаменту Діордієвій Р.М.  

Отже, виходячи зі змісту пункту 3.2 Правил, слід дійти висновку, що Директор Департаменту, зазначивши в поданні від 19.05.06 № 08/3–233 конкретні прізвища перевіряючих, фактично призначив склад інспекційної групи для перевірки позивача.

Резолюцією на поданні від 22.05.06 Голова Держфінпослуг України зобов'язав начальника відділу інспектування страховиків Департаменту Шаповалову Л.М. провести перевірку позивача.

Пунктом 11 Положення від 04.04.03 № 292/2003 передбачено, що керівництво поточною роботою Комісії та вирішення інших питань її діяльності, за винятком тих, що належать до виключної компетенції Комісії, здійснює її Голова. Цим пунктом також передбачено право Голови Комісії у разі потреби скасовувати рішення директорів департаментів та інших посадових осіб Комісії, за винятком рішень про включення фінансових установ до відповідного Державного реєстру або виключення з нього, а також про видачу, зупинення або анулювання ліцензій на надання фінансових послуг.

Таким чином, з резолюції Голови Держфінпослуг України від 22.05.06 на поданні Директора Департаменту від 19.05.06 вбачається, що він, як перший керівник, остаточно визначив склад інспекційної групи (Шаповалова Л.М., Діордієва Р.М.) та вид інспекції (перевірка).

Пунктом 3.1 Правил передбачено, що рішення про позапланові інспекції приймається Головою Держфінпослуг України з власної ініціативи або за поданням його заступників, директора відповідного департаменту.

Питання про дачу дозволу здійснити позапланову інспекцію в поданні від 19.05.06 № 08/3–233 не ставилось та керівництвом відповідача не приймалось.

Разом з тим, посвідчення від 26.05.06 № 594/08–п, яке підписано Директором Департаменту, свідчить, що в порушення рішення Голови Держфінпослуг України був змінений як вид інспекції, так і коло осіб, яким доручено її провести.

Отже, як правильно встановив місцевий суд, рішення Директора Департаменту про проведення позапланової перевірки позивача не відповідає чинному законодавству.

За зазначених вище правових підстав колегія суддів вважає таким, що не породив для позивача ніяких правових наслідків, також запит відповідача від 09.06.06 № 5458/08–8, підписаний керівником інспекційної групи Шимановським Є.Ю. та членом інспекційної групи Овсянниковим Д.В., що діяли на підставі посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 26.05.06 № 594/08–п. У зв'язку з цим, на думку апеляційної інстанції, відсутні підстави вважати акт від 04.07.06 № 594/08–п про ненадання позивачем документів, які вимагалися для інспекції, таким, що відповідає чинному законодавству.

Вимоги позивача в частині визнання недійсним рішення відповідача від 14.04.06 №212-л також підлягають задоволенню, оскільки воно було прийняте у зв'язку з невиконанням позивачем протиправного припису відповідача від 02.03.06 №СК–08/06-53.

З матеріалів справи вбачається, що за результатами розгляду акту від 04.07.06 №594/08-п про ненадання позивачем документів, які вимагалися для інспекції, відповідач, керуючись пунктом 3 частини 1 статті 37 Закону від 07.03.96 № 85/96–ВР, прийняв рішення від 31.07.06 № 385-л про анулювання всіх ліцензій позивача на здійснення страхової діяльності (далі – рішення від 31.07.06 № 385-л), анулював свідоцтво позивача про реєстрацію як фінансової установи та виключив позивача з реєстру фінансових установ. При цьому в порушення пункту 4.10 Положення від 13.11.03 № 125, відповідач, приймаючи спірне рішення, не перевірив ні законності проведення самої інспекції, ні законності складання акту від 04.07.06 № 594/08-п.

Рішення від 31.07.06 № 385-л прийняте відповідачем на підставі пункту 3 частини 1 статті 37 Закону від 07.03.96 № 85/96–ВР. Цією правовою нормою передбачено право уповноваженого органу видавати приписи страховикам про усунення виявлених порушень вимог законодавства про страхову діяльність, а у разі їх невиконання зупиняти чи обмежувати дію ліцензій цих страховиків до усунення виявлених порушень або приймати рішення про відкликання ліцензій та виключення з державного реєстру страховиків (перестраховиків).

Відповідно до частини 1 статті 21 Закону від 12.07.01 №2664–III державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг.

Згідно з пунктом 1 Положення від 04.04.03 № 292/2003 відповідач є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

Пунктом 5 Прикінцевих положень Закону від 12.07.01 № 2664–III передбачено, що  до  приведення законодавства у відповідність з цим Законом закони України та інші нормативно–правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону.

Як правильно встановив місцевий суд, вичерпний перелік повноважень відповідача у сфері регулювання ринків фінансових послуг визначено статтею 28 Закону від 12.07.01 №2664–III. Ця норма не передбачає право відповідача анульовувати свідоцтва фінансової установи та виключати їх з реєстру фінансових установ.

Відповідно до пункту 8.1 Положення про Державний реєстр фінансових установ, затвердженого розпорядженням Держфінпослуг України від 28.08.03 № 41, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 11.09.03 за № 797/8118, підставами для виключення з Реєстру та анулювання свідоцтва є:

- заява фінансової установи про виключення з Реєстру у зв'язку з припиненням надання фінансових послуг;

- рішення про скасування державної реєстрації фінансової установи;

- рішення про виключення з Реєстру за фактом виявлення недостовірної інформації у документах, поданих фінансовою установою для внесення в Реєстр.

Отже, анулювання свідоцтва фінансової установи та виключення з реєстру фінансових установ як захід впливу за правопорушення на ринку фінансових послуг чинним законодавством не передбачено.

Аналогічні положення містяться у статті 40 Закону від 12.07.01 № 2664–III, яка містить у собі вичерпний перелік заходів впливу.

Виходячи з наведеного вище, рішення відповідача від 31.07.06 № 385-л є таким, що не відповідає чинному законодавству, порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, прийняте не на підставі, не у спосіб та не у межах повноважень відповідача, що передбачені Конституцією та законами України.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 198, 200, 205, 206, 212 та 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

 Залишити апеляційну скаргу Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України без задоволення, а постанову Господарського суду м. Києва від 08.11.06 у справі № 39/286-а  –   без  змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом одного місяця з дня виготовлення ухвали в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

 Головуючий суддя          Григорович О.М.

 Судді

           Гольцова  Л.А.

          Рябуха  В.І.