Постанова

від 09.08.2017 по справі 815/3064/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 серпня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/3064/17

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н. В. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Вербицької Н.В., Джабурія О.В.,

за участю секретаря Апексімова І.С.,

позивача ОСОБА_1, представника позивача ОСОБА_2, представника Одеської обласної ради Клібанської Л.І., представників Одеської обласної державної адміністрації Чайки І.О., Грищенко О.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Одеської обласної ради, Одеської обласної державної адміністрації на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної ради, третя особа Одеська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

06.06.2017р. ОСОБА_1, як член територіальної громади м.Одеси, звернувся до суду з позовом до Одеської обласної ради, третя особа Одеська обласна державна адміністрація про визнання незаконним та скасування рішення Одеської обласної ради від 21.03.2017р. №355-VII Про обласний бюджет на 2017 рік .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення №355-VII Про обласний бюджет на 2017 рік прийнято у протиріч вимог п.3.6.2 та п.3.7.7. Регламенту Одеської обласної ради VII скликання , затвердженого рішенням обласної ради №10-VII від 10.12.2015р., ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування , оскільки порушено процедуру його прийняття, з приводу того, що остаточний варіант проекту спірного рішення був вручений депутатам обласної ради не за три дні до сесії, а за день.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 05.07.2017р. позов задоволений, визнано незаконним та скасовано рішення Одеської обласної ради №355-VII Про обласний бюджет на 2017 рік від 21.03.2017р.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням відповідач та третя особа подали апеляційні скарги, в яких посилаються на помилкове застосування судом, при вирішенні справи, вимог законодавства, внаслідок просять постанову суду скасувати та ухвалити нову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційних скарг, законність та обґрунтованість постанови суду в межах апеляційних скарг, суд приходить до висновку, що вони підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Одеською обласною радою прийнято рішення №307 - VII від 23.12.2016р. Про обласний бюджет Одеської області на 2017р. , яке було предметом оскарження у адміністративній справі №815/169/17 за позовом Одеської обласної державної адміністрації до Одеської обласної ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Департамент фінансів Одеської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування рішення Одеської обласної ради №307-VІІ від 23.12.2016 року Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік .

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17.03.2017р. у справі №815/169/17 визнано протиправним та скасовано рішення Одеської обласної ради №307-VІІ від 23.12.2016 року Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік (набрала законної сили). /т.1 а.с.68-74/

17.02.2017 року Одеська обласна державна адміністрація листом №01/02-11/762 на адресу голови Одеської обласної ради надала на розгляд пленарного засідання проект рішення обласної ради Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік .

Згідно резолюції голови Одеської обласної ради №654/01/03-30 вказаний проект передано на розгляд постійних комісій, згідно з вимогами регламенту, 21.02.2017 року.

20.03.2017р. відповідно до резолюції голови Одеської обласної ради №654/01/03-30, на розгляд постійних комісій наданий доопрацьований проект рішення обласної ради і запропоновано розглянути його згідно з вимогами регламенту.

Доопрацьований проект бюджету надано 20.03.2017 року, а пленарне засідання на якому розглядався бюджет, відбулось 21.03.2017 року (на наступний день).

21.03.2017р. прийнято спірне рішення Одеської обласної ради Про обласний бюджет Одеської області на 2017р. №355- VII. /т.1 а.с.75-77/

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушений регламент обласної ради, а саме п.3.6.2 регламенту Одеської обласної ради VII скликання, оскільки вказаний пункт, встановлює термін для передачі проекту рішення профільним постійним комісіям - не пізніше, як за три дні до дати проведення засідань. В даному випадку, доопрацьований проект бюджету надано 20.03.2017 року, а пленарне засідання на якому розглядався бюджет, відбулось 21.03.2017 року (на наступний день), що свідчить про протиправність прийнятого рішення.

Перевіривши матеріали справи, судова колегія вважає, що скасовуючи спірне рішення Одеської обласної ради від 21.03.2017р. №355-VII Про обласний бюджет на 2017 рік , з підстав порушення процедури його прийняття, суд першої інстанції припустився помилки.

Так, на думку судової колегії, позивач не має законодавчих підстав для звернення до суду із цим позовом, що є підставою для відмови у його задоволенні, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.2 ст.4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Публічно правовим спором є спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, підставою для звернення до суду є лише суб'єктивне припущення особи про порушення його прав чи інтересів.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Згідно з пунктом 4.1 частини четвертої цього Рішення, відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів державної влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

Поряд з цим, встановлена у ході розгляду справи відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивача оскаржуваною діяльністю відповідача нівелює можливість їх судового захисту, оскільки виключно порушені права, свободи чи інтереси особи можуть бути захищені.

Посилаючись на ряд рішень Європейського суду з прав людини, позивач наводить, що особа може стверджувати, що певний закон порушує її права, незважаючи на відсутність конкретних заходів його застосування, якщо вона змушена змінити свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування, або якщо вона належить до категорії людей, які наражаються на ризик безпосередньо потрапити під дію такого закону, або права яких можуть виявитися безпосередньо зачепленими таким законом.

Водночас, позивачем не вказано, яким чином оскаржуваними діями відповідача порушено право останнього у правовій системі координат правового регулювання рішення Про обласний бюджет України на 2017 рік , тим більше недотриманим відповідачем строком подання його проекту на пленарне засідання.

При цьому, наведені позивачем посилання на рішення Європейського суду з прав людини як на підставу звернення до суду є помилковим, оскільки останні стосуються вирішення питання про прийнятність поданих до нього скарг у контексті дотримання вимог ст. 34 Конвенції, а не вирішення справи по суті.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів належними та допустимим доказами має довести саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно - правових відносин.

Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.

У свою чергу, само по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його порушених прав та охоронюваних законом інтересів.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Враховуючи зазначене, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Судова колегія вважає, що суд першої інстанції не встановив, які персоніфіковані суб'єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням обласної ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення та в чому воно виражається, які конкретні негативні наслідки настали безпосередньо для позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.

Так, позивач посилається на те, що прийняттям оскаржуваного рішення обласна рада порушила закони України, протиправно розпорядилась комунальними коштами (власністю жителів громади), що завдало позивачу матеріальної шкоди і порушило його право власності, оскільки внаслідок чинності оскаржуваного рішення із володіння громади вибули її кошти.

При цьому, позивачем не вказано жодної конкретної обставини щодо того, як саме, та чим оскаржуване рішення порушує права та законні інтереси позивача, також не вказано, які саме права позивача порушені даним рішенням.

Таким чином, позивач скаржиться абстрактно, без жодного обґрунтування негативного впливу цього рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, в чому і полягає завдання адміністративного судочинства, та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Більш того, слід зазначити, що суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини 2 статті 17 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Єдине порушення, про яке зазначає суд першої інстанції у своєму рішенні, це порушення пункту 3.6.2. Регламенту Одеської обласної ради VII скликання (надалі - Регламент), відповідно до якого проекти рішень обласної ради після експертизи та візування юридичного управління апарату обласної ради та, у разі необхідності, іншого структурного підрозділу виконавчого апарату обласної ради передаються на розгляд профільних постійних комісій не пізніш як за 3 дні до дати проведення їх окремих засідань, на яких приймаються відповідні висновки та рекомендації.

Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні затвердження обласного бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про його виконання належить до повноважень обласної ради.

Частинами 2 та 3 статті 61 вказаного Закону встановлено, зокрема, що обласні ради затверджують обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально - економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Крім того, згідно з частиною 4 статті 47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Так, 20 лютого 2017 року обласною радою отримано лист Одеської обласної державної адміністрації від 17 лютого 2017 року № 01/02-11/762 з проектом рішення обласної ради Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік .

Даний проект рішення був опублікований на офіційному сайті обласної ради у розділі Проекти рішень та знаходився там не менше 20 робочих днів, як того вимагає Закон України Про доступ до публічної інформації . Після того, як рішення з даного питання було прийнято на сесії 21 березня 2017 року, вказаний проект рішення перестав бути проектом та став рішенням і міститься на офіційному сайті обласної ради у розділі Рішення .

Тобто, порядок складання та затвердження місцевого бюджету, встановлений Бюджетним кодексом України, у даному випадку не порушений.

Викладені обставини, свідчать про невідповідність рішення суду першої інстанції принципам, визначеним постановою Пленуму Вищого адміністративного суду від 20 травня 2013 року № 7 Про судове рішення в адміністративній справі , а саме принципам законності, обґрунтованості, зрозумілості та чіткості викладення.

Недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта.

Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його протиправним.

Позивачем та судом встановлено лише порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення обласною радою.

Отже, якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який у сфері соціального захисту означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Разом з тим, виявлення судом єдиного нюансу порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення слід розглядати через призму принципу пропорційності - справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами осіб, які так чи інакше страждають від втручання. Справедлива рівновага не означає обов'язкового досягнення соціальної справедливості в кожній конкретній справі, а передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Заходи, які вживаються державою, мають бути ефективними з точки зору розв'язання проблеми суспільства і, водночас, пропорційними щодо прав приватних осіб.

Крім цього, суд першої інстанції звернув особливу увагу на пункт 20 оскаржуваного рішення обласної ради від 21 березня 2017 року №355-УІІ Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік , яким визнано таким, що втратило чинність, рішення обласної ради від 23 грудня 2016 року № 307-VII Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік , яким орган місцевого самоврядування (Одеська обласна рада) скасував своє рішення, що суперечить принципу юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicato - принципу остаточності судового рішення.

Разом з тим, Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частини 1, 10 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказує, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 03 жовтня 1997 року №4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Таким чином, обласна рада правомірно визнала таким, що втратило чинність, рішення від 23 грудня 2016 року № 307-УІІ Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік .

На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення без додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову суду.

Згідно з ст.202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції не погоджується, оскільки вони не знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було невірно встановлено фактичні обставини справи, прийнято рішення з порушенням матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційні скарги задовольнити, а постанову суду скасувати.

Керуючись, ст.ст. 198, 202, 205, 207 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Одеської обласної ради, Одеської обласної державної адміністрації задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року скасувати.

Прийняти у справі нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Одеської обласної ради, третя особа Одеська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення.

Постанова суду набирає законної сили негайно після її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі.

Головуючий: А.В. Крусян

Суддя: Н.В. Вербицька

Суддя: О.В. Джабурія