Постанова

від 30.05.2017 по справі 815/803/16

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 травня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/803/16

Категорія: 8.1 Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н. В.

30 травня 2017 року Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді -ОСОБА_1 судді -ОСОБА_2 судді -ОСОБА_3

за участю секретаря - Алексєєвої Т.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_3 адміністративну справу за апеляційною скаргою Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року по справі за адміністративним позовом Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,-

В С Т А Н О В И Л А :

В лютому 2016 року Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулась до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дії інспекторів щодо включення до акту ревізії висновків викладених на стор. 4, 5 - 6, 6 - 7, 12, 27 -30, 32 - 33, 35, 43 - 47, 48 - 50, 51 - 52, 52 - 53, 53 - 54, 58, 63 акту ревізії та виключення їх з акту ревізії, у зв'язку з необґрунтованістю; визнання протиправними висновки щодо заперечень Крижанівської сільської ради на акт ревізії; визнання протиправною та скасування вимоги №15-08-23-14/1362 від 09 лютого 2016 року.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року задоволено частково адміністративний позов Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області. Визнано протиправними та скасовано п.2 та п.4 вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області від 09 лютого 2016 року №15-08-23-14/1362. В іншій частині позову відмовлено. Стягнуто з Державної фінансової інспекції в Одеській області (код ЄДРПОУ 20991151) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області (код ЄДРПОУ 05384560) судові витрати у сумі 689 (шістсот вісімдесят дев'ять) грн. 00 копійок.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій ставиться питання про зміну судового рішення шляхом задоволення вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 3 вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області від 09 лютого 2016 року №15-08-23-14/1362 та визнання протиправними дії інспекторів щодо включення до акту ревізії висновків викладених на стор. 4, 5-6, 6-7, 12, 27-30, 32-33, 35, 43-47, 48-50, 51-52, 52-53, 53-54, 58, 63 акту ревізії на підставі яких була винесена вимога та виключення їх з акту ревізії, в зв'язку з тим, що в частині відмови у задоволенні адміністративного позову судове рішення постановлено з порушенням норм матеріального права.

Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції здійснено заміну відповідача ОСОБА_4 фінансову інспекцію в Одеській області на його правонаступника Південний офіс Держаудитслужби.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, однак постанова суду першої інстанції підлягає зміні, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ревізійною бригадою було проведено планову виїзну ревізію сільського бюджету, фінансово-господарської діяльності Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області за період з 01 березня 2013 року по 31 серпня 2015 року. За результатами перевірки складено акт ревізії сільського бюджету, фінансово-господарської діяльності Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області за період з 01 березня 2013 року по 31 серпня 2015 року від 28 грудня 2015 року №08-11/14.

14 січня 2016 року Крижанівська сільська рада Комінтернівського району Одеської області направила на адресу відповідача заперечення щодо акту ревізії від 28 грудня 2015 року №08-11/14.

Відповідно до п.43 Порядку проведення інспектування ОСОБА_4 фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, відповідач направив на адресу позивача висновок на заперечення щодо акту ревізії від 28 грудня 2015 року №08-11/2014.

09 лютого 2016 року ДФІ в Одеській області було прийнято вимогу щодо усунення порушень законодавства від 09 лютого 2016 року №15-08-23-14/1362.

У вказаній вимозі зазначено про необхідність позивачу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку та вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати відповідачу до 07 березня 2016 року.

У пункті 1 вимоги зазначено, що в порушення ст. 3 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року №2456-VI, п.43 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 та листів Державної казначейської служби від 09 березня 2006 року №3.4-22/498-2143 та від 12 лютого 2008 року №7.1-10/744 кошти, що надходили на рахунки сільської ради, як усунення порушень за результатами попередньої ревізії, не перераховано до загального фонду бюджету в сумі 18 955, 58 грн., що призвело до недоотримання доходів загальним фондом сільського бюджету (код доходів 24060300 Інші надходження ) в сумі 18 955, 58 грн., чим завдано сільському бюджету матеріальної шкоди збитків на суму 18 955, 58 грн.

Згідно пункту 2 вимоги в порушення вимог п.29 Постанови № 228 в частині незабезпечення вимог законодавства щодо додержання режиму економії, недопущення включення до кошторису бюджетних асигнувань, не зумовлених потребою, що призвело до проведення витрат бюджетних коштів у 2013-2014 роках на утримання понаднормативних штатних одиниць на загальну суму 265 315, 99 грн., в тому числі: оплата праці працівників апарату сільської ради за КЕКВ 2111 на загальну суму 194 655, 90 грн. та відповідно нарахування на заробітну плату за КЕКВ 2120 на загальну суму 70 660, 09 грн. ( КТКВ 010116); в тому числі по рокам: 2013 рік - за КЕКВ 2111 сума 84 061, 50 грн., за КЕКВ 2120 сума 30 514, 32 грн.; 2014 рік - за КЕКВ 2111 сума 110 594 грн., за КЕКВ 2120 сума 40 145,77 грн.).

У пункті 3 вимоги зазначено, що в порушення ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність , додатку 1 до Порядку застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 26 червня 2013 року №611, сільською радою не оприбутковано благодійну (спонсорську) допомогу, отриману в натуральній формі, що призвело до заниження балансової вартості активів сільської ради на загальну суму 2 756 465, 11 грн.

Згідно пункту 4 вимоги, в порушення п.36 ч.1 ст. 64 Бюджетного кодексу України, кошти надмірно зараховані до сільського бюджету як надходження плати за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг, надані районними установами станом на 31 серпня 2015 року не перераховані до районного бюджету у розмірі 8 280, 71 грн., що призвело до недоотримання загальним фондом районного бюджету доходів у сумі 8 280, 71 грн., чим завдано районному бюджету матеріальної шкоди (збитків) у сумі 8 280, 71 грн.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з правомірності винесення пунктів 1 та 3 оскаржуваної вимоги, оскільки позивачем не перераховано до загального фонду бюджету кошти у сумі 18 955, 58 грн., чим завдано сільському бюджету матеріальної шкоди на суму 18 955,58 грн. та не оприбутковано кошти на загальну суму 2 756 465, 11 грн., що були отримані у натуральній формі, що призвело до заниження балансової вартості активів сільської ради на цю суму. Також, суд першої інстанції дійшов до висновку щодо неправомірності винесення відповідачем пункту 2 вимоги, оскільки, затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів є виключною компетенцією сільської ради, у зв'язку з чим висновки щодо порушення вимог п.29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 в частині незабезпечення вимог законодавства щодо додержання режиму економії, недопущення включення до кошторису бюджетних коштів, не зумовлених потребою, що призвело до проведення витрат бюджетних коштів у 2013 - 2014 роках на утримання понаднормативних штатних одиниць на загальну суму 265 315, 99 грн. є помилковими. Разом з цим, суд першої інстанції дійшов до висновку про безпідставність пункту 4 вимоги, якою встановлено порушення п.36 ч.1 ст. 64 Бюджетного кодексу України, а саме те, що кошти надмірно зараховані до сільського бюджету як надходження плати за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг, надані районними установами станом на 31 серпня 2015 року не перераховані до районного бюджету у розмірі 8 280, 71 грн., що призвело до недоотримання загальним фондом районного бюджету доходів у сумі 8 280, 71 грн., чим завдано районному бюджету матеріальної шкоди (збитків) у сумі 8 280, 71 грн., оскільки в районному бюджеті у 2015 році відкритого доходного рахунку по коду надходжень 22012500 Адміністративні послуги в наявності не було та відповідно до п.20-1 ч.1 ст. 69 Бюджетного кодексу України плата за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг може зараховуватися також до сільського бюджету. При цьому, вимоги щодо визнання протиправними дій інспекторів відповідача щодо включення до акту ревізії висновків викладених на стор. 4, 5 - 6, 6 - 7, 12, 27 - 30, 32 -3 3, 35, 43 - 47, 48 - 50, 51 -52, 52 - 53, 53 - 54, 58, 63 акту ревізії та виключення їх з акту ревізії, у зв'язку з необґрунтованістю та щодо визнання протиправними висновків щодо заперечень на акт ревізії, судом першої інстанції також не були задоволені, оскільки акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки, які зазначені в ньому та висновки щодо заперечень до акту ревізії не можуть бути предметом спору.

Перевіряючи правомірність оскаржуваного судового рішення, колегія суддів виходить з положень ч.1 ст. 195 КАС України, згідно з якими суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що оскільки постанова Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року позивачем в частині задоволення позовних вимог не оскаржується, апеляційний суд не знаходить підстав для перегляду зазначеного судового рішення в частині, яка не оскаржується апелянтом.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що підлягають розгляду вимоги про визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 3 вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області від 09 лютого 2016 року №15-08-23-14/1362 та визнання протиправними дії інспекторів щодо включення до акту ревізії висновків викладених на стор. 4, 5-6, 6-7, 12, 27-30, 32-33, 35, 43-47, 48-50, 51-52, 52-53, 53-54, 58, 63 акту ревізії на підставі яких була винесена вимога та виключення їх з акту ревізії.

Відповідно до статті 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. ОСОБА_4 фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Положенням про ОСОБА_4 фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 - Інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення передбачено, що Інспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 6 Положення Інспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Інспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні , згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 46 Порядку проведення інспектування ОСОБА_4 фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 визначено, що, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З наведених норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явлено вимогу про усунення порушень №15-08-23-14/1362 від 09 лютого 2016 року, виявлених під час ревізії.

При цьому, пункти 1 та 3 вимоги, які апелянт вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню вказують на те, що кошти, які надходили на рахунки сільської ради як усунення порушень за результатами попередньої ревізії не перераховано до загального фонду бюджету в сумі 18 955, 58 грн., що призвело до недоотримання доходів загальним фондом сільського бюджету (код доходів 24060300 Інші надходження ) в сумі 18 955, 58 грн., чим завдано сільському бюджету матеріальної шкоди (збитків) на суму 18 955, 58 грн. (п.1 вимоги) та сільською радою не оприбутковано благодійну (спонсорську) допомогу, отриману в натуральній формі, що призвело до заниження балансової вартості активів сільської ради на загальну суму 2 756 465, 11 грн. (п.3 вимоги).

Тобто, оскаржувані апелянтом пункти 1 та 3 вимоги вказують на виявлені збитки та їхній розмір, у зв'язку з чим інспекцією зобов'язано Крижанівську сільську раду Лиманського району Одеської області вчинити дії, спрямовані на усунення таких порушень.

Таким чином, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово у судовому порядку з особи, яка їх заподіяла та виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, колегія суддів вважає, що вимоги апелянта щодо визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 3 вимоги №15-08-23-14/1362 від 09 лютого 2016 року у заявлений спосіб є передчасними, що в свою чергу не було встановлено судом першої інстанції.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 28 жовтня 2014 року №21-462а14, від 20 січня 2015 року №21-603а14, від 10 лютого 2015 року № 21-632а14, від 09 червня 2015 року № 21-174а15.

Відповідно до статті 244-2 КАС України, висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що перевірка обґрунтованості та правомірності прийнятої вимоги може бути здійснена лише під час звернення органу фінансової інспекції з позовом про стягнення сум, визначених в такій вимозі, а відтак вимоги Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо скасування пунктів 1 та 3 вимоги №15-08-23-14/1362 від 09 лютого 2016 року не підлягають задоволенню саме з цих підстав.

Разом з цим, колегія суддів вважає необґрунтованими посилання апелянта на помилковість висновків суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні вимог про визнання протиправними дії інспекторів відповідача щодо включення до акту ревізії висновків викладених на стор. 4, 5 - 6, 6 - 7, 12, 27 - 30, 32 - 33, 35, 43 - 47, 48 - 50, 51 - 52, 52 - 53, 53 - 54, 58, 63 акту ревізії на підставі яких була винесена оскаржувана вимога та виключення їх з акту ревізії, оскільки, як було вірно зазначено судом першої інстанції, акт перевірки, а в даному випадку акт ревізії сільського бюджету, фінансово-господарської діяльності Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області за період з 01 березня 2013 року по 31 серпня 2015 року №08-11/104 від 28 грудня 2015 року, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, а відтак і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки, які зазначені в ньому та висновки щодо заперечень до акту ревізії не можуть бути предметом спору.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але з помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

Враховуючи, що суд першої інстанції правильно по суті вирішив справу, однак з помилковим застосуванням норм матеріального права, колегія суддів вважає за необхідне змінити постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року в частині підстав для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п.2 ч.1 ст. 198, п.1 ч.1 ст. 201, п.2 ч.1 ст. 205, ст. 207, ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції даної постанови апеляційного суду.

В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлено 01 червня 2017 року.

Головуючий: Л.П. Шеметенко

Суддя: В.О. Потапчук

Суддя: О.І. Шляхтицький