Ухвала

від 22.09.2015 по справі 720/1532/15-а

ВІННИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 720/1532/15-а

Головуючий у 1-й інстанції: Оленчук І.В.

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

22 вересня 2015 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Мельник-Томенко Ж. М. Сторчака В. Ю.

за участю:

секретаря судового засідання: Марцісь Ю.А.,

представника позивача: ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Нове життя" інтереси якого представляє ОСОБА_2 на ухвалу Новоселицького районного суду Чернівецької області від 10 серпня 2015 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Нове життя" інтереси якого представляє ОСОБА_2 до Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації Хмельницької області про визнання незаконною бездіяльність, зобов'язання прийняти розпорядження про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі та надання в оренду нерозподілені земельні частки,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача в якому просив: визнати незаконною бездіяльність відповідача та зобов'язати відповідача прийняти розпорядження, яким затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та надати позивачу в оренду нерозподілені (невитребувані) земельні частки (паї), загальною площею 53,2600 га. для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташовані за межами населених пунктів Кульчієвецької сільської ради Кам'янець-Подільського району Хмельницької області.

Ухвалою Новоселицького районного суду Чернівецької області від 10.08.2015 відмовлено у відкритті адміністративного провадження.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення і направити справу для продовження розгляду.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати і адміністративну справу направити для продовження судового розгляду з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

З матеріалів справи слідує, що предметом спору у даній справі є бездіяльність голови Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації Хмельницької області щодо прийняття розпорядження про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі та надання в оренду нерозподілених (невитребуваних) земельних часток (паїв).

Вирішуючи питання про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції керувався тим, що районна адміністрація у справі, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, районна адміністрація відповідно до ст. 5 ЗК України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Тобто при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин (позивач) іншому (районна адміністрація), яка має місце під час здійснення органом виконавчої влади владних управлінських функцій. А тому вказану справу потрібно розглядати в порядку цивільного судочинства.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з таких підстав.

Згідно частини 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною 2 статті 4 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму (стаття 17 КАС України).

Відповідно до п.12 Постанови пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 з аналізу норм статті 26 Закону № 280/97-ВР, статті 6 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-ХІУ "Про місцеві державні адміністрації", частини першої статті 116 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-1II випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно - правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури.

За приписами статей 13, 14 Конституції України, статей 177, 181, 324, глави 30 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-ІУ, статті 148 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-ГУ власниками землі є держава, Автономна Республіка Крим та територіальні громади. Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рн/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень.

Згідно ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтею 80 ЗК України установлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

Відповідно до ст. 122 ЗК України, районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: ведення водного господарства; будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва.

Як уже зазначалось вище та слідує з поданої позовної заяви, предметом розгляду даної справи є бездіяльність голови Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації Хмельницької області щодо прийняття розпорядження про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі та надання в оренду нерозподілені (невитребувані) земельні частки (паї). В спірних правовідносинах відповідач виступає як суб'єкт владних повноважень, реалізовуючи в односторонньому порядку дозвільну функцію.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, їх характеру та правового статусу учасників, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак, наявності підстав для відмови у відкритті адміністративного провадження у зв'язку з відсутністю у переданому на вирішення суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів апеляційного суду, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватно-правового.

Крім того, колегія суддів апеляційного суду вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору відповідачем суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів апеляційного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір є публічно-правовим та виник в результаті реалізації органом державної влади управлінських функцій у сфері управління та розпоряджання державним майном, а тому повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.

Відступаючи від правової позиції Верховного Суду України також вважає за доцільне послатися на Постанову Верховного Суду України від 9.06.20015, в якому суд переглядаючи спір про розпорядження земельними ділянками міською радою, не вказав на те, що його належить вирішувати в порядку цивільного судочинства (а.с. 157).

Крім того слід зазначити, що в спірних правовідносинах, правовий статус земельних ділянок не обтяжений жодними рішенням компетентних органів чи вимогами третіх осіб, що також свідчить про відсутність спору про "цивільне право".

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, у зв'язку з чим, апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню.

Згідно з п. 3 ч.1 ст.199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 204 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 199, 204, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Нове життя" інтереси якого представляє ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Новоселицького районного суду Чернівецької області від 10 серпня 2015 року скасувати.

Справу направити до Новоселицького районного суду Чернівецької області для продовження розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає.

Ухвала суду складена в повному обсязі 29 вересня 2015 року.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Мельник-Томенко Ж. М.

Сторчак В. Ю.