Ухвала

від 14.06.2017 по справі 236/543/17

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий у 1 інстанції - Бікезіна О. В.

Суддя-доповідач - Геращенко І.В.

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2017 року справа №236/543/17

84301, Донецька область, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Геращенка І.В., суддів Арабей Г.М., Міронової Г.М.

секретар - Челахова О.О.

за участю: представника позивача-Воскобойнікова Д.Є., довіреність №1-17 від 19.01.2017 р.,

представника відповідача - Зінченко І.О., довіреність № 2 від 03.01.2017 р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 10 травня 2017 року у справі № 236/543/17 за позовом Приватного підприємства Луч до Лиманської міської ради Донецької області про скасування рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік ,-

ВСТАНОВИВ:

01 березня 2017 року Приватне підприємство Луч (далі - позивач, підприємство) звернулося до Краснолиманського міського суду Донецької області з адміністративним позовом до Лиманської міської ради Донецької області (далі - відповідач, міська рада) про скасування рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік (а.с.3-5).

Постановою Краснолиманського міського суду Донецької області від 10 травня 2017 року позовні вимоги задоволені, визнане протиправним і скасоване рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік (а.с.145-153).

Не погодившись з вказаним рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою на прийняте рішення та посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Вважає, що позивачем не визначено у чому саме полягає його порушене право, що не прийнято судом першої інстанції до уваги під час розгляду справи. Посилається на те, що спірне рішення не є регуляторним актом та приймалось в межах повноважень відповідно до Бюджетного кодексу України та Законів України Про місцеве самоврядування та Про автомобільний транспорт . Зазначає, що спірним рішенням затверджується лише технічна документація та не встановлюються суми компенсації (а.с.163-169).

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просив скасувати постанови суду першої інстанції та відмовити у позові, оскільки вважає її неправомірною та необґрунтованою, проти чого заперечував представник позивача, наголошуючи на законності та обґрунтованості судового рішення.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги та наданих заперечень, заслухавши пояснення представника відповідача, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, підтверджено наявними матеріалами справи й не оспорюється сторонами наступне.

Позивач, Приватне підприємство Луч є юридичною особою, код ЄДРПОУ 20388213, юридична адреса: м. Лиман (колишній Красний Лиман), вул. Свободи, б.110, одним із видів господарської діяльності якого є надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом, що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с.7-12).

Відповідач, Лиманська міська рада, є суб'єктом владних повноважень та у спірних правовідносин реалізує повноваження надані Конституцією та Законами України, діє на підставі Регламенту.

Відповідно до Ліцензії від 17 серпня 2012 року № 065191 підприємство займається внутрішнім перевезенням пасажирів автобусами (а.с.120).

За умовами договору від 27 листопада 2012 року № 284, укладеним між виконавчим комітетом Краснолиманської міської ради (Замовник) та Приватним підприємством Луч (Перевізник), останній здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування № 01 сполученням Красний Лиман АС - Зелений Клин згідно з графіком, термін дії договору до 27 листопада 2017 року (а.с.105-109).

За умовами договору від 06 березня 2013 року № 1150-56/13, укладеним між Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької облдержадміністрації (Організатор) та Приватним підприємством Луч (Перевізник), останній здійснює перевезення пасажирів на приміському та міжміському внутрішньо обласному автобусному маршруті загального користування, термін дії договору до 06 вересня 2018 року (а.с.110-113).

За змістом підпункту 2.3.7 пункту 2.3 зазначених договорів Перевізник зобов'язаний безперешкодно здійснювати перевезення громадян, що мають право на безкоштовний і пільговий проїзд у даному виді транспорту до чинного законодавства (а.с.106, 112).

Отже, позивач є суб'єктом, який здійснює перевезення громадян, що мають право на безкоштовний і пільговий проїзд.

Згідно Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об'єднаної територіальної громади на 2017 рік, яку затверджено рішенням Лиманської міської ради від 23 грудня 2016 року №7/22-959 Про затвердження Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об'єднаної територіальної громади на 2017 рік заплановано компенсацію за пільгове перевезення громадян залізничним та автомобільним транспортом в розмірі 2 млн. грн. (а.с.93, 99).

Згідно з протоколом № 23 засідання ХХІV чергової сесії міської ради VІІ скликання від 16 лютого 2017 року до порядку денного було включено та розглянуто питання № 26 про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік. (а.с.28, 39).

Рішенням Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік затверджений Порядок здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік (додаток 1). Затверджений Типовий договір на здійснення компенсаційних виплат перевізнику за перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом на міських та приміських маршрутах Лиманської об'єднаної територіальної громади за рахунок коштів міського бюджету на 2017 рік (додаток 2). Доручено управлінню соціального захисту населення міської ради заключити договори на здійснення компенсаційних виплат перевізнику з зазначенням сум компенсації в межах бюджетних призначень, передбачених на реалізацію з березня по травень 2017 року з Приватним підприємством Луч . Відповідальність за достовірність, повноту та вчасне подання розрахунків до Управління соціального захисту населення за пільгове перевезення для пасажирів для надання відшкодування покладено на перевізника, з яким укладені відповідні договори (а.с.13-25).

На виконання Рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Управлінням соціального захисту населення Лиманської міської ради на адресу підприємства скеровані проекти Договорів здійснення компенсаційних виплат перевізнику за перевезення пільгових категорій громадян автомобільним транспортом на міських та приміських маршрутах (а.с.124-138). Вказані проекти договорів підписані підприємством з протоколами розбіжностей (а.с.129, 136).

Суть спірних правовідносин полягає у правомірності прийняття рішення міською радою про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення, що регулюється Конституцією України та нормами Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений як Конституцією так і Законами України.

Спеціальним законом, який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Статтею 25 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 22 статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що до компетенції місцевих рад належить вирішення відповідно до закону питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

За приписами частини першої статті 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать в тому числі видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України Про автомобільний транспорт відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

З матеріалів справи вбачається, що для запровадження в районі єдиного механізму розрахунків компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян на автомобільному транспорті міського та приміського сполучення, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету, в умовах відсутності законодавчо врегульованого механізму відшкодування витрат перевізникам, на виконання Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об'єднаної територіальної громади на 2017 рік, Лиманською міською радою 16 лютого 2017 року за № 7/24-1073 було прийнято рішення Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік .

Частиною 11 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації . Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України Про доступ до публічної інформації , крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною 12 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Колегія суддів не погоджується д доводами скаржника про те, що спірний акт не є регуляторним актом, оскільки наявними матеріалами справи підтверджується, що спірне рішення прийнято Лиманською міською радою, яка відповідно до статті 10 Закону України № 280/97-ВР є органом місцевого самоврядування та за приписами статті 1 Закону України №1160-IV є регуляторним органом в розумінні статті 1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності від 11 вересня 2003 року №1160-IV та оскаржуване рішення є офіційним письмовим документом, що прийнято уповноваженим регуляторним органом та окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин, а саме на правове врегулювання порядку відносин Лиманської міської ради з фізичними та/або юридичними особами, котрі є перевізниками, які здійснюють безкоштовне перевезення пільгових категорій населення Лиманської об'єднаної територіальної громади; не має характеру одноразового застосування і стосується не конкретної особи, а не визначеного кола осіб.

За вимогами статті 8 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акту при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акту, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акту; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акту; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акту; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акту, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акту залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акту; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акту; визначити показники результативності регуляторного акту; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акту в разі його прийняття.

За приписами статті 9 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акту. Проект регуляторного акту разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акту. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акту і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акту повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Частинами 1, 2 статті 13 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування регламентовано розділом VI Закону № 1160-IV, за вимогами статей 31, 33, 34, 35 якого при здійсненні державної регуляторної політики міські ради можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія); кожен проект регуляторного акту, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 4 та 8 цього Закону; у разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акту без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акту на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект;

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у даних спірних правовідносинах регуляторним органом, на якого покладено виконання повноважень щодо організаційного забезпечення здійснення державної регуляторної політики є Лиманська міська рада та її органи в особі відповідальної постійної комісії.

Відповідно до статті 36 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акту не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акту, прийнятого з порушеннями.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено наявними матеріалами справи, що відповідачем не виконано обов'язку щодо опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, самого регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного вплив у порядку, встановленому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності . Проект даного регуляторного акту не був включений до Плану діяльності Лиманської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік (а.с.77-82).

З матеріалів справи вбачається, що спірне рішення органу місцевого самоврядування, спрямоване на правове регулювання господарських відносин і адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб'єктами господарювання, а тому це рішення є регуляторним актом, стосовно якого Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено чітку процедуру його прийняття, недотримання якої тягне за собою його недійсність.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач при прийняті оскарженого рішення (регуляторного акту), діяв не у спосіб, що передбачений Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Колегія суддів не погоджується з твердженням апелянта, що підприємство не має безпосереднього відношення до оскарженого рішення і не має право оскаржити його в судовому порядку з огляду на наступне.

Частиною другою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як встановлено судом першої інстанції та не спростовано скаржником, рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік є регуляторним актом, який стосується суб'єктів господарської діяльності (перевізників), в тому числі і Приватного підприємства Луч , оскільки він є перевізником.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість заявлених позовних вимог.

З врахуванням викладеного, колегія суддів дійшла до висновку, що постанова суду першої інстанції прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права, що є підставою для залишення без змін постанови суду першої інстанції і відмови в задоволенні апеляційної скарги.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 7-15, 17-24, 69-72, 86, 94, 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 10 травня 2017 року у справі №236/543/17 - залишити без задоволення.

Постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 10 травня 2017 року у справі № 236/543/17 за позовом Приватного підприємства Луч до Лиманської міської ради Донецької області про скасування рішення Лиманської міської ради від 16 лютого 2017 року № 7/24-1073 Про затвердження Порядку здійснення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом приміського та міського сполучення на 2017 рік - залишити без змін.

Ухвала постановлена 14 червня 2017 року.

Вступна та резолютивна частини ухвали складені у нарадчій кімнаті та проголошені у судовому засіданні 14 червня 2017 року. Повний текст ухвали складений та підписаний у нарадчій кімнаті 14 червня 2017 року.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дати складання її в повному обсязі.

Головуючий: І.В. Геращенко

Судді:

Т.Г. Арабей

Г.М. Міронова