Постанова

від 26.09.2017 по справі 502/867/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 вересня 2017 р. Справа № 502/867/17

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Маслеников О.А.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого - Ступакової І.Г.

суддів - Бітова А.І.

- Лук'янчук О.В.

при секретарі - Татарин Б.Т.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області на постанову Кілійського районного суду Одеської області від 26 липня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Вилківська міська рада Кілійського району Одеської області, про визнання дій незаконними та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області про визнання незаконними дій щодо недотримання процедури добровільного об'єднання територіальних громад, передбаченої Законом України Про добровільне об'єднання територіальних громад та скасування рішення від 14 квітня 2017 року №114-ХVІ-VІІ Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників робочої групи .

Постановою Кілійського районного суду Одеської області від 26 липня 2017 року адміністративний позов задоволено. Визнано незаконними /протиправними/ дії Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області щодо недотримання процедури добровільного об'єднання територіальних громад, передбаченої Законом України Про добровільне об'єднання територіальних громад та скасовано рішення відповідача від 14 квітня 2017 року №114-ХVІ-VІІ Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників робочої групи .

В апеляційній скарзі Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області ставиться питання про скасування судового рішення, в зв'язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно паспорту НОМЕР_1, виданого 23 лютого 1996 року Кілійським РВ УМВС України в Одеській області, позивач, ОСОБА_2 зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 з 15 березня 1996 року.

10 квітня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області, в якому просив надати йому наступну публічну інформацію:

- коли і де були проведені громадські слухання, збори за місцем проживання чи інші заходи, на яких були розглянуті питання об'єднання Десантненської територіальної громади з іншими територіальними громадами;

- яке рішення було прийнято з цього питання;

- яка кількість членів територіальної громади сіл Десантне та Новомиколаївка були присутні на зазначених заходах;

- чи розглядалось питання об'єднання Десантненської територіальної громади на сесії сільської ради, та яке рішення було прийнято.

У відповідь на запит Десантненська сільська рада своїм листом від 14 квітня 2017 року за №113 інформувала позивача, що:

- Десантненською сільською радою було розроблено проект рішення Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад та Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад. Проект рішення та порядок від 04 червня 2016 року було вивішено на дошці об'яв та в приміщенні сільської ради, в місцях загальних зборів громадян (магазини) для громадського обговорення;

- 05 липня 2016 року 8 сесією 7 скликання було прийнято рішення Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіального громад та Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад;

- Громадські збори громадян були проведені 24 лютого 2017 року, на яких питання про об'єднання не розглядалось;

- 23 березня 2017 року до Десантненської сільської ради надійшла пропозиція від Вилківської міської ради Щодо добровільного об'єднання територіальних громад сіл Ліски, Приморське, Десантне, Мирне у Вилківську громаду та надала до відповіді копії відповідних документів.

Листом від 12 травня 2017 року №139 Десантненська сільська рада Кілійського району Одеської області на запит позивача надала наступні документи, а саме :

- протокол зустрічі з робітниками ДП Агрофірма Рута та працівниками Десантненської ЗОШ I-III ступенів;

- Рішення 16 сесії Десантненської сільської ради від 14 квітня 2017 року Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників робочої групи .

20 червня 2017 року Десантненською сільською радою Кілійського району Одеської області було схвалено проект рішення ХVІІІ сесії VІІ скликання №127 про об'єднання з територіальними громадами міста Вилкове, селища Біле Вилківської міської ради, сіл Десантне, Новомиколаївка Десантненської сільської ради, села Мирне Мирнівської сільської ради у Вилківську територіальну громаду з центром у місті Вилкове та схвалено План організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Вказаний проект схвалено рішенням Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області від 20 червня 2017 року №127-ХVІІІ-VІІ.

06 липня 2017 року голова Одеської обласної державної адміністрації М.В. Степанов видав розпорядження про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Вилківської міської ради, Десантненської та Мирнівської сільських рад Кілійського району Одеської області щодо об'єднання територіальних громад у Вилківську міську об'єднану територіальну громаду з центром у м. Вилкове.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано належних та допустимих доказів проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції, а тому не забезпечено належне громадське обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад та порушено принципи конституційності та законності, прозорості та відкритості добровільного об'єднання територіальних громад, закріплені в ст. 2 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад .

Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно ч.1 ст. 6 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, інші ж суб'єкти місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

Статтею 2 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад передбачено, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Статтями розділу другого Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Частиною першою ст. 5 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад передбачено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно ст. 6 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ст. 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Колегія суддів звертає увагу, що як зазначено в Роз'ясненні щодо застосування положень Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад в частині визначення строків здійснення окремих етапів об'єднання, затвердженому на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування 03 червня 2015 року, протокол №17, у частині третій статті 5 та частині третій статті 6 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

У частині другій статті 7 Закону термін громадське обговорення конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

Крім того, частиною четвертою статті 5 Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Комітет відзначає, що громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених статтею 8 та статтею 13 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо).

Комітет звертає увагу, що окремі форми громадського обговорення (загальні збори громадян, громадські слухання та ін.) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та як правило проводяться протягом одного неробочого дня.

Враховуючи зазначене, Комітет вважає, що проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) протягом певної кількості днів слід розуміти як визначення граничного проміжку часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.

При цьому Комітет звертає увагу, що призначаючи громадське обговорення сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

Відповідно до ч.1 ст. 5 Закону України Про доступ до публічної інформації - доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно п.2 ч.1 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Як вбачається з матеріалів справи, а саме згідно копій протоколів громадських обговорень пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад сіл Ліски Лісківська сільська рада, Приморське Приморська сільська рада, Десантне Десантненська сільська рада, Мирне Мирнівська сільська рада у Вилківську територіальну об'єднану громаду з центром у місті Вилкове Кілійського району Одеської області відповідні обговорення проводились з працівниками ДП Агрофірма Рута 13 квітня 2017 року та працівниками Десантненської ЗОШ І-ІІІ ступенів 20 квітня 2017 року (а.с.15-18).

Під час апеляційного розгляду справи, був наданий акт від 17 квітня 2017 року комісії про те, що з 27 березня 2017 року по 17 квітня 2017 року на дошці об'яв Десантнеської сільської ради біля торгівельних точок сіл для громадського обговорення були розвішані проект рішення та розпорядження Десантненської сільської ради Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи ; Про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення . Також, в акті зазначено, що з пропозиціями (зауваженнями) щодо добровільного об'єднання територіальних громад до сільської ради ніхто не звернувся.

До письмових пояснень по справі представником Десантнеської сільської ради були надані копії фотокарток та цифровий носій з доказами розміщення оголошень про проведення відповідних громадських слухань.

Поряд з цим, під час апеляційного розгляду справи було встановлено, що у Десантненській сільській раді відсутній офіційний веб-сайтах в мережі Інтернет.

Отже, апелянтом надано докази на підтвердження належного повідомлення територіальної громади про проведення відповідного громадського обговорення, зокрема повідомлення на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, що відповідає в свою чергу ч.1 ст. 5 Закону України Про доступ до публічної інформації , тобто відповідачем були здійснені заходи щодо залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, що б в свою чергу слугувало гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

При цьому, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не було враховано те, що врахування громадських інтересів під час обговорення об'єднання територіальних громад є результатом двостороннього процесу, тобто за відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій або зауважень зі спірного питання у передбаченому законом порядку, у відповідача відсутній обов'язок з їх розгляду та, відповідно, врахування.

Крім того, колегія суддів вважає помилковим посилання позивача у судовому засіданні на те, що оскаржуване рішення прийняте виключно головою Десантненської сільської ради без врахування думки громади, оскільки вказане рішення приймалося депутатами сільської ради, які відповідно до Закону України Про місцеве самоврядування є повноважними представниками громади та відповідно від імені членів громади наділені повноваженнями приймати відповідні рішення.

Матеріали справи не містять доказів звернення позивача із зауваженнями та/або пропозиціями щодо добровільного об'єднання територіальних громад сіл Ліски Лісківська сільська рада, Приморське Приморська сільська рада, Десантне Десантненська сільська рада, Мирне Мирнівська сільська рада у Вилківську територіальну об'єднану громаду з центром у місті Вилкове Кілійського району Одеської області, представленого для обговорення чи доказів того, що його зауваження та/або пропозиції щодо вказаного питнання не розглянуті та/або не враховані.

В свою чергу, доводи апелянта щодо відсутності порушеного права позивача при прийнятті Десантненською сільською радою рішення від 14 квітня 2017 року №114-ХVІ-VІІ Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників робочої групи колегія суддів вважає безпідставними, - оскільки ОСОБА_2 зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1, тобто рішення щодо об'єднання територіальних громад безпосередньо пов'язане з його правами, свободами та інтересами, а відтак у відповідності до ст. 6 КАС України позивач має право в порядку, встановленому Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що цим рішенням та діями суб'єкта владних повноважень порушені його права, свободи або інтереси як члена територіальної громади.

Також, посилання апелянта на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 28 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року по справі №504/4190/15-а колегія суддів не приймає до уваги, оскільки у відповідності до ст. 244-2 КАС України, висновок щодо застосування норм права, викладений лише у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем було дотримано вимоги чинного законодавства України щодо проведення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, які є обов'язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, а відтак вимоги щодо визнання незаконними дій відповідача щодо недотримання процедури добровільного об'єднання територіальних громад, передбаченої Законом України Про добровільне об'єднання територіальних громад та скасування рішення Десантненської сільської ради від 14 квітня 2017 року №114-ХVІ-VІІ Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників робочої групи не підлягають задоволенню, що помилково не було встановлено судом першої інстанції.

Отже, судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення, у зв'язку з чим, судове рішення відповідно до вимог п.1 ч.1 ст. 202 КАС України, підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про відмову у задволенні адміністративного позову.

Вимоги апеляційної скарги про закриття провадження у справі після скасування постанови суду першої інстанції, колегія суддів вважає такими, які задоволенню не підлягають, оскільки апелянтом не наведено підстав, за яких суд повинен закрити провадження у справі та відповідно за результатами розгляду даної справи в суді апеляційної інстанції такі підстави відсутні.

Керуючись ст. 195, ст. 196, п.3 ч.1 ст. 198, п.1 ч.1 ст. 202, ст. 207, ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області задовольнити частково.

Постанову Кілійського районного суду Одеської області від 26 липня 2017 року скасувати.

Прийняти по справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Десантненської сільської ради Кілійського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Вилківська міська рада Кілійського району Одеської області, про визнання дій незаконними та скасування рішення відмовити в повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлений 26 вересня 2017 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук'янчук