Постанова

від 01.03.2017 по справі 815/2055/16

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 березня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/2055/16

Категорія: 7 Головуючий в 1 інстанції: Кравченко М.М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Золотнікова О.С., Скрипченка В.О.,

при секретарях Сємак О.В. і Нєхожиній О.О.,

за участю представника позивача ОСОБА_2 та 3-ї особи ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційні скарги Державної інспекції сільського господарства в Одеській області та ОСОБА_3 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Державної інспекції сільського господарства в Одеській області та 3-ї особи ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

19.04.2016 року ОСОБА_4 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Одеській області, в якому, з урахуванням уточнень, просила суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ від 18.03.2016 року №75 про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при користування нею земельною ділянкою, розташованою за адресою: АДРЕСА_1;

- визнати протиправними дії відповідача стосовно складання Акту перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог законодавства від 31.03.2016 року №000895.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірні дії та рішення інспекції є неправомірними, оскільки були здійснені з порушенням встановленої законодавством процедури.

14.07.2016 року судом 1-ї інстанції в судовому засіданні до участі у справі в якості третьої особи було залучено ОСОБА_3

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_4 задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної інспекції сільського господарства в Одеській області від 18.03.2016 року №7нр про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при користуванні ОСОБА_4 земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_1. Визнано протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Одеській області стосовно складання Акту перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог законодавства від 31.03.2016 року № 000895.

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою суду 1-ї інстанції, заступник начальника Державної інспекції сільського господарства в Одеській області 05.10.2016 року та 3-я особа ОСОБА_3 29.11.2016р. подали апеляційні скарги, в яких зазначили, що судом, при винесенні оскаржуваної постанови порушено норми матеріального і процесуального права та просили скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19.09.2016 року та прийняти нову, якою у задоволені позовних вимог ОСОБА_4 відмовити в повному обсязі.

Заслухавши суддю - доповідача, виступи присутніх представників сторін та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

18.03.2016 року Державна інспекція сільського господарства в Одеській області видала наказ №7нр про проведення позапланової перевірки дотримання гр.ОСОБА_4 вимог земельного законодавства при користуванні нею земельною ділянкою, за адресою: АДРЕСА_1.

Підставами для видання даного наказу та здійснення вказаної перевірки були - доручення Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.02.2016р. №162, доручення Державної інспекції сільського господарства України від 09.03.2016 року №М-33-6-9/159 та скарга суміжного землекористувача гр.ОСОБА_3 від 03.02.2016 року.

На виконання вищезазначеного наказу №7нр від 18.03.2016 року державному інспектору СГ Карпову І.Ю. було видано відповідне посвідчення №7нр від 18.03.2016 року, яким останньому було доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства відповідно до Положення про Державну інспекцію СГ України (затв. Указом Президента України №459 від 13.04.2011р. ) та Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

31.03.2016 року за результатами проведеної перевірки посадовою особою Державної інспекції сільського господарства в Одеській області складено Акт (уніфікована форма ) №000895, в якому було виявлено та зафіксовано численні порушення ОСОБА_4 вимог земельного законодавства, в тому числі - здійснення самовільного захоплення та використання земельної ділянки площею 0,05 га, за адресою: АДРЕСА_1.

Згідно змісту Акту від 31.03.2016 року №000895, дана перевірка дотримання суб'єктами господарювання (фізичними особами) норм земельного законодавства проведена Державним інспектором сільського господарства в Одеській області Карповим І.Ю. за відсутності позивачки та уповноважених нею осіб, в зв'язку із чим, копія цього акту була направлена на адресу позивачки поштою.

Крім того, 31.03.2016 року, т.б. в той же день, державним інспектором, який проводив перевірку, на адресу позивачки було винесено припис №002217 про усунення у 30-денний термін встановлених порушень земельного законодавства, а також складено адміністративний протокол про порушення останньою п. б ст.211 ЗК України та ч.1 ст.53 КУпАП, за результатами розгляду якого, винесено постанову про накладення на ОСОБА_4 в сумі 340 грн.

Не погоджуюсь з діями державної інспекції, пов'язаними з проведенням спірної перевірки, позивачка звернулася до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а також відповідно, з неправомірності спірних дій відповідача, пов'язаних із призначенням та незаконним проведенням спірної перевірки.

Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, не може погодитися з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх необґрунтованими та помилковими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України Про місцеве самоврядування встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до змісту ст.ст.1,78 Земельного кодексу України, земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній і державній власності та є, в свою чергу, основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною Держави.

Як слідує з ч.1 ст.19 Закону України Про охорону земель (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ), державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У відповідності до вимог ст.5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ), державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.

Так, згідно з Указом Президента України від 13.04.2011р. №459/2011, Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Як видно з приписів п.4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України (затв. Указом Президента України від 13.04.2011р. №459/2011 ), Держсільгоспінспекція України, відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Крім того, п.5 даного Положення також передбачено, що Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, зокрема, складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

За правилами ч.2 ст.188 Земельного кодексу України, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, яким є Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Згідно із ст.2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 року №963-IV, основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Положеннями ст.ст.9,10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок. При цьому, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Слід зазначити, що наведена вище норма Закону №963 також співвідноситься і з приписами ч.1 статті 144 Земельного кодексу України.

Процедура ж планування та проведення перевірок безпосередньо встановлена Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (затв. наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003р. №312 ).

Так, згідно з п.3 вказаного Порядку №312, перевірки дотримання вимог законодавства з питань використання і охорони земель можуть бути планові та позапланові, оперативні, за результатами проведення яких в розумні строки в порядку п.5 складається Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

У разі ж виявлення в ході перевірки порушень земельного законодавства, відповідно до пп.6.2 п.6 цього Порядку, з метою усунення наслідків виявлених порушень, державний інспектор видає особі, яка скоїла правопорушення, припис про їх усунення.

Так, судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що 18.03.2016 року керівником Державної інспекції сільського господарства в Одеській області було видано наказ № 7нр про проведення позапланової перевірки дотримання гр.ОСОБА_4 вимог земельного законодавства при користуванні нею земельною ділянкою, за адресою: АДРЕСА_1.

Як встановлено судовою колегією та вже зазначалося вище, підставами для видання даного наказу та здійснення вказаної перевірки були - доручення Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.02.2016р. №162, доручення Державної інспекції сільського господарства України від 09.03.2016 року №М-33-6-9/159 та скарга суміжного землекористувача гр.ОСОБА_3 від 03.02.2016 року про грубі порушення гр.ОСОБА_4 вимог земельного законодавства при користуванні нею земельною ділянкою.

Далі, як слідує з матеріалів справи, на виконання вищезазначеного наказу №7нр від 18.03.2016 року державному інспектору СГ Карпову І.Ю. було видано відповідне посвідчення №7нр від 18.03.2016 року, яким останньому було доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства відповідно до Положення про Державну інспекцію СГ України (затв. Указом Президента України №459 від 13.04.2011р. ) та Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

В подальшому, як вбачається з матеріалів справи та пояснень 3-ї особи ОСОБА_3, 31.03.2016 року державний інспектор СГ Карпов І.Ю., за участю останнього та без присутності позивачки, провів доручену йому спірним наказом перевірку, за результатами якої, у відповідності до п.5 Порядку №312, склав відповідний Акт (уніфікована форма ) №000895, в якому, в свою чергу, зафіксував численні порушення ОСОБА_4 вимог земельного законодавства, т.б. здійснення самовільного захоплення та використання земельної ділянки площею 0,05 га, за адресою: АДРЕСА_1.

Так, зі змісту заявлених позивачкою в своїй уточненій заяві від 16.08.2016р. (т.1 а.с.131 ) позовних вимог видно, що остання фактично просить суд визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 18.03.2016 року №7 5 про проведення перевірки дотримання нею вимог земельного законодавства при користуванні земельною ділянкою.

Проте, приймаючи до уваги факт реального проведення позапланової виїзної перевірки, за результатами якої вже було складено відповідний Акт, суд апеляційної інстанції вважає, що в даному випадку, оскаржуваний наказ №7нр (а не №7 5 , як помилково зазначає позивач в своїх позовних вимогах (т.б. якого не існує )) від 18.03.2016 року про призначення цієї перевірки фактично вичерпав свою дію виконанням і, відповідно, жодним чином не порушує прав та інтересів позивача.

До того ж, слід зауважити, що як вже неодноразово зазначалося вище, цей наказ був виданий правомірно, в межах наданих повноважень та на підставі доручень вищестоящого керівництва (яких не виконати було неможливо ) - доручення Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.02.2016р. №162 та доручення Державної інспекції сільського господарства України від 09.03.2016р. №М-33-6-9/159, до яких надійшла скарга суміжного землекористувача гр.ОСОБА_3 від 03.02.2016 року про грубі порушення гр.ОСОБА_4 вимог земельного законодавства при користуванні нею земельною ділянкою.

Що ж стосується інших заявлених позивачкою позовних вимог щодо визнання протиправними дій відповідача стосовно складання Акту перевірки від 31.03.2016 року №000895, то і останні, на думку судової колегії, також є необґрунтованими та теж задоволенню не підлягають.

До такого висновку апеляційний суду приходить, з огляду на наступне.

Так, як встановлено матеріалами справи та вже зазначалося вище, 31.03.2016 року державний інспектор СГ Карпов І.Ю., за результатами проведеної ним дорученої спірним наказом перевірки, у відповідності до п.5 Порядку №312 і ст.ст.9,10 Закону України №963-IV склав Акт (уніфікованої форми, яку затверджено Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.08.2013р. №503 ) №000895, в якому зафіксував численні порушення ОСОБА_4 вимог земельного законодавства, в тому числі - здійснення самовільного захоплення та використання земельної ділянки площею 0,05 га, за адресою: АДРЕСА_1, на якій, остання, порушивши межі суміжного землекористувача ОСОБА_3 (АДРЕСА_2, державний акт НОМЕР_1 ), збудувала багатоквартирний 5-ти поверховий будинок (що також підтверджується фото-фіксацією ).

При цьому, слід зазначити, що оскаржуваний Акт - є службовим документом, який підтверджує лише факт проведення позапланової перевірки дотримання позивачкою вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення цих вимог. Висновки ж, викладені в цьому акті перевірки є лише суб'єктивною думкою перевіряючого і, в свою чергу, жодним чином не впливають безпосередньо на права та обов'язки позивача.

Таким чином, колегія суддів, уважно дослідивши встановлені фактичні обставини, вважає, що спірний акт перевірки та пов'язані з його складанням дії взагалі не можуть оспорюватися в адміністративному суді, оскільки цей акт не є рішенням суб'єкта владних повноважень, не має обов'язкового характеру, ні яким чином не впливає на права та обов'язки позивача та не створює для нього будь-яких додаткових обов'язків.

Крім того, по справі також встановлено, що в той же день, т.б. 31.03.2016 року, цим же державним інспектором, який проводив перевірку, на адресу позивачки було винесено припис №002217 про усунення у 30-денний термін встановлених порушень земельного законодавства, а також складено адміністративний протокол про порушення останньою п. б ст.211 ЗК України та ч.1 ст.53 КУпАП, за результатами розгляду якого, винесено постанову про накладення на ОСОБА_4 в сумі 340 грн.

Проте, необхідно зазначити, що вказані вище рішення державного інспектора, т.б. припис №002217 та постанова від 31.03.2016 року (які, в свою чергу, у розумінні КАС України і є рішеннями суб'єкта владних повноважень) , позивачкою до цього часу не оскаржено. Доказів зворотного представником позивача не надано.

До того ж, ще слід вказати й про те, що відповідно до приписів ст.ст.11,71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

А відповідно до ч.2 ст.71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

За таких обставин, судова колегія вважає, що судом першої інстанції, в даному випадку, було порушено норми матеріального і процесуального права, що, в свою чергу, призвело до неправильного вирішення справи, до того ж, висновки суду не відповідають обставинам справи та ґрунтуються на невірному тлумаченні норм діючого у цій сфері законодавства.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.198 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Отже, виходячи з вищевикладеного, колегія суддів, діючи виключно в межах позовних вимог та вимог апеляційних скарг, відповідно до ст.202 КАС України, приходить до висновку про наявність усіх законних підстав для скасування постанови суду 1-ї інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст.195,196,198,202,205,207,254 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Державної інспекції сільського господарства в Одеській області та ОСОБА_3 - задовольнити повністю.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року - скасувати та прийняти нову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 - відмовити у повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий: Ю.В. Осіпов

Судді: О.С. Золотніков

В.О. Скрипченко