Ухвала

від 08.10.2015 по справі 816/4420/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 жовтня 2015 року м.Київ К/800/20877/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі за позовом Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання дій неправомірними, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2014 року Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області звернулося з позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області, в якому просило визнати протиправними дії відповідача при проведенні позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в частині взаємовідносин з ТОВ «Легбудпроект» за період з 01 січня 2010 року по 03 квітня 2014 року за п.4 Програми від 07 квітня 2014 року та неприйнятті обґрунтованих та правомірних заперечень, зауважень до акту №06-21/43 від 12 травня 2014 року за №01-15/127; визнати, що позапланова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в частині взаємовідносин з ТОВ «Легбудпроект» за період з 01 січня 2010 року по 03 квітня 2014 року проведена з порушенням законодавства; скасувати вимогу від 20 травня 2014 року №16-18-3-14/4052 «Про усунення порушень виявлених позаплановою виїзною ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області в частині взаємовідносин з ТОВ «Легбудпроект» за період з 01 січня 2010 року по 03 квітня 2014 року».

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2014 року, позов задоволено частково; визнано дії Державної фінансової інспекції в Полтавській області по направленню вимоги № 3 «Про надання пояснень» від 28 квітня 2014 року після дати закінчення ревізії протиправними; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні вимог про визнання дій протиправними при проведенні позапланової перевірки та скасування вимоги за наслідками виявлених порушень, суди зазначили про відповідність дій відповідача положенням Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами та Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Також суди виходили із того, що правильність та обґрунтованість нарахування збитків перевіряється судом, що розглядає позов органу державного фінансового контрою про їх відшкодування, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про проведення відповідачем ревізії з порушенням чинного законодавства та за відсутністю підстав для її проведення.

Державна фінансова інспекція в Полтавській області у поданих запереченнях просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що у період з 08 квітня 2014 року по 25 квітня 2014 року Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області на виконання ухвал слідчого судді Октябрського районного суду м.Полтави від 03 квітня 2014 року та від 23 квітня 2014 року (провадження №1-кс/554/1836/2014 та №1-кс/554/2307/2014, єдиний унікальний номер 554/4465/14-к та 554/5500/14-к відповідно) на підставі направлення від 07 квітня 2014 року №469 проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області в частині взаємовідносин з ТОВ «Легбудпроект» за період з 01 січня 2010 року по 03 квітня 2014 року. За результатами ревізії 05 травня 2014 року складено акт №06-21/43.

28 квітня 2014 року Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області позивачу пред'явлено вимогу №3 «Про надання пояснень», яку вручено начальнику Управління Кравченко О.М.

Листом від 20 травня 2014 року №16-18-3-14/4052 «Про усунення порушень, виявлених позаплановою виїзною ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області в частині взаємовідносин з ТОВ «Легбудпроект» за період з 01 січня 2010 року по 03 квітня 2014 року» відповідачем направлено Управлінню по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області вимогу, якою вимагається:

- п.1 вимоги - відобразити за даними бухгалтерського обліку Управління по інвестиціях та будівництву дебіторську заборгованість по взаєморозрахунках з ТОВ «Легбудпроект» в розмірі 20338,49 грн. внаслідок завищення товариством вартості виконаних робіт по об'єктах «Реконструкція каналізаційної насосної станції 1-Б у м.Комсомольськ» в сумі 2098,32 грн. та «Будівництво зовнішніх каналізаційних мереж мікрорайону Піддубне - ІІ черга в м.Комсомольську Полтавської області» в сумі 18240,70 грн. Стягнути з ТОВ «Легбудпроект» матеріальну шкоду (збитки) в розмірі 20338,49 грн., завдану товариством Управлінню, внаслідок включення до актів Ф.КБ-2в завищеного обсягу виконаних підрядних робіт. У разі необхідності, вказані питання вирішити у судовому порядку шляхом подання позову до ТОВ «Легбудпроект»;

- п.2 вимоги - стягнути з ТОВ «Легбудпроект» матеріальну шкоду (збитки) в загальній сумі 1999430,62 грн., завдану товариством Управлінню, внаслідок невиконання товариством зобов'язань за договором в частині не виконання робіт в терміни відповідно до календарного плану, неповернення коштів невикористаного авансу протягом законодавчо визначеного терміну. У разі необхідності, вказані питання вирішити у судовому порядку шляхом подання позову до ТОВ «Легбудпроект»;

- п.3 вимоги - матеріали ревізії розглянути на колективній нараді, прийняти управлінське рішення щодо недопущення фінансових порушень в подальшому та розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної та/або матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущенні фінансових порушень зазначених в акті ревізії та розглянути питання відповідності займаній посаді зазначених працівників.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій відповідача, оскільки ревізія проведена відповідно до положень Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Також, є правильними рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову щодо оскарження вимоги ДФІ в Полтавській області від 20 травня 2014 року №16-18-3-14/4052.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення № 499/2011), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення № 499/2011 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п.6 Положення № 499/2011 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14.

Враховуючи викладене, судами обґрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог в частині скасування вимоги .Держфініспекції.

Відповідно до ч.ч.2, 3 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч.1 ст.4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (Порядок № 550), відповідно до п.2 якого інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Вищенаведені норми надають право посадовим особам органу державного фінансового контролю у разі виявлення в ході проведення ревізії порушень законодавства направляти об'єкту контролю письмову вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. При цьому, ні Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні Порядок № 550, не містять застережень про те, що у випадку, коли ревізія проведена за направленням правоохоронних органів, така вимога не надсилається, а контролюючий орган обмежується лише інформуванням правоохоронних органів про її наслідки.

Пунктом 48 Порядку №550 передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених у зв'язку із здійсненням кримінального провадження) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та Порядку № 550 спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справи України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/658/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за №1166/13040 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів; і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів.

У абз.8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону, не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац 4 п.5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

З аналізу вказаних норм вбачається, що передбачене в п.48 Порядку №550 та п.5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного п.7 ч.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

Отже, відповідачем за результатами проведених ревізій правомірно направлено позивачу вимоги про усунення виявлених порушень.

Щодо доводів позивача про порушення відповідачем положень п.2.9 Порядку взаємодії в частині проведення не за місцезнаходженням об'єкту контрою без направлення позивачу відповідного рішення суду, то вказаним пунктом Порядку взаємодії встановлено, що органи ДКРС проводять ревізії за оригіналами документів об'єкта контролю або завіреними належним чином об'єктом контролю їх копіями за місцезнаходженням об'єкта контролю. Якщо відсутність бухгалтерського обліку окремих операцій об'єкта контролю дозволяє проводити ревізію з інших питань програми, то така ревізія проводиться за цими питаннями. Органи ДКРС проводять позапланові виїзні ревізії за вилученими правоохоронними органами документами за таких умов: пред'явлення посадовою особою служби керівнику об'єкта контролю чи його заступнику під розписку направлення на ревізію та копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової ревізії, у якому мають міститись всі дані, передбачені частиною 14 статті 11 Закону; представлення правоохоронним органом до ревізії вилучених документів за місцезнаходженням об'єкта контролю. За відсутності умов для проведення ревізії, наявності загрози знищення документів або якщо об'єкт контролю, на якому потрібно провести позапланову ревізію, знаходиться за місцем проживання фізичної особи, то така ревізія може проводитись в узгодженому між органом ДКРС та правоохоронним органом місці з повідомленням про це об'єкта контролю.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано відзначено про належне повідомлення позивача про проведення ревізії не за місцезнаходженням об'єкту контролю, а допущена відповідачем помилка у листі від 11 квітня 2014 року №16-18-3-14/3124 «Про проведення ревізії» щодо номеру провадження не свідчить про протиправність проведення ревізії.

За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що судами повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовано до них норми матеріального права.

Доводи касаційної скарги встановлених обставин справи та висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст.220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Управління по інвестиціях та будівництву Комсомольської міської ради Полтавської області відхилити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді