Постанова

від 26.04.2017 по справі 826/12892/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" квітня 2017 р. м. Київ К/800/22885/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач) СуддівЄрьоміна А.В. Стрелець Т.Г. секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участі представника Північного офісу Державної аудиторської служби Кирилюк А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку у залі суду справу адміністративну справу за позовом Науково-дослідного економічного інституту до Державної фінансової інспекції в м. Києві про скасування вимоги в частині за касаційними скаргами Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в м. Києві та Науково-дослідного економічного інституту на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2013 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року

в с т а н о в и л а:

Науково-дослідний економічний інститут в Окружному адміністративному суді м. Києва пред'явив позов до ДФІ в м. Києві про скасування вимоги в частині.

Просив визнати протиправним та скасувати пункти 2-9, 12-17, 19-21, 23, 24, 28 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року № 26-072-14-14/8827.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2013 року позовні вимоги Науково-дослідного економічного інституту задоволено частково.

Скасовано пункти 5, 7, 13, 14 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року

№ 26-072-14-14/8827 повністю.

Скасовано пункт 20 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року

№ 26-072-14-14/8827 в частині вимоги відшкодувати матеріальну шкоду у розмірі 15 426,76 грн.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року апеляційну скаргу ДФІ в м. Києві залишено без задоволення.

Апеляційну скаргу Науково-дослідного економічного інституту задоволено частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2013 року скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо скасування пунктів 2, 3, 4, 6, 16, 17, 19, 28 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року № 26-072-14-14/8827 та прийнято в цій частині нову постанову, якою скасовано пункти 2, 3, 4, 6, 16, 17, 19, 28 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року № 26-072-14-14/8827.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2013 року залишено без зміни.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ДФІ в м. Києві та Науково-дослідний економічний інститут подали касаційні скарги.

В касаційній скарзі ДФІ в м. Києві, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати.

Посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Науково-дослідний економічний інститут просить скасувати рішення судів в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга ДФІ в м. Києві підлягає частковому задоволенню, а касаційна скарга Науково-дослідного економічного інституту залишенню без задоволення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 04 березня 2013 року по 18 травня 2013 року (в період з 18 березня 2013 року по 12 квітня 2013 року ревізію зупинено для проведення зустрічних звірок) відповідачем згідно з пунктом 1.1.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в м. Києві на І квартал 2013 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 28 лютого 2013 року

№ 791, № 793, від 11 квітня 2013 року № 1302, від 15 квітня 2013 року № 1367, від 13 травня 2013 року № 1573 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Науково-дослідного економічного інституту за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2012 року.

За результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Науково-дослідного економічного інституту за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2012 року відповідачем встановлено ряд порушень та недоліків, про що складено акт від 24 травня 2013 року № 072-30/1138.

Позивач, не погоджуючись з висновками зазначеного акту ревізії, подав до ДФІ в м. Києві заперечення та зауваження, за результатом розгляду яких відповідач склав висновок на зауваження (заперечення) від 27 червня 2013 року, яким заперечення були частково прийняті.

03 липня 2013 року ДФІ в м. Києві на підставі акту ревізії від 24 травня 2013 року № 072-30/1138 на ім'я позивача винесено вимогу № 26-072-14-14/8827 щодо усунення порушень, виявлених ревізією, відповідно до якої ДФІ в м. Києві вимагає від позивача усунути порушення чинного законодавства, виявлені під час ревізії, та відшкодувати нанесену матеріальну шкоду.

Не погоджуючись з виявленими під час ревізії порушеннями та вказаними пунктами 2-9, 12-17, 19-21, 23, 24, 28 вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року № 26-072-14-14/8827, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів з даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції та суд апеляційної інстанції, підтримавши таку позицію суду першої інстанції, дійшли висновку щодо протиправності пунктів оскаржуваної вимоги з огляду на відповідність дій та рішень позивача вимогам чинного законодавства, а також доведення відповідачем наявності порушень щодо решти пунктів оскаржуваної вимоги.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не в повній мірі погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, в містах Києві та Севастополі.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа № 21-461а14), від 09 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 02 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14).

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

З огляду на те, що оскаржувані пункти вимоги ДФІ в м. Києві від 03 липня 2013 року № 26-072-14-14/8827, як встановлено у цій справі, вказують на виявлені збитки та їхній розмір, а також містять вказівку підконтрольній установі про необхідність стягнення завданої шкоди, колегія суддів вважає, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на стягнення збитків) протиправною.

Беручи до уваги наведене вище, рішення судів попередніх інстанцій в цій справі не відповідають положенням Закону № 2939-ХІІ та правозастосовній практиці Верховного Суду України.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

З урахуванням того, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів, на підставі статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає, що їхні судові рішення у цій справі слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись статями 159, 223, 229, 230, 232, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в м. Києві задовольнити частково, а касаційну скаргу Науково-дослідного економічного інституту залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2013 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2014 року у справі за позовом Науково-дослідного економічного інституту до Державної фінансової інспекції в м. Києві про скасування вимоги в частині, скасувати та ухвалити нову постанову.

У задоволенні позову Науково-дослідного економічного інституту у цій справі відмовити.

Постанова є остаточною, оскарженню не підлягає і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239 1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Єрьомін А.В.

Стрелець Т.Г.